地方政府隱性債務風險演化與治理

文/時 羽

一、引言

地方政府隱性債務風險問題作為中國經濟現階段面臨的最大“灰犀?！?，面對新冠疫情的不斷沖擊，各國政府紛紛采取積極的財政政策以及貨幣政策刺激經濟增長。黨的十九大五中全會明確提出，健全債務管理制度就要構建可持續的債務體系。自1994年實行分稅制以來，中央政府集中財權，下放事權，改變與地方政府之間的稅收格局，此舉一方面解決中央政府財政困難，資金流動性不足的困境，另一方面，由于改革的不徹底性，地方政府部分財權被“沒收”，承擔較重事權壓力，財權事權失衡，迫使地方政府開辟新路徑變相舉債。自2008年經濟危機爆發以來，我國面臨一定程度的經濟下行壓力，中央推出一系列刺激投資計劃，地方政府一方面要保經濟增長，另一方面要防債務增速過快，因此地方政府債務問題日益凸顯。受金融危機影響，地方政府為促進經濟發展，單純依靠發行政府債券難以滿足資金需求，各地政府開始企圖通過新型融資渠道進行變相舉債，其中主要以融資平臺為載體，金融機構以及影子銀行等非金融機構為資金來源。新型舉債形式雖然滿足政府資金需求，推區域經濟發展，但由于舉債的不規范性致使隱性債務規模的不斷攀升，地方政府隱性債務問題日益顯現。隱性債務問題的爆發使得國家開始注重地方政府投融資領域的規范性，地方政府允許在法定限額內合理舉債，地方政府顯性債務規模得到進一步控制，但地方政府依然要承擔大量剛性支出責任，其中包括基礎設施建設、醫療養老、教育等支出，其中基礎設施建設作為經濟增長的內在動力，能夠拉動內需增長以及促進經濟高質量發展，地方政府僅靠每年固定一般公共財政預算收入與政府性基金收入無法支撐起龐大的剛性支出責任，因此，地方政府需要通過地方融資平臺、影子銀行等其他途徑籌集大量資金。一方面，拓寬融資形式與渠道，進一步促進經濟增長，另一方面由于融資平臺與影子銀行自身存在一定缺陷，地方政府隱性債務規模逐年增加，隱性債務風險問題日益凸顯?！?3號文”一方面旨在厘清地方政府債務，另一方面加強對地方政府舉債環節以及資金使用方面的監管，剝離地方融資平臺中政府職能部分，嚴禁地方政府通過融資平臺變相舉債，加強隱性債務監管。在保增長的壓力下，地方政府隱性債務問題依舊層出不窮，地方政府被迫利用更加復雜多樣化的舉債形式進行融資，隱性債務規模不斷增加。

二、地方政府隱性債務內涵及特征

（一）地方政府隱性債務形式

2017年7月，“隱性債務”這一概念首次被提出。地方政府隱性債務形式主要可分為直接融資舉債與地方政府中長期支出事項，其中直接融資舉債可分為三類，分別為無收入的政府公益項目籌資、以擔保函為平臺提供擔保、事業單位以國有資產進行抵押融資。地方政府中長期支出事項可分為政府投資基金、PPP項目、專項建設資金以及政府投資服務四類（見下頁圖1）。

（二）地方政府隱性債務特征

1.規模龐大

據財政部數據顯示，2020年全國地方政府債務余額256615億元，控制在全國人大批準的限額之內。關于隱性債務規模，李升和樊佩琪（2019）利用相關模型測算出2015年與2016年地方政府隱性債務的增長率分別為37%和33%。李立珍和安秀梅（2019）將六類隱性債務規模加總，得出2017年隱性債務規模在9.2萬億-15.4萬億元之間。以2019年數據來看，將城投平臺信貸、城投債券、非標貸款、融資租賃的基建部分、可行性缺口類PPP項目加總之后，2019年地方政府隱性債務規模大約在49.28萬億元。地方政府債務規模的持續增長主要原因是項目種類繁多、應償還的公益性項目款項較多、財政分權下的晉升壓力以及缺乏科學的激勵約束機制，具體表現為地方政府官員“期限錯配”的責任卸除激勵。地方政府具有顯性和隱性的特征，雖然現階段顯性特征整體可控，但政府的隱性擔保以及自身違規舉債導致風險隱性化，形成風險集聚，最終導致風險失控。

圖1地方政府隱性債務形式

2.主體多元

地方政府債務的舉債主導者地方政府，地方政府以融資平臺為載體，銀行等金融機構作為資金獲取渠道，同時，還可以通過機關事業單位、產業引導基金以及PPP項目等渠道獲取項目資金。在權力尋租的背景下，一些資質不好或者能力不佳的券商可獲取地方債項目的發行資格，債務舉借過程涉及利益主體多元，經過繁瑣的資金配置、使用以及償還環節，資金流轉多方，在資金流轉過程中容易形成多方利益交換、權力尋租等現象，這些共同導致了地方政府債務的主體多元復雜性，從而產生政治資源詛咒效應。

3.形式隱蔽

地方政府通過權力尋租、利益互換等方式為地方融資平臺或中介機構提供無形資源，并利用各類政治資源，獲取地方融資平臺的資金支持，同時采取明股實債、偽PPP、抽屜協議等隱蔽形式，構成地方政府的隱性債務。表面看來，融資平臺以及涉及PPP項目的私人企業償還應有債務，在項目收益超過需償還債務余額時，地方政府無隱性擔保償還壓力，一旦容易平臺或私人企業資金鏈斷裂，出現資金現金流危機情況，地方政府不得不出面無奈兜底，致使相應資金支出。當地方政府債務風險無法獲得有效控制時，地方政府可能通過提高稅費、政策轉變等形式實現風險轉移。隱性債務的形式隱蔽通常還表現為信息的不對稱性，往往隱性債務數據不公開，真實數據難以測算。由于財政分權，地方政府官員不惜大肆舉債以彌補資金缺口，在中央政府嚴格管控下，債務逐漸偏向隱性化，債務形式更加隱蔽，調控難度不斷增加。

三、地方政府隱性債務風險特征

（一）風險集聚性

豐富的政治資源與龐大的債務規模是地方政府隱性債務風險集聚的主要原因。地方政府利用擁有的不可替代、專有的政治資源與各舉債主體之間進行利益互換，并通過權力尋租等方式獲取大量資金以此粉飾政績，從而獲取升遷機會。一方面，地方政府、地方融資平臺以及金融中介機構三者之間存在信息不對稱，在此情況下，各地政府受刺激經濟政策影響，盲目構建地方融資平臺，且在該領域形成相互模仿的羊群效應。地方融資平臺則通過披露不真實財務信息以及利用掌握的關鍵政治資源進行過度舉債，但地方政府可能并不了解地方融資平臺的資金使用情況以及項目風險，放大地方政府債務風險。另一方面，地方政府為地方融資平臺提供隱性擔保，銀行等金融機構積極為地方融資平臺提供貸款的從眾行為，在該領域構成“雙羊群”效應。地方融資平臺獲得地方政府提供的隱性財政擔保，地方融資平臺的信息不透明性都使得銀行無法合理識別項目的潛在風險。因此，地方政府債務的“雙羊群”效應極易增加地方政府債務規模，并形成風險聚集。

（二）風險傳導性

地方債務舉債主體之間利益相關且主體多元，債務風險很有可能通過地方政府、地方融資平臺、金融中介機構等主體集聚的風險進行傳導。由于我國的政治體制特點，上級政府將對下級政府產生與集聚的風險進行兜底，其中就表現為中中央政府為地方政府“兜底”風險。同時，地方融資平臺與金融中介機構之間一旦發生債務違約，由于地方政府為地方融資平臺提供隱性擔保，往往最終由政府無奈出面“兜底”風險。此外，地方融資平臺的資金來源不僅僅依靠銀行等金融中介機構，在經濟下行時，與民間金融以及影子銀行之間也存在資金融通行為。民間金融與銀子銀行自身結構的復雜性以及信息披露不透明性，將進一步觸發地方政府融資平臺債務風險。一旦資金緊縮，政府為了保證經濟的正常運轉，將會舉債還貸，形成借新還舊的局面，給當地帶來債務陷阱，形成惡性循環。地方政府債務的風險傳導機制表現為：金融中介機構、銀子銀行、民間金融—還本付息—地方政府融資平臺—隱性擔?！胤秸块T（借新還舊）—更高的風險溢價—中央政府無奈“兜底”—債務風險的“特斯拉”效應。

（三）風險共振性

我國地方政府債務具有順周期性。具體表現為經濟上行時，地方政府對社會經濟發展盲目自信，通過過度舉債，加快經濟發展速度與民生項目的投入，地方融資平臺過度自信與過度投資。地方政府資金一方面利用債務推動經濟發展，另一方面通過權力尋租與利益互換等行為，獲取政治競標賽的獲勝。在經濟下行階段，資金鏈收縮，財稅收入減少，政府的還債壓力增大，形成債務危機。為保證社會經濟的平穩運行地方政府又開始舉債，借新債換舊債，陷入債務陷阱。政府通過置換債券，表面上“穩”增長，實則促使地反政府債務對社會經濟發展傳導出順周期效應，這種借新還舊雖能緩解債務的一時之痛，但同樣會使得政府陷入借新還舊的惡性循環的周期性風險振蕩中。如果不進行有效干預，風險將會迅速傳導，最終引發債務危機。一旦經濟由向好階段轉變成下行階段時，將會觸發再融資危機，從而呈現風險的共振特征。

四、地方政府債務風險評估

（一）KMV模型

KMV模型原用于測算企業債務違約情況。國內學者韓立巖等人（2003）率先把KMV模型運用于政府債券違約預測上。本文分別若可擔保償債財政收入低于地方政府到期債務規模，地方政府無法償還債務，發生債務違約。

假設可擔保償債財政收入服從馬爾科夫隨機過程，并可用布朗運動表示，即：

其中Rt代表可擔保償債財政收入，g代表可擔保償債財政收入的增長率均值，σ代表可擔保償債財政收入的波動率，dZT為維納過程的增量。由上述公式可得出可擔保償債財政收入的函數：

其中，R0為初始期的可擔保償債財政收入，則可得出可擔保償債財政收入的波動率σ與可擔保償債財政收入的增長率g，即：

假設到期日為T，當地方政府債務到期，本文選取T=1，即當期可擔保償債財政收入小于應償還債務規模時，則發生違約，反之則避免違約，當RT=DT時，則到達地方政府債務的違約臨界點。違約概率用P來表示，即：

假設ZT～（0，1），地方政府違約概率表示為：

其中N代表正態分布；T代表年份；DD代表違約距離。

（二）模型數據來源于處理

1.可擔保償債財政收入確定

根據現有文獻研究，國內學者普遍認為，地方政府可擔保償債財政收入等于一般公共預算收入減去剛性支出。學術界多數認為，剛性支出有兩種不同計算口徑，分別為狹義剛性支出和廣義剛性支出。其中，狹義剛性支出包括：一般公共服務、公共安全、教育、社會保障和就業、醫療衛生六項支出之和。廣義剛性支出為一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、科學技術等12項支出之和。下頁表1、表2分別為2015-2019年全國地方政府財政收入、狹義剛性支出和全國地方政府財政收入、廣義剛性支出。根據表1、表2以及可擔保償債財政收入公式得出，2015-2019年廣義可擔保償債財政收入分別是：19401.85億元、15737.45億元、14215.01億元、10216.43億元以及3429.43億元。2015-2019年狹義可擔保償債財政收入分別為62733.27億元、63375.07億 元、66192.71億 元、67294.38億元以及67492.26億元。如表3所示：

表1 2015-2019年全國政府財政收入與狹義剛性支出 單位：億元

表2 2015-2019年全國政府財政收入與廣義剛性支出 單位：億元

表3狹義、廣義可擔保償債財政收入 單位：億元

2.可償債基金收入的確定

政府每年獲取的政府性基金收入并非完全用于償還政府債務，國有土地出讓占地方政府性基金收入大約80%左右。因 此，本 文 以 洪 源、胡 爭 榮（2018）確定的可償債基金收入=基金性收入X 20%來計算可償債基金收入。如下頁表4所示。

3.地方政府債務償還本息規模

據財政部數據顯示，2019年末地方政府一般債務余額118670.79億元，平均發行利率3.47%，一般債務還本額9691.51億元，付息3913.28億元。專項債余額94426.99億元，平均發行利率3.53%，專項債務還本額5589.42億元，付息支出2654.15億元。因此地方政府債務償還本息規?？筛鶕缦鹿接嬎悖?/p>

其中BV、BVT分別代表當期未到期債務余額與當期到期債務本金，rr代表地方政府債務額票面平均利率。由財政部數據可知，BV值為118670.79億元，將數據代入公式可求得BT為29276.15億元。根據上述數據整理所得出下頁表5。

從表6中可以看出，以廣義測算口徑所計算得出的違約概率距離DD與違約概率分別是-1.85與0.072。狹義測算口徑計算所得的違約距離DD與違約概率P分別為59.65和0。由此得出全國債務以廣義口徑計算存在一定的違約風險，以狹義口徑測算違約風險為零。

五、地方政府隱性債務審計的對策措施

適當的地方政府債務可以一定程度上促進地方經濟的發展，基于政治資源詛咒效應，地方政府秉持錯誤政績論，

表4 2015-2019年地方政府性基金收入 單位：億元

表5廣義KMV、狹義KMV數據 單位：億元

將上述數據代入公式（3）、（4）可得表6：追求地方經濟增長而肆意負債，使得地方政府債務規模不斷攀升。針對地方債務審計中存在的問題，因此本文提出完善審計治理機制，構建協同治理審計機制以及完善債務風險監管體系的有效對策措施。

表6全國廣義、狹義地方政府違約情況

（一）完善審計治理機制，防范債務風險集聚

當前地方政府債務規模龐大，審計治理受到一定限制。一方面，地方政府利用舉債手段推動經濟動機外，另一方面在舉債過程中現有審計機制并不完善。審計機制重點在于運用審計監督的治理作用，防范化解利用權力尋租的過度舉債融資風險。首先，通過政策跟蹤審計等方式確保相關債務政策的執行有效性與政策合規性，應對金融市場的多變性，健全審計治理機制，明確項目審計重點對象，重點突出動態審計治理模式，抑制地方政府債務領域的“雙羊群”效應。然后，建立起對債務主體的追溯問責機制，將地方政府債務審計融入到監管體系中，使地方債務審計常態化。通過對地方政府、地方融資平臺以及金融中介機構三方舉債主體進行有效追蹤，推動建立有效的責任追蹤機制，將債務規模，尤其是隱性債務規?？刂圃诤侠矸秶畠?，防范大量的風險集聚。

（二）強化協同審計機制，規避債務風險傳導

現階段，地方政府債務主體多元，各監管部門權力分散，地方政府債務審計工作要求不同監管機構、相關審計人員充分利用相關領域優勢，整合審計資源，以此抵御債務多元風險。明確債務審計主體，加強對中央政府、地方政府、地方融資平臺以及金融機構等債務主體的審查。通過三大審計主體之間的相互協作，就地方政府債務區域差異、潛在風險、監管真空以及多元化舉債主體等問題進行協同審計，優化地方政府“政績觀”，積極推進地方融資平臺定位轉型，避免經濟下行時期，資金鏈趨緊，政府無奈采取“借新還舊”、“兜底”等措施，從源頭上抑制債務風險傳導。

（三）完善債務風險監管體系，抵御債務風險共振

完善地方債風險預警機制，通過設立科學的風險指標對地方債務風險進行評估，形成預警體系，為地方政府處理債務可持續問題提供參考。其次，完善地方隱性債處置機制。首先，應增大信息披露程度，綜合各部門力量聯合對隱性債規模進行審計。在審計機關進行審計工作后將審計意見向社會公眾公告。地方政府在融資的過程中，審計主體加強對平臺信息披露的監管，減少地方融資平臺與地方政府發生權力尋租，建立“一公開兩報告”制度，透明化資金使用情況，及時向地方政府、金融機構匯報資金使用現狀，債務存量規模等信息，從本質上將政府債務顯性化。其次，完善地方債務評級制度，加大隱性債務置換機制的建設，合理控制地方政府隱性債務規模。最后，完善地方債審查監管體系?？茖W分析地方債的用途和舉債規模，增加資金使用效率。同時實行項目全流程監管，地方政府債務審計結果通過審計信息互動平臺，在項目資金使用全周期過程中，形成閉環反饋機制，及時有效的將審計信息傳遞到需要信息的審計利益相關地方。與此同時，嵌入地方政府融資平臺逆周期監管機制，在經濟上行階段，建立資本緩沖，以此抑制債務風險的順周期性，減緩債務風險共振。