淺談林業生態建設與林政管理

郭向科 吳金山

摘 要：健全林政管理工作體系對于林業生態建設具有重要意義，可推動其科學發展。該文采用文獻綜述法，著重對我國林政管理及生態林業建設現狀、存在的問題進行了分析，為林業生態建設的可持續發展提供參考。

關鍵詞：林政管理;林業生態;現狀;問題;分析

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）01-0053-03

Forest Administration Management and its Role and Significance to Forestry Ecological Construction

GUO Xiangke1 ?WU Jinshan2

（1Hainan Yuhong Forestry Planning and Design Limited Company， Danzhou 571700， China; 2College of Forestry， Hainan University， Danzhou 571737， China）

Abstract： Improving the forestry administration management system has great significance to the forestry ecologi

cal construction， and promote its scientific development. This paper mainly uses the literature review method， which mainly analyzes the current situation and existing problems of Chinese forestry administration management and ecological forestry construction， and offers effective measures. Its conclusions can provide references for forestry ecological construction and realistic sustainable development.

Key words： Forest administration management; Forestry ecology; Current situation; Problems; Analyse

生態文明建設是我國現階段社會發展的重要任務，而林業是生態文明的主體，森林資源是保障生態文明建設的重要基礎。所謂林業生態建設是指通過林政管理的手段對森林資源進行保護、管理、利用的一種生態文明建設。近年來，社會經濟蓬勃發展帶來了林業需求的劇增，給我國生態林業建設帶來了巨大的壓力，如果不加以科學合理的建設、保護，采取有效的管理措施，將會造成森林資源嚴重破壞。因此，有效的林政管理政策在生態林業建設中具有重要作用，直接影響到森林資源的開發利用效果。

1 林政管理與生態林業建設

林政管理與生態林業建設二者相輔相成，但生態林業建設只有在統一、科學、有效的林政管理政策監督下，才能不斷地取得進步。隨著人類需求的與日俱增，森林資源遭到了不同程度的破壞，而森林資源對人類社會的生產活動等具有重要影響，若放任不管，遭到破壞的森林資源短時間內難以自我更新，將帶來更為嚴重的后果。從長遠來看，我國經濟實力的提升必須建立在森林資源健康發展的基礎上，不能走資源消耗之路換取經濟發展。而生態林業建設致力于建設人與自然的和諧發展，建設經濟、生態和諧發展的社會體系，必須高度重視生態林業建設。

林政管理在生態林業建設中具有重要作用，其效率的高低直接影響生態林業建設的完成度。例如，由森林認證對木材進行評估，減少采伐超量問題的發生，防止森林的過度開發消耗;通過實時監控，保護瀕危珍貴樹種，阻止偷盜砍伐，及時防范突發險情如森林火災等;通過合理調整栽培方案，滿足社會經濟發展的需求，提高經濟效益等。在生態林業建設中，將林政管理的作用最大化，才能保證森林資源的價值得到充分發揮。

2 林政管理與生態林業建設研究現狀

初期，受“大躍進”影響，毀林開荒、砍樹煉鋼現象嚴重[1]，林業處在崩潰邊緣。改革開放以來，我國逐漸認識到對一個缺林少綠、生態脆弱的國家來說生態建設的重要性，因此2007年我國首次將“生態文化”納入林業體系建設，并隨著2016年“十三五”規劃的出臺以及2017年習總書記“綠水青山就是金山銀山”理論被寫進中共十九大報告，建設生態文明逐步成為一項根本任務。

現如今，我國的生態林業建設雖已取得了初步成果，但違法采伐林木、林地占用等現象仍然存在。此外，我國每年森林病蟲害面積與種類也在不斷上升，由于森林資源破壞，直接或間接造成瀕危的動植物達4030～5030種[2]。我國林木資源的供給端與需求端具有尖銳的矛盾，導致森林資源面臨珍貴用材短缺的問題，大部分木材依賴于進口[3]。2003—2018年間，全國森林火災火場總面積為328.95萬hm2[4]，森林火災往往暴發迅速、蔓延快、破壞力大，對森林資源造成嚴重破壞。

針對不同區域，我國的林政管理現狀各有不同。目前我國人工林有較為先進的近自然經營方式，以合理種植方式幫助森林恢復地力，促使我國生態環境獲得可持續發展[5]，但部分人工林仍使用傳統經營方式。此外，還存在法律體系、管理體系、技術體系等方面的問題。如濕地生態林業管理存在法律體系建設不完善、統籌、分級和分層管理等方面都存在許多問題[6]，需要加強宣傳，提高重視程度，完善保障制度，更好地配合生態林業的建設。

3 林政管理存在的問題

3.1 管理體系有待健全 在宏觀國家政策背景下，各部門對林政管理工作的重視程度普遍提高，但仍存在不少問題導致工作進度推進緩慢。同時，由于缺少制度創新，導致行政、司法等方面都不同程度地存在一些問題，還待完善。

3.2 林業法規體系有待完善 目前，林政管理工作中各方所需承擔的法律責任主體存在一些混淆。在相關法律政策方面，尚未設立有合理的獎懲措施。此方面可向日本學習，如利用各種經濟活動實行制約與補償也是一項重要的森林政策[7]。此外，由于相關宣傳工作不到位，造成當地群眾法律意識淡薄，間接造成不少毀林復耕、毀林開墾、偷砍濫伐等破壞性行為頻頻發生。法規體系中缺乏面向群眾的公開、公正、透明的權威途徑用于表意決策，大眾知情權和參與權缺乏相應法律制度的保障，最終造成民眾參與態度消極。

3.3 林產品生態效益與市場需求的矛盾突出 不少林業生產者忽視生態經濟效益，普遍認為生態效益無價，這種盲目追熱的行為造成了市場的供需問題。由于當下林政管理相關制度尚未與市場環境相適應，加之當地缺乏科學管理方法與獲取市場信息能力落后，往往造成嚴重的市場供需不平衡。生態林的生態與經濟效益也往往只能兼顧一頭，難免顧此失彼。

3.4 林地資源過多占用 隨著城鎮建設用地與工業建設用地的不斷擴張，加之對林地的保護管理機制尚未完善，甚至出臺的不少相關政策中部分條款相互矛盾[8]，導致我國林地面積大幅縮水。當前，社會經濟發展與生態資源保護的矛盾突出，如何協調自然資源與現代建設必然是一項長期且艱巨的任務，但森林資源管理混亂問題不容忽略，必須得到妥善解決。

3.5 林木濫砍濫伐現象依然存在 中國是缺林少綠的國家，森林資源總體水平較低。在資源有限的情況下，林木的采伐問題必須得到重視。近年來，政府及相關部門不斷加大了森林資源的保護力度，但仍未完全杜絕部分民眾“靠山吃山”，或為珍貴木材鋌而走險，濫砍濫伐、盜伐，甚至不少林業企業追求利益違規操作，不顧國家法令私下進行超限額采伐、非法經營加工木材等，對森林資源的可持續發展造成了很大影響。

3.6 森林資源管理方法落后 目前，我國真正投入的資源相對較少，管理人員普遍壓力較大且缺乏創新意識，現代化技術手段未能充分得到應用，森林資源信息平臺監管體系有待完善。比較普遍的問題有管理人才隊伍建設不完全，資源動態變化和調控不合理等，各方面管理均有待進一步加強[9]。與發達國家林政管理相比，我國采用的管理方法、技術手段、設施設備較為落后，缺乏一套較為完整的先進理論與應用體系。

4 對策建議

4.1 加大普法力度，加強林業監管 廣大人民群眾參與管理是我國國家林政管理的政治原則之一。各地政府應當充分發揮領導作用，加強相關法制教育科普，提高人民的自我管理意識，提供公正、透明的官方意見反饋渠道，增強人們的認同感、責任感，保障人民的知情權，提高人民群眾參與的積極性。同時，加強林業監管。各級責任機構應對管理區域密切關注，不斷彌補監管漏洞，不放過一絲監管空缺，加大生態林區監督強度，如增加監控設施數量、增加巡查人手與巡查次數等。做到“早發現，早解決”，增加林區內病蟲害監測點數量，注意火情監控，建立健全信息資源管理平臺。同時，嚴格規范采伐工作，引入現代化信息手段，提高辦證效率，堅決杜絕采伐亂象，確保林業生產工作有序進行。此外，為保證林產品的國際綠色通行標簽，我國要盡快完成試點推進森林認證體系的發展[10]。

4.2 制定和完善相關法律法規制度建設 “依法治林”是新世紀林業建設的總發展策略之一。當前，我國已經出臺多項相關法律政策，如《森林法》《野生動物保護法》《種子法》《野生植物保護條例》和《森林防火條例》等[11]，今后還應及時出臺新政策，堅決杜絕違法犯罪、鉆法律漏洞而損害森林資源、妨礙林業生態建設情況發生。例如，設立獎懲制度，鼓勵打擊違法犯罪行為，對有突出貢獻的機構單位或基層個人、普通群眾進行嘉獎，帶來正面效益。建立健全林政管理相關法律法規制度，保障林業的可持續發展。

4.3 建立管理機構，完善林政資源管理機制 “三分造，七分管”。我國森林資源具有占地面積廣的特點，造成管理工作跨度大、難度大的問題。因此，需要增加區域性的基層地方管理機構數量，擴大監管范圍，統一各地管理模式，加強約束力。當地政府也應理清不同級別管理機構的管理職能，“三位一體”，優化管理結構，多層次監督管理。各地管理信息的實時動態共享需要配合技術的改良進一步加強并在全國范圍推廣，不同地域的生態林區需要因地制宜、有針對性地開展保護管理，不斷優化，構建完善的林政管理體系。此外，積極借鑒國外的先進理論，如參照德國學者雷吉斯提出建設生態平衡體系的總體原理，哈佛研究所的生態城市建設體系[12]，使管理機制趨于協調化和規范化。

4.4 引入先進技術與方法，培養專業人才 由于管理技術與方法上的影響，不少地區監督工作并未發揮真正價值作用。我國林政管理工作的信息化管理技術方法先進性與該地區的經濟掛鉤，在發達地區往往呈現出先進的技術手段，而經濟落后地區往往管理水平較為落后。由于經濟發展不平衡，在一定程度上影響了我國林政管理行業標準的建立，影響了我國林業的生態建設。因此，經濟實力較弱的地區要引入現代化的先進管理技術和方法，通過信息化和智能化的技術手段構建高效管理的信息數據平臺。如利用GIS技術對數據圖形的高效處理，從林地項目紅線圖直接判斷該項目有無林地占用行為，為林地回收、林地占用管理提供幫助[13];利用GIS軟件與Web技術結合，快速精準的實現森林狀態的實施控制，以TEAMS系統為代表的森林資源管理規劃綜合性服務平臺實現信息共享[14];利用“3S”技術可以應用于森林火險預警，火險觀望塔的合理布局和規劃，實現防火撲救指揮系統[15]以及無人機遙感技術與數據處理技術快速掌握森林的生長情況與數量，病蟲害動態變化信息，完成病蟲害監測防治等輔助管理工作，幫助地區實現管理效率的提升。

高科技技術推廣應用到現代化林政管理中需要培養專業技術人才。因此，要注意管理團隊的人員建設，定期開展相關先進知識理念的培訓，便于管理人員更好地利用技術手段進行管理工作。同時，以各區域林業管理機構為單位量化考核，設立合理的獎懲措施，對勤勉盡職者進行激勵，對懈怠消極者進行懲戒，促進管理實效。

4.5 創新開發模式 當前，大部分林區仍以砍伐木材、銷售盈利作為主要經濟來源，對生態林的利用水平較低。要因地制宜探尋新型開發模式，為生態林提供附加價值，在保護森林資源的同時最大程度地開發其經濟價值。如探索當地特色林下經濟，增加森林資源的附加價值[16]，發展鄉村旅游項目，如森林療養院、森林瑜伽，結合當地人文歷史合理開發，構建和諧可持續的森林經濟復合三維管理體系[17]，創建更加優良的生態環境，形成良性循環，助力于林業的生態建設。

5 展望

隨著我國政策重心的不斷轉移，林業生態建設的重要性也在不斷提高。從總體來看，我國尚未完全擺脫傳統的林業管理，普遍“經濟為上”的觀念轉變需要時間，因此林業生態建設不能一蹴而就，需要一段長時間的艱辛付出與摸索實踐才能實現。只要我國逐漸形成有利的社會氛圍，不斷完善相關法律法規制度，建立健全管理體系，通過林政管理工作推動生態建設，我國的林業生態建設定會在正確的道路上不斷向前發展，最終構建林業資源生態平衡體系，實現可持續發展。

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（責編：張宏民）