淺析社區居家養老服務法制建設的困境與對策

楊鏡俐 孫 華

在國家和社會的重視和關注之下，從“十三五”規劃中的政策指導要求，到國務院相關老齡事業工作會議、全國人大常委會針對老齡人權益保障的執法檢查，形成政策和法治的疊加，使得社會環境對養老服務業打下良好的基礎。社區居家養老作為養老服務的新業態，出現在人們的視野下，并且在養老服務領域逐漸走紅。但由于我國社區養老起步較晚，發展不夠完善，缺乏實地經驗，導致社區居家養老法制保障不完善。社區養老服務法制建設緩慢，與老齡人群的高質量需求產生矛盾，在社區居家養老實踐的過程中出現了許多法制保障的相關問題，老人的合法權益未能夠得到充分的保障。本文將通過對居家養老的經濟環境、政策調整、社會工作等方面進行多維度分析，以揭示社區居家養老的現狀和問題，并就探索社區居家養老急、難、愁、盼的現實困境提出可行性對策。

一、社區居家養老服務發展的現狀

相比傳統的家庭養老和社區養老、機構養老，社區居家養老以家庭+社區+專項服務獨特優勢，通過日常照料和社區活動等形式，初步建立其以家庭為基礎，社區為依托，機構為補充的社區居家養老服務體系，社區居家養老服務發展總體上取得良好成績。

（一）社區養老服務發展呈現良好態勢

早在20 世紀90年代我國就開始提出構建居家養老服務，從2006年部署居家養老服務格局到2013年居家養老服務網絡的全面覆蓋，養老服務站在新的發展階段上。國家和地方政府大力支撐養老服務的發展，財政支出扶持逐年增加，在2016年民政部和財政部發布《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》（民函〔2016〕200號）[1]，對養老服務的扶持政策加以規范。根據《2020年度國家老齡事業發展公報》顯示，2020年中央財政下達了9.93 億元財政資金，用于支持開展居家和社區養老服務的改革試點地區，鼓勵改革試點地區去扶持社會力量為居家和社區提供養老服務、支持優質的養老機構向居家和社區提供相關延伸服務等。17個省份出臺了動態調整機制相關文件。截至2020年底，全國共有各類養老機構和設施32.9萬個，養老床位合計821.0 萬張，比上年增加5.9%，每千名老年人擁有養老床位31.1張[2]。在人口老齡化發展下，社區居家養老服務已經由基本的城鄉覆蓋到向全面兜底的趨勢發展。社區居家養老的網絡構架已經基本形成，養老服務功能逐步規范化并納入社會治理的工作范疇。不經如此，政府還不斷引導養老服務自主創新和自治服務，加強行業監管力度不斷的增大。2020年7月，民政部、中央政法委等6 部門聯合印發《關于規范養老機構服務行為做好服務糾紛處理工作的意見》，為保障老年人身體健康和生命財產安全、維護養老機構合法權益和正常服務秩序提供政策依據。2020年9月，民政部正式公布《養老機構管理辦法》，進一步規范養老機構管理[3]。社區養老服務發展得到較為完善的制度和法律保障，促使許多的社會力量參與養老服務事業中。如今，社區服務的機制和運營進一步發展，我國的社區居家養老服務已經初具規模，社會居家養老的發展呈現良好勢頭。

（二）社區居家養老服務形式和內容呈現多樣化

社區居家養老是針對人口老齡化壓力采取的服務形式之一，屬于新型養老模式。涵括精神日常照料、社區服務、營養保健、精神慰藉、衣食住行、法律維護等多個方面。針對不斷增長的我國老齡化人口問題，由中央到地方各級政府對所負責的區域內不斷探索養老服務的形式，呈現養老服務的多樣化特點。社區居家養老服務模式的多樣化發展，主要表現在服務內容和服務形式的多樣化。如利用物聯網技術的智慧養老形式，老年人的家人和社區服務智慧機構能夠實時關注老年人的身體狀況，如老人的血壓和血糖指數過高，能立即報警并且通知醫護人員或親屬及時就醫；穿戴的數據設備在日常提醒老人按時吃藥和各種健康注意事項。在醫療健康、老年文娛、醫養結合領域有不同的特色內容。不同地區的養老服務具有特色如上海主要為“綜合為老服務中心”集長者照護之家、日間照料中心、助餐點、護理站或衛生站等在內的“樞紐式”為老服務綜合體，為社區居家老年人提供日托、助餐、助浴、康復、護理等一站式養老服務，并輻射社區里所有老人[4]。北京和廣州發達地區養老形式也獨具特色，多樣化、智慧化、高質量的養老服務形式，滿足老人對養老服務不同的需求。

（三）社區居家養老服務法制和資金保障不斷完善

社區居家養老服務發展的到新的階段，需要社會多個主體參與，共同推動養老服務建立健全相關法律法規和治理養老問題的法治化，形成基礎的法律支撐。作為一種新型養老模式，必須在法律的規范下才能健康發展。根據《老年人權益保障法》政府在以社區為平臺，有機結合社會養老和家庭養老模式中擔負重要的責任。中央和地方各級政府在社區居家養老服務發展過程中制定了相應的法律規范，有《開展社區居家養老服務試點工作的通知》、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》等法律文件，這些法律文件對養老服務發展起到引導和鼓勵作用，為政府監管、社會資本進入、人才構建、機構組織提供法律依據[5]。

社區居家養老服務的資金構建多元化。依據《老年人權益保障法》明確規定各級人民政府應當增加對養老服務的投入，政府成立相關的財政資金，推進老年權益服務。收政府和市場的引導，越來越多的社會資本進入老年服務領域，涉及到金融服務、養老器械等等，以及融入家庭養老小額資金，滿足老人的個性化飲食、老年娛樂等，形成政府財政資金為主體、多項資金共同參與的體系，打破了傳統政府幫扶單一的形式，有利于社區居家養老服務的長期發展。

二、社區居家養老服務建設的困境

（一）社區居家養老缺乏完善的法律制度保障

社區養老服務法制建設和規范政策從數量和質量上，難以滿足日益增長的養老服務市場需求，無法為社區居家養老服務提供有力保障。關于現有的社區居家養老服務法律主要有《老年權益保護法》、《老年人養老機構管理辦法》等，但是這些法律缺失實操性，與養老服務產生的實際糾紛存在明顯的差距，無法滿足老年人當下多樣化服務的需求，導致社區居家養老服務缺失法律制度的保障[6]。除此之外，部分養老服務的法律體系缺乏對應的配套方案，造成社區養老服務法律法規難以落實。養老服務法律和規范政策存在明顯的滯后性和形而上學性，在復雜的養老服務糾紛中，通過法律訴訟都難以得到解決，地方政府和法院在處理養老服務訴訟和調解案件中，沒有明確的法律依據和受到執法者的局限，在案件處理過程出現偏差，處理結果往往不盡人意。

（二）養老服務人員與部分老年人的合法權益很難得到保障

養老服務相關的法律逐年完善和調節，但是還是缺乏專門為老年人維護權益的法律法規，再加上法律救濟體系的不完整，缺乏確切的主體責任規定。養老法律對老年人的保護力度較弱，特別是維護老年人保障的民事糾紛案件，老年人的權益再解決糾紛的過程中，處于不利地位，大多會選擇放棄上訴。雖然再《老年人權益法》明確了老年人的合法權利和現實義務，部分法律條文不清楚，模棱兩可，再出現社區居家養老糾紛時，無法從法律的角度很好解決。隨著我國進入老齡化社會，養老壓力增大，各地社區和養老機構提倡開展養老志愿服務活動，如以老養老理念下的“時間銀行”志愿活動，年輕志愿者和高齡老人聊天、玩游戲，滿足老人的文化和交流等需求，低齡老人志愿者可以再時間銀行儲蓄和兌換志愿服務[7]。但是，隊與時間銀行缺乏明文規范，儲蓄兌換和勞動實踐沒有明確標準，加上對養老志愿服務的法律缺失，志愿服務在一般情況下被視為義務勞動，導致志愿者的合法權益難以得到保障。

（三）參與養老服務的主體職權不明確

參與社區居家服務的主體主要為家庭、政府、社區和養老機構等。目前大多數的區域政府提供資金，通過社區居委會和街道對當地居家老人提供，日常照料社群活動，醫療健康和法律咨詢。參與主體單一，缺乏全社會主體聯動，在養老服務過程中出現資金問題，法律糾紛問題時不能明確相應的主體責任。政府在推進社區居家養老服務過程中，出現部分工作者對養老服務的工作意識缺失和履職不到位，導致政府的監管社區和養老機構能力不足；社區和養老機構在服務過程中，存在為應付檢查，以形式主義為常態，降低當地養老服務的質量，使得老年人的合法權益難以受到保障。

（四）缺乏專業服務人才隊伍法制保障體系

社區居家養老服務想要進一步發展，離不開專業服務的人才體系支撐。我國日益增長的老齡化人口對養老服務的服務水平提出更高的服務要求。目前為止，社區居家養老服務的人才體系構建存在很大的問題，社區居家養老服務人員一般由社區工作者和志愿者構成。社區服務的招募的門檻低，甚至對學歷沒有要求，崗前培訓內容差，語言溝通不暢，缺乏社區服務流程規范的具體認知，社區服務大多停留在日常照料、精神慰藉等方面，導致老人與養老服務人員的出現許多矛盾糾紛[8]。除此之外，養老社區和養老機構的管理人員也存在專業化低，沒有經過系統的學習和培訓。在社區居家養老服務的人才建設方面，對于人才培養和薪資待遇沒有明確規范，缺失嚴格的考核評估機制和相關制度。專業服務人才體系的滯后和不完善對社區居家養老服務長期發展造成很大的制約。

三、社區居家養老服務建設的法律對策

（一）明晰養老服務相關法律法規與規范政策

法律制度和規范政策是推動社區居家養老服務發展的保障，對于引導和規范社區居家養老服務發展非常重要。社區居家養老的規范化和法治化建設要從老年人的現實需求出發，對現有的法律進行部分分析，聚焦老年人在維護合法權益過程中存在的困境，并為老人提供相應的法律支持。對于當前法律制度缺失處理社區居家養老糾紛的法律以及不完善的各個服務主體的相關法律制度，在法律制定和完善過程中必須特別重視或專門立項推進。將經過實踐檢驗的科學社會養老服務政策依法納入法律體系，不僅滿足法制建設規律，也有利于保障老年人的合法權益。關于社區居家養老法律制定要實事求是，提高可操作性，將養老服務的細則事項融入到當前養老服務的法律規則當中，例如社區居家養老服務的形式和內容，養老機構的準入評估機制以及養老服務人員的崗培機制等，促使社區養老訴訟和調節問題有法可依，推動社區養老服務向制度化，現代化方向發展。

（二）發展多元化養老服務監管機制構建服務智慧渠道

社區居家養老服務發展擁有法律和制度的指導，也要有科學和明細的監管機制。在其法規和制度運行的過程中，監管機制呈現動態化，多元化形式。面對復雜，頻繁的養老服務問題，必須加強政府監管的力度，引導全社會進行監督和調節。從主體上包括政府監管，社區監管，行業監管等。其中，政府監督必須加強對參與社會組織的準入合法性，優惠政策的享有評估性，市場經營的公平性進行監督核查。社區在社區居家用老服務扮演重要作用，社區自主監督依靠社區居委會工作人員，社區管理人員認真履行職責，對所在社區進行常態化監管，定期給老人提供心理咨詢，醫療監察，法律顧問等監督監管服務，加強人員監督力度，提高服務質量[9]。行業監管是發揮行業組織自律的功能，實行自我監管，自我革新。行業組織在市場競爭的過程中，形成養老服務市場行業規范，提高服務標準，推動養老服務事業的長遠發展。

隨著網絡技術的發展，依托互聯網平臺打通老年人服務渠道勢在必行。構建社區居家智慧服務平臺，讓長期在外的子女通過平臺和服務人員溝通，實時關注老人的生理和心理狀況。在智慧服務平臺上可以定制專業服務，讓老人過得舒心，子女在外放心。此外，智能穿戴設備和平臺互通，網站平臺可以實時監控老人的身體狀況，發現異常問題及時解決。通過智慧平臺，能夠了解老年人法律相關法規，在普法和執法工作進行政務公開，若出現養老服務相關矛盾時，網站平臺能夠提供用戶資料和客觀的數據依據，促進社區居家養老審判的合理性和科學性。

（三）依法完善考評體系注入發展活力

社區居家養老服務要從立法上建立的監督評估機制，擁有自己的評估標準和測評細則，不僅能夠協調政府、社區和社會服務機構的關系，還能避免責任的推脫。一方面，建立監督評估機制明確養老服務的標準，即服務主體的標準化和服務形式的標準化。服務主體的標準化是指對社會機構準入，雇傭人員的能力，服務設施的完整等進行評估監督；服務形式的標準化是指老人接受服務后進行過程監督和反饋意見，向政府職能部門投訴，特別是對日常照料、醫療衛生等服務項目。推動社區居家養老服務標準化必須細化績效評估機制，首先，績效評估堅持過程和結果同樣重要，政府作為服務監督主體，在監督運營的過程不能過于偏向結果脫離實際，根據實際情況指導社區服務工作制定相應的運營目標和實踐方案。在管理的過程中，社區要以老人的殷切希望和實際需要為工作核心，階段性調整滯后的管理模式。其次，不斷完善績效懲罰制度，政府和社區對不和標準的組織機構進行淘汰，在政府和社區各職能部門也要嚴格進行考評懲罰，糾正不端工作作風，形成良好的社區養老服務環境。最后，規范績效評估對應的主體認定，社區居家養老服務的績效評估必須科學化和標準化，必須由政府為檢查主體，多方參與提供評估參考為依據。政府是服務項目的責任主體，負責監督的落實，家庭和老人能夠為評估提供建議和反饋，社會機構可以提供服務數據支撐。完善考評標準和考評體系，促使政府，社區，社會服務機構和服務用戶充分履行主體責任，為社區居家養老服務注入更多的活力。

（四）引進和培育養老服務專業人才隊伍

為了我國社區居家養老服務的持續發展，要充分認識到居家養老人才隊伍的重要性。對于地方政府，為專業人才引進提供優惠的政策，鼓勵專業人才投入養老服務事業當中；建立健全養老護理人員的從業資格機制，提高護理人員的從業標準。通過立法手段明細護理人員的權益，確保護理人員提供高效的服務。此外，發展以政府為主導，高校以及培訓機構為支撐的人才培養方式，增強對社區養老服務人員的崗前培訓和教育。培養高質量養老服務人才，整合人力資源的合理配置，充分匹配養老服務人才的培育和使用，形成服務人才可持續發展。增加養老服務人才規模不斷提高專業人才高質量服務，才能有效緩解養老市場供求不平衡，推動社區居家養老服務體系改革升級[10]。

四、結語

社區居家養老服務屬于新型養老形式之一，符合我國的發展趨勢和文化認可，不僅滿足老年人日益增長的服務需求，對經濟發展產生巨大推動力。在其發展的過程中，面臨著許多復雜、繁瑣的社區矛盾糾紛，存在政策、監管和人才等方面的困境。社區居家服務的進一步發展，需要政府作為責任主體，社會多元參與的運營業態，通過完善法律法規，確保老年人和服務群體的權益得到保障，促進社區居家服務可持續發展。