城市民族事務治理社會化的地方實踐及其理論思考
——以廣東為中心的考察

陳曉毅

（廣東省民族宗教研究院,廣東 廣州 510000）

改革開放以來的民族工作實踐證明，行政包攬一切、民族事務部門單打獨斗的工作模式難以適應市場經濟新形勢的要求，是不可能真正做好城市民族工作的，這使得大力推進城市民族事務治理社會化日漸成為各界共識。從本質上說，民族工作社會化“就是把被分解到政府各部門的資源再整合起來，形成推動少數民族發展、促進民族團結的合力”[1]。筆者認為，“社會化”和“法治化”“社區化”“信息化”一樣，都是民族事務治理體系和治理能力現代化的重要方面。[2]陳云認為，未來的城市民族工作需要深化“社會化”的道路，形成多元主體共同參與、協同一體的工作格局，以便推進對少數民族群體的人性化管理和全方位服務。[3]方堃在民族事務治理社會化蘭州模式（網格化+政社政企合作）、深圳模式（民族社工項目服務制）、貴陽模式（以“六個平臺”和“八個一”構建城市社區民族事務治理體系）、北京“牛街模式”（特大城市民族工作社會化改造）的基礎上，深入探討了城市民族事務治理社會化的理論和實踐問題。[4]

2010 年至2020 年，廣東少數民族人口增加了2688732 人，這數字比寧夏回族自治區少數民族總人口 還多了約10 萬人。綜合全國情況來看，廣東是全國吸納外省少數民族人口最多的省級行政區，是全國城市民族工作尤其是城市流動少數民族服務管理工作最繁重的省份。2018 年，習總書記參加十三屆全國人大一次會議廣東團審議時，要求廣東在“營造共建共治共享社會治理格局”方面走在全國前列，這內在地要求民族工作領域必須堅定不移地走上社會化路徑。改革開放以來，廣東堅持和創新城市民族事務治理社會化，在這一領域內做出了很多有益的探索和實踐，茲將廣東在這方面的地方實踐做一簡明概括，并進一步探討其民族事務治理社會化的歷史發展和理論依據，以就正方家。

一、城市民族事務治理社會化的廣東模式

改革開放前，除了廣州、肇慶有少數世居的回族、滿族外，廣東省尤其是珠三角城市群居民絕大部分是漢族，因此配備的民族工作力量極為有限。改革開放后，形勢倒逼，廣東省民族工作力量有所增加，但與其他省級行政區相比之下仍然顯得比較薄弱。因此，廣東民族工作相關部門大力推進城市民族事務治理社會化實踐，形成了城市民族工作的“廣東模式”[5]。

（一）破解體制機制難題，完善城市民族事務治理的社會化治理格局

廣東建立、堅持和不斷完善“黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各司其職、社會廣泛參與”的民族工作格局，進一步健全完善省、市、縣（市）區、鎮（街道）、社區（村）、網格六級縱向民族工作協調小組機制；進一步健全完善民委委員制度，各黨政部門分工協作貫徹落實民族法規政策，保障少數民族合法權益，促進轄區內平等團結互助和諧的社會主義民族關系的形成和鞏固，推動城市民族事務治理社會化的橫向拓展。加強城市少數民族流動人口服務管理體系構建，制定并落實工作目標管理考核辦法，讓城市民族事務治理社會化權責清晰。發揮城市民族工作領導協調機制、珠三角城市民族工作聯席會議制度、輸入地輸出地交流協作平臺、“民族社工站”的作用，推進城市民族事務治理社會化的跨地域整合。在少數民族人數較多的地方，根據實際情況建立相應的服務體系，構建以基層黨政組織為龍頭，社區、企業、學校為依托，少數民族聯誼組織為橋梁紐帶的民族工作機制，建立組織管理、宣傳教育、工作網絡、公共服務、社團管理等方面的城市少數民族服務管理體系，搭建起從基層單位到少數民族聯絡點的社會化服務網絡。

廣東各級民族事務相關部門抓住社會建設的契機，積極構建“社區、社工、社團”三位一體民族工作社會化網絡，將民族事務嵌入社會服務管理體系，使其在街道、社區和網格中貫徹落實，形成政府各部門各負其責、相互協同，社工及少數民族團體共同參與社區民族工作的城市民族事務治理社會化模式。在這個過程中，廣東各級民族事務部門積極探索建立、推廣和完善城市民族社工項目制，從而推動了民族社工進社區。

廣東各級民族事務部門高度重視最大限度發揮以少數民族社會團體為主的各類社會組織的協助治理和橋梁紐帶功能。作為一種自發性民間組織或黨政機關指導下成立的社會團體，民族社團在少數民族群眾中具有較強的感召力、凝聚力，在社會上有一定的影響力，因而在城市民族事務治理體系中具有獨特的地位和作用。廣東的民族類社會組織大多為民族事務部門牽頭成立且在民政部門登記的，多冠以“XX 市XX 族歷史文化研究會” “民族團結進步協會” “XX 市民族團結進步促進會” 或“XX市民族團結發展促進會” 等名稱。一些少數民族集中的街道、社區，在這些上位組織下面成立了延伸組織，如“XX 街道（XX 社區）民族團結進步促進會”“XX街道（XX社區）民族工作志愿者工作隊”等，深化了城市民族事務治理的社會化程度。廣州大學“李敏工作室”在開展高校民族學生思想政治教育與民族團結進步創建工作中有特殊貢獻，被多次評為省級、國家級的優秀工作室，是廣東省民族工作社會化的品牌之一。借助“李敏工作室”的品牌優勢，廣州市因勢利導于2019 年成立“廣州市民族學生工作與輔導員發展研究會”，整合高校資源，交流推廣經驗，對提高廣東省高校民族學生工作水平和輔導員隊伍素質起到重要作用。

廣東在推進城市民族事務多元主體共建共治共享方面主要從以下三個方面著力。一是少數民族流出地各級政府與流入地政府之間建立協調合作機制，流出地從源頭上做好政策、法規、技能、思想方面的教育培訓，流入地將少數民族流動人員服務管理工作納入地方政府績效考核體系，保障其均等享有城市基本公共服務。二是聚力社區，改防范性管控為服務型、參與型治理，編織促進少數民族流動人口融入的社會網絡，幫助少數民族流動人口突破傳統融入性障礙，提升其社區認同感和歸屬感，促進少數民族群眾的文化心理與現代城市文明相適應。三是引導城市各民族群眾在居住空間、經濟生活和文化交往方面相互嵌入，盡量減少“聚族而居”的主動或被動隔離現象，增加族際交往交流交融，使城市各民族真正做到“六個相互”（相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學習、相互幫助），從而真正鑄牢中華民族共同體意識。

（二）圍繞鑄牢中華民族共同體意識主線，豐富城市民族工作的社會化措施

廣東在已有基礎上，以城市少數民族群眾生存發展為重點，建立并逐漸完善服務管理體系，在少數民族人口較多的街道、社區、學校設立少數民族聯絡站、服務站、法律援助站、民族之家、民族工作室等，為少數民族群眾提供就業咨詢、民政救助、困難幫扶和法律援助。

《國家民委關于推動民族團結進步創建活動進機關 企業 社區 鄉鎮 學校 寺廟的實施意見》（民委發〔2014〕94 號）要求城市民族工作“六進”，這一政策對全國民族團結進步創建活動的深入開展發揮了極為重要的作用。廣東省結合實際，對民族團結進步創建活動“六進”進行了完善，更加重視民族團結工作進企業、進社區、進學校、進樓棟及推動民族團結教育進黨校培訓教材等幾個方面，盡量擴大民族團結進步事業的影響力；在社會面引導形成各民族互嵌式社會結構和社區環境，使在粵各民族群眾有更多交往交流交融的平臺和載體。在學校加強馬克思主義民族觀和我國民族政策法規的學習教育，開展普法宣傳、開設民族團結教育課，使學生牢固樹立中華民族共同體意識、法律意識和公民意識。廣東在承辦異地民族班（比如內地新疆高中班、內地新疆中職班、內地西藏初中班、內地西藏中職班等）的學校，秉持增進各民族交往交流交融的原則，在自愿原則下穩妥推進各民族學生的“三混”（混合編班、混合住宿、混合就餐）工作，引導各民族學生像石榴籽一樣緊緊抱在一起。廣東一些有一定數量少數民族員工的企業中把民族政策法規進企業活動與加強企業文化建設相結合，協調處理好企業內部出現的民族問題，要加強企業經營管理人員的民族政策法規教育培訓，普及民族基本常識，加強企業民族政策法規教育陣地建設，促進少數民族員工與其他員工、與企業同提升共發展。在清真寺參加宗教活動的回族、維吾爾族等少數民族人員比較多，部分基督教堂中的朝鮮族比較多，所在地相關部門注意將民族團結進步、鑄牢中華民族共同體意識的宣傳嵌入這些宗教活動場所的集體活動中。

民族事務部門充分了解情況，引導有條件的民族事務治理社會化平臺載體提升城市少數民族服務水平，豐富其服務內容，打造特色品牌并向全國宣傳推廣。李敏工作室在全國高校系統有一定影響力，省、市民族事務部門應引導其進一步發揮更大作用；在其他少數民族學生較多的大學，借鑒、推廣李敏工作室的成功經驗，更進一步做好大學的民族團結進步工作。廣東省辦有新疆內地高中班和西藏中職班的學校多、學生多、時間長、實踐經驗豐富，教育部門和民族事務部門注意挖掘、引導，樹立典型，打造名牌，將相關經驗向全省乃至同類學校推廣。民族事務部門還著力打造少數民族法律援助站名牌，提升少數民族通過法律渠道解決矛盾糾紛的方便性和積極性，更好地維護民族團結，化解社會矛盾。

廣州堅持讓來穗人員特別是黨員參與公共事務決策管理，讓少數民族參與各類涉及少數民族事務的治理，讓大家有參與感和主人翁感覺，把“外來人”變成“自家人”，發揮“老鄉管老鄉”“同族管同族”的地緣親緣族緣優勢，調解來穗少數民族之間的矛盾糾紛，將其消滅在萌芽狀態。在社區層面搭建起群防群治網絡，形成本地人和外地人、漢族和少數民族、黨員干部和群眾共同參與的治理格局。在這方面，各級黨組織發揮著特殊作用。比如，廣州市民族宗教事務局民族工作處黨支部就與四川省阿壩州在穗藏族流動黨支部、青海在穗回族流動黨支部結對共建，通過一系列黨建活動讓在穗少數民族深入了解廣州民族工作的政策法規，增強他們與在穗各族群眾交往交流交融的積極性，充分發揮他們在加強在穗少數民族群眾和政府部門溝通聯系的橋梁紐帶作用，增強他們融入廣州、立足廣州、服務廣州的信心。

（三）因時因地制宜，推進城市民族事務治理的社會化進程

廣東各級民族事務部門積極宣傳引導，擴大城市民族工作公眾知曉度。一方面，開展民族政策法規宣傳教育培訓。利用每年9 月全省民族團結進步宣傳月開展活動，利用各種媒體和平臺宣傳民族政策法規，增強社會各界對民族工作的認知。促進民族政策和有關法律法規的貫徹落實。組織各級領導干部深入學習領會中央民族工作會議精神，準確把握新形勢下民族工作的規律，增強各級領導干部調處民族問題的能力。另一方面，開展民族團結進步創建活動，鑄牢中華民族共同體意識。在少數民族流動人口較多的社區，要把政策法規宣傳教育引導，及時妥善化解矛盾糾紛，維護社會和諧作為創建活動的重點；在少數民族員工比較集中的企業，把維護少數民族合法權益，促進民族團結、企業發展作為創建活動的重點；在少數民族學生較多的學校，把加強對青少年的民族文化知識和民族政策作為創建活動的重點。

廣東少數民族人數較多的街道嚴格落實“三個堅持”，夯實城市民族工作社會化基礎。一是堅持把民族宗教工作納入街道黨工委的重點工作，成立街道民族工作協調領導小組，不定期召開會議研究、協調和解決各類熱點難點問題。二是堅持從全局把握民族工作，將涉民族因素的矛盾糾紛納入社會綜治維穩考核指標，民族事務屬地責任納入黨員干部考核體系，有條件的地區將民族事務納入社區網格化管理平臺，形成齊抓共管的工作機制。三是堅持把民族政策法規納入基層黨員干部學習教育培訓計劃，采取參加業務培訓、舉辦講座等形式，提高相關各級干部民族事務治理的理論政策水平和處置民族事務的能力。在少數民族居住較多的社區，成立社區民族工作領導小組，建立民族工作委員會、民族聯誼會和少數民族工作站等官方和社會的民族工作組織，有條件的還設立了社區少數民族文化館、民族文化公園等設施，推動各民族的族際文化認同和融入發展。

廣東深化少數民族流入地和流出地交流合作機制，切實解決少數民族群體的服務管理問題。廣東城市涉少數民族矛盾糾紛案（事）件中，下列兩大群體占比較高：一是多數人信奉伊斯蘭教的10 個少數民族，其中絕大部分是維吾爾族和回族；二是四川阿壩藏族羌族自治州黑水縣的藏族和大小涼山的彝族。廣東各級相關部門深入調查摸底，掌握城市少數民族基本情況，幫助外來少數民族解決子女入學、就業和經商中碰到的難題，解決信仰伊斯蘭教少數民族的清真飲食、土葬用地和宗教活動場所等合法訴求。廣東注重加強新疆籍流動人員的服務管理，相關調研人員經常到其住處和販賣核桃、哈密瓜等新疆特產的攤點了解情況；發揮廣東省新疆籍人員服務管理工作隊的獨特作用，教育引導新疆籍少數民族流動人員服從城管人員管理，配合政府做好城市管理和衛生工作；奔赴少數民族流出地學習考察，走訪慰問來粵經商的代表人物家庭，與流出地各級民族事務部門簽訂《關于加強少數民族流動人員服務管理工作的協議》，為加強新疆籍流動人員的服務管理打下堅實基礎。

二、關于城市民族事務治理社會化路徑的理論思考

從本質上說，政府管理范式的目的是解決最緊要的生產力和生產關系問題；如果生產力和生產關系之間的矛盾發生新變化，新的政府管理范式便應運而生。[6]民族事務治理范式也同樣為更好解決民族領域的兩類矛盾（人民內部矛盾和敵我矛盾）、實現社會主義平等團結互助和諧的民族關系而不斷推陳出新。在我國力圖實現國家治理現代化的背景下，民族事務部門應當繼承優秀、高效的民族事務治理歷史傳統，吸納世界各國政府民族事務管理創新的先進范式，最終實現我國民族事務治理體系和治理能力現代化。

（一）域外政府治理理論的他山之石

于我省城市民族事務治理社會化的現狀，我們選擇當今世界各國政府管理創新實踐中比較典型的“整體政府理論”“無縫隙政府理論”[7]來探討其對我省民族事務治理社會化可能的啟發和幫助。

“整體政府理論”旨在促進政府“內外上下”四維度資源整合與共享。整體性治理以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務。上述廣東民族事務治理社會化的實踐中，省、市兩級民族事務部門積極主動與流出地進行跨地域少數民族服務管理對接并簽訂分工協作的協議，珠三角城市民族工作聯席會議機制，建立省、市、縣（市）區、鎮（街道）、社區（村）、網格的從上到下的“六級網絡”，都與“整體政府理論”促進政府“內外上下”四個維度資源的整合和共享完全一致。

“無縫隙政府理論”指政府整合所有部門、人員和其他資源，以單一界面為公眾提供優質高效的信息和服務，目的是要突破傳統的部門界線和功能分割局面，所以也稱“無界線政府”。無縫隙政府理論有助于克服“科層制”為特征的傳統政府組織各自為政、人浮于事、百姓辦事不方便的問題。在上述廣東民族工作實踐中，在省、地級（以上）市、縣（區、市）各級政府都廣泛建立民族工作領導小組，以網格化為依托實施跨功能協作的城市民族事務網絡化治理，來克服“傳統的部門界線和功能分割局面”，從而整合了所有政府力量，以單一平臺單一載體為城市各民族提供了優質高效的信息和服務；廣東省倡導構建的“黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各司其職、社會廣泛參與”民族工作格局中，強調了民族事務治理的黨政主導責任體系，強調了在各司其職基礎上跨部門的溝通協作，強調了社會廣泛參與的共建共治共享精神，從而有助于克服傳統政府管理“科層制”“碎片化”帶來的各種問題。

在“無縫隙政府理論”指導下，一些國家和地區（如新加坡政府的“一站式”服務和西班牙加泰羅尼亞地區的“.CAT”平臺）在進行建立“無縫隙政府”的實踐探索，力圖實現政府和公民的無縫隙銜接；在整體政府理論指導下，一些國家則試圖建立“績效政府”（如新西蘭的《績效評估：關于如何建立有效框架的建議和事例指南》、美國的層級式評估體系與首席績效官制度）。在整合此兩種理論優長基礎上，廣東省各級政府在建立整體績效政府方面走在了全國前列。自2007 年開始，華南理工大學政府決策與績效評價研究所連續發布廣東省地方政府整體績效評價報告，系統展現在廣東率先進行的市、縣兩級政府整體績效評價的基本結果及改善政府績效的對策。[8]此連續性評價報告以第三方立場，在全國率先發布“地方政府整體績效評價報告”，因其考評主體社會化、考評標準科學化、考評目標民意化[9]而頗受好評，被學界稱為“廣東實驗”。[10]

（二）民族事務治理社會化中國實踐的歷史脈絡

城市民族事務治理是民族工作的重要方面，其重要性隨我國城鎮化進程的推進而日益彰顯。20 世紀90 年代，民族工作社會化概念由江西省民族事務部門從實踐中率先總結提出，是指民族工作由原來的民族工作職能部門（各級民委和民族宗教局）來承擔，轉變為由各相關部門乃至全社會。作為一種行之有效的、契合各級民族事務部門機構建設實際工作手段，民族工作社會化一經提出就受到各地各級民族事務部門的青睞，一直沿用至今并顯示出強大的生命力。

改革開放初期廣東的很多城市幾乎是純漢族城市，民族工作部門機構弱勢、資源缺乏，社會化成為其做好城市民族工作的必然選擇。從改革開放至今，廣東省民族事務部門就堅持和創新城市民族事務治理社會化路徑，使這一路徑再一次煥發出強大的生命力，并形成城市民族事務治理“廣東模式”中的廣東經驗之一。

2013 年底，廣東省委、省政府就在廣州召開全省城市民族工作會議，專門探討如何實現“社會推進”城市民族工作。會議強調要積極整合社會資源，探索把城市民族工作從“部門推進”轉變為“社會推進”，形成推進城市民族工作的強大合力。在中央民族工作會議之前，廣東倡導構建“黨委統一領導、黨政齊抓共管、部門各司其職、社會廣泛參與”的民族工作格局，與2021 年中央民族工作會議提出的“新時代黨的民族工作格局” 相比，表述不同，但內涵一致；兩個表述中涉及的民族工作治理主體一致，都有“黨委”“政府”“部門”“社會”等，只是“新時代黨的民族工作格局”將“黨委”中的“統戰部門”和“政府”中的“民族工作部門”特別單列并強調其職責，顯得更為明晰、更為細致、更為深入?？偠灾?，廣東各級黨政機關將“社會化路徑”在轄區內加以廣泛實踐和大力弘揚，形成城市民族事務治理的廣東經驗之一。這有助于克服“民族工作部門化”的弊端，有助于解決民族事務部門工作力量不足的問題，有助于優化城市民族事務治理體系，有助于提升城市民族事務治理能力現代化水平。

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決議》（2019 年10 月31 日）[11]表明，在民族工作領域也要堅持和完善共建共治共享的社會治理格局。改革開放以來的民族工作實踐證明，行政包攬一切、民族事務部門單打獨斗的工作模式難以適應市場經濟新形勢的要求，不可能真正做好城市民族工作，這使得大力拓展城市民族事務治理社會化，形成多元主體共同參與、協同一體的工作格局，推進對少數民族群體的人性化管理和全方位服務，日漸成為各界共識。從廣州、深圳為代表的珠三角城市民族事務部門在日益繁重的治理實踐中總結出的這一經驗，是對民族工作社會化理念在廣東城市民族事務治理領域的開拓創新，是廣東在“構建共建共享共治社會治理格局”方面“走在全國前列”的堅實例證，對提升我國城市民族事務治理體系和治理能力的現代化水平有重要意義。更重要的是，在城鎮化率不斷走高、“地域城市”不斷演變為“移民城市”的當代中國[12]，城市民族事務治理的社會化路徑也是卓有成效的中國特色社會主義解決民族問題的“中國經驗”“中國方案”“中國話語”之一。

三、結語

在我國社會轉型期，越來越多的民族因素嵌入到社會生活中的方方面面，使得當前民族工作具有全域化、生活化、多樣化的特點[13]。民族工作不單是民族工作部門的分內之事，也是全體社會成員、各個社會領域需要共同參與、協同合作的“大家的事”[14]?？偠灾?，新時代的城市民族工作內涵豐富、涵蓋面廣，亟需整合民族工作部門以外的社會力量共同參與城市民族事務治理。

“民族工作社會化”已成為我國民族工作的一種態勢，本質上要求發揮民族工作相關主體的作用，集多方之力共同推進民族工作，最終形成一種左右協同、上下聯動、資源整合、全社會參與民族工作的格局。[15]中央民族工作會議上習近平總書記強調要構建“新時代黨的民族工作格局”，這內在地要求“黨委”“政府”“統戰部門”“民族工作部門”“各部門”和“全社會”等六類治理主體明晰責任分工協作精誠配合。在本質上來說，“新時代黨的民族工作格局”就是對新時代民族事務治理社會化的全新表述，就是對我國現代化民族事務治理體系的準確描述，這一格局的形成和提出與廣東乃至全國各地民族工作者的探索實踐密不可分。就廣東而言，在近年機構改革之后各地級（以上）市民族工作機構力量受到不同程度影響和弱化，亟需其他渠道的新鮮力量助力。新時代的廣東民族工作要準確把握和全面貫徹黨關于加強和改進民族工作的重要思想，響應黨中央以鑄牢中華民族共同體意識為主線、推動黨的民族工作高質量發展的號召，進一步推進社會化程度，使六類治理主體充分發揮自身獨特作用并與其他治理主體密切配合，以靈活多樣的形式參與并做好民族工作，才能真正提升我國民族事務治理體系和治理能力的現代化水平。