城市農業：構建新型工農城鄉關系的重要選項

崔紅志 蘆千文 劉亞輝

摘 要：城市農業是城市空間范圍內農業生產經營活動的集合體，是滿足城市居民美好生活需要、促進城鄉融合發展的戰略性產業。城市農業的主要業態有以休閑農業、科普農業、設施農業、社區支持農業為主要內容的城郊特色農業，以陽臺、屋頂、居室農業為主要內容的城市“庭院”農業，以綠化建設為主要目的的城市綠化農業，以基礎科研、科技創新、成果展示、科普宣傳為主要內容的城市科技農業。在從全面小康向共同富裕過渡的發展新階段，城市農業具有廣闊的發展前景，是體現城鄉融合發展的天然載體，重構農業內生循環的關鍵舉措，建設城市生態文明的戰略支撐，滿足城市美好生活的有效選擇。目前，城市農業處于業態自我發育、市場隨機生長的“萌發”階段，尚未成為獨立的產業門類，受到認識誤區、政策滯后、市政建設、服務缺位等多重因素的限制，難以實現順利起步和高質量發展。未來，要把城市農業作為城市產業體系和社會系統不可或缺的組成部分，高度重視、前瞻研究、明晰戰略、更新理念、配置要素、完善服務、加強監管，加快推動城市農業發展，使其成為構建新型工農城鄉關系的有效抓手。

關鍵詞：城市農業;新型工農城鄉關系;城鄉融合發展;農業現代化

基金項目：國家重點研發計劃資助項目“多方受益的資源優化城市循環農業研究與示范”（2017YFE0118500）。

[中圖分類號] F323 [文章編號] 1673-0186（2022）001-0027-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.001.003

城市農業是處在城市內部、邊緣及間隙地帶，圍繞城市居民需求和城市功能需要進行的農業生產經營活動。目前，城市農業占整個農業的比重不大，在城市經濟中占比更小，卻有著非常重要的作用，未來更會成為戰略性產業。城市農業依托城市的先進資源要素集聚優勢，在科技、模式、業態、管理等方面引領了現代農業發展方向，滿足了城市居民的健康、休閑、娛樂和食品需求，美化了城市環境、豐富了城市功能，有助于實現城市的綠色高質量發展。當前正是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的重要歷史節點。推進鄉村全面振興，加快農業農村現代化，是實現從全面小康向共同富裕過渡的必然舉措，也是加快推進城鄉融合發展的重要依托。城市農業作為聯通城鄉、要素互動的重要產業，是推動城鄉融合發展的重要力量，也是解決城市資源環境矛盾的有效對策。在推進農業農村現代化的過程中，注重從城鄉融合發展視角，研究城市農業發展規律，推動城市農業加快發展，具有重要意義。

一、城市農業的主要業態

在城市空間范圍內的農業生產活動，與在鄉村空間范圍內的農業生產活動不同，主要表現在城市農業業態和功能方面。城市農業是農業生產經營活動在城市空間范圍的延伸，適應了城市空間特征、經濟社會運行規律以及居民生活節奏，匹配了城市要素和需求結構。城市農業的業態多種多樣，可以分為如下幾類。

（一）城郊特色農業

在城市建成區邊緣或近郊區域，城市與鄉村交匯相融，尚有一定數量的農田。這部分農田仍會用于農業生產，屬于城市農業的范疇。糧食等大田作物經濟價值低，而城市建成區邊緣或近郊區域的農田預期價值大，農民非農就業創業機會多、農業收入占比小，決定了這部分農田主要用于滿足城市休閑娛樂、健康養生需要和高價值食品需求的農業生產活動。休閑農業和高值農業就成為城郊特色農業的主要選項。休閑農業主要是通過農業生產活動滿足城市居民的休閑、娛樂、科普、餐飲、文化、食品等需求，業態選項有采摘農業、體驗農業、設施農業等，作物選擇主要是產品價值或單位面積產值較高的蔬菜、瓜果、花卉等。這部分農業生產活動以銷售為主要目的，以綠色有機為名義上的生產方式，以城市消費者到“田”消費或農超對接、社區配送為主要消費形式，是食品短鏈經濟的重要實現形式。隨著電子商務、視頻直播、信息追溯、冷鏈物流等的迅速發展，社區團購、線上體驗、凈菜配餐等新的營銷模式逐步成為我國社區支持農業發展的新動態，推動社區支持農業從高端客戶人群向中端拓展。近年來，京東、美團等大型電商平臺都在布局生鮮產品的社區團購，一些主營蔬菜、禽肉、蛋奶等生鮮產品的專業電商平臺也在大中城市迅速發展起來，帶動了城郊特色農業快速發展。

（二）城市“庭院”農業

鄉村空間范圍內的住戶，大都有一定面積的庭院。特別是在東北、西北以及廣大的丘陵山區，受居住活動長期影響，庭院占地往往是質量最好的耕地。鄉村居民充分利用庭院，進行蔬菜、瓜果種植或畜禽養殖，滿足家庭生活需要，發展起美化村莊、豐富餐桌的庭院經濟。城市空間范圍內庭院較少，只有邊緣或近郊區域以及高檔別墅小區或者住宅小區的空地，能成為居住庭院。這部分土地只有一小部分用于農業生產。雖然城市庭院較少，但陽臺、屋頂、居室的部分空間可用于從事農業種植，發展微型農業。隨著城市居民對農耕文化、健康食品需求的迅速增長，發展陽臺農業、屋頂農業、居室農業的需求逐漸被激發出來。早期，主要是年齡較大的城市居民利用陽臺、屋頂，以盆栽形式進行蔬菜、瓜果的種植，用以觀賞、休閑、體驗，收獲的產品成為餐桌上的美食。近年來，一些創業公司推出了適合陽臺、屋頂等狹小空間的微型菜園、微型農場等產品，廣受城市居民歡迎。上海自2012年就開始了一些城市菜園和屋頂農場的探索，如上海市農業科學院在怒江片區服務中心建成四季時蔬景觀化種植的屋頂示范農場，已經在虹口、靜安、普陀等區展開試點，向市民免費開放，作為科普教育基地[1]。在疫情特殊時期，北京陽臺蔬菜得到了迅速發展。如綠山谷已在北京11 628戶家庭推廣紙上種植芽苗菜，以中小學生學農、老年社區活動、拆遷人員就業培訓等各種形式，對市民進行陽臺種菜技術培訓①。小微農業技術和設備的迅速進步，推動了陽臺農業、屋頂農業的發展，并使小微農業從陽臺、屋頂走進居室。如北京市農業技術推廣站推出了節省家庭陽臺空間的家庭梯架式、壁掛式、南瓜式等陽臺菜園裝置[2]。

（三）城市綠化農業

城市綠化是城市建設的重要內容，是城市生態系統建設的主要舉措。城市綠化包括各類公園、景點、園林、綠道、道旁、河流、水域等植物種植、養護、防治、更新等[3]。這些活動本質上仍屬于農業生產活動的范疇。為適應城市居民農事科普和農耕文化需求的迅速增長，在城市綠化建設中，用于展示或觀賞的農作物（主要是糧食作物、飼草作物及花或果具有觀賞價值的經濟作物、苗木品種等）種植日益增加。貫徹綠色高質量發展理念，推進城市生態文明建設，要求重視城市綠化工作，以綠化提升城市環境建設質量。這一背景下，以城市綠化為主要內容的農業生產活動將得到迅速發展，成為城市農業的主要組成部分。圍繞城市綠化形成的全產業鏈和產業集群，在城市產業體系中扮演著重要角色，是不可或缺的產業組成部分。隨著新型城鎮化的進一步推進，這部分城市農業將得到極大發展。

（四）城市科技農業

農業生產以農村為依托，但所涉及的產業鏈、供應鏈、價值鏈的部分環節和領域并不局限在農村[4]，尤其是農業教育、研發、服務等活動，本身就在空間上處在城市范圍內。就產業鏈的部分環節而言，主要是代表現代農業發展方向和創新驅動能力的農業基礎科研、科技創新、教育培訓等，大都分布在城市。農業基礎科研和科技創新的主要主體——涉農高校、科研機構，基本都位于城市。他們從事教學培養、基礎科研、技術研究和集成展示的實驗室、試驗田、基地等也大都位于城市近郊。從事農業科技創新、農業生產服務、種子和農資生產銷售等的大型企業，多數也集中在城市。涉農高校、農業企業大都建設有集成展示農業新科技、新技術、新模式的示范基地，部分城市建成區的各級政府、基層組織也會從教育、科普、產業等層面考慮，依托涉農高校、科研機構或農業企業建設高端的現代農業展示基地，如高科技溫室、農耕文化展覽區、現代農業科技園等。這些位于城市的農業生產活動的共同特征是以現代農業的新科技、新技術、新模式為主要表現形式。這些現代農業的新科技、新技術、新模式經過集成、轉化、推廣、示范等多個環節或程序才應用到鄉村農業發展中。因此，城市“科技”農業是農業現代化必不可少的組成部分，是農業創新驅動的重要產業內容，是農業現代化的前瞻性、方向性、展示性引領帶動力量。

二、城市農業的戰略意義

目前，我國已經進入從全面小康向共同富裕過渡的發展新階段。推動鄉村全面振興，加快農業農村現代化，構建新型工農城鄉關系是必然選擇。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確提出要“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”[5]。構建新型工農城鄉關系，是走中國特色社會主義鄉村振興道路，實現中國特色農業農村現代化的應有之義和關鍵舉措。但不管是全面實施鄉村振興戰略還是加快農業農村現代化，都不能就鄉村談鄉村振興，就農業農村談農業農村現代化。在“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[6]背景下，發展城市農業已經成為暢通國內大循環，打通城鄉工農循環互促、現代農業內生循環關系的戰略舉措，自然應成為構建新型工農城鄉關系的重要選項。

（一）體現城鄉融合發展的天然載體

構建新型工農城鄉關系的重要目的是實現城鄉融合發展。作為農業生產經營活動在城市空間范圍的延伸，城市農業是農業產業鏈和農業產業體系在城市和鄉村社會化分工、專業化協作的必然結果，自然也是農業產業鏈和農業產業體系的不可或缺的部分。這就使得城市農業成為聯通城鄉產業發展、貫通城鄉要素通道的天然載體。推動城市農業發展，實現與農業農村協調，有助于搭建工農互促、城鄉互補的橋梁。以城市農業承接城市優質要素，進行集成轉化創新，示范帶動鄉村農業發展，有利于促進城市優質要素下沉鄉村。城市農業的發展也可以承接鄉村振興、現代農業發展過程中轉移或外溢的農業農村要素，如農村勞動力、農業中間產品、農業生產性服務等，從而成為農村一、二、三產業融合發展的重要牽引力，農村轉移勞動力、鄉村經營主體等融入城市的產業過渡帶或緩沖區。從這個意義上講，城市農業擴充了城鄉融合發展的視野，把注重非農產業、鄉村建設、公共服務、鄉村治理等領域，拓展到以城市和農村統籌視角下的農業現代化。因此，大力發展城市農業，不僅是農業現代化的重要內容，更是推進新型城鎮化、促進城鄉融合發展的天然載體。

（二）重構農業內生循環的關鍵舉措

農業是“雙循環”新發展格局的起點和基礎[7]。農業內生循環是農業現代化的原生動力，是現代農業高質量和可持續發展的根本保證。中國推進農業現代化面臨著農業內生循環不暢的重大挑戰，集中表現在兩個方面。一是農業創新驅動鏈條銜接不暢。主要是因為農業創新主體、轉化主體、應用主體的分離[8]。農業創新主體主要是涉農高校、科研單位等，基本上都處在大中城市，轉化主體處在小城市或鄉村，應用主體則基本上處在鄉村。這種主體和空間上的分離，需要完善農業創新轉化應用和技術推廣體系。我國建設了自上而下的農技推廣體系，并發揮市場主體的作用，促進先進農業技術的推廣應用，但創新成果的轉化一直是薄弱環節，造成農技推廣體系可推廣的先進技術成果不足，導致大量的農業創新成果無法轉化成先進適用技術?？s短農業創新成果轉化應用空間距離的有效對策就是發展城市科技農業，進行創新成果的就地轉化，以補齊農業創新驅動鏈條，暢通農業創新要素由城入鄉的通道。二是農業從業人員代際更新受阻。推進農業現代化最終要依靠源源不斷的高素質農民。一直以來，農業兼業化、農業勞動力非農化是我國農業發展的常態。目前，我國農戶層面的農業兼業化已經深入到老年一代務農、年輕一代務工的代際分工狀態，農業勞動力非農化也由單向外出轉向年輕一代繼續外出務工、部分老年一代和返鄉群體回歸務農的新狀態[9]。這種格局使得傳統農業時期農業從業人員的代際更替和農事經驗的代際傳承被打斷，不具備務農經驗和能力的返鄉務農群體越來越多，在較短的時期內就會面臨高素質農民后繼者嚴重不足的挑戰[10]。要恢復農業從業人員的代際傳承，必然要順應城鄉勞動力流動、農業勞動力轉移趨勢，為進城務工就業的農村勞動力和盡量多的城市各類群體提供接觸、見習、了解農業的機會。發展城市農業就是最可行的選項。城市農業在暢通農業創新驅動鏈條、恢復農業從業人員代際傳承中的關鍵作用，使其成為重構農業內生循環的關鍵舉措，更是推進農業現代化的戰略舉措。

（三）建設城市生態文明的戰略支撐

城市的生產生活休閑娛樂等活動密度遠高于鄉村，資源環境壓力更為緊迫。建設生態文明，實現綠色高質量發展，城市生態文明建設十分關鍵。進入新發展階段，城市生態文明建設單純依靠綠化已經遠遠不能滿足需要，還要從支撐綠色高質量發展的戰略層面，發揮城市農業作為城市生態文明戰略性產業的功能。2030年前實現碳達峰、2060年前爭取實現碳中和，是我國向世界作出的莊嚴承諾，是廣泛而深刻的經濟社會變革，要通過資源高效利用和綠色低碳發展來實現?！笆奈濉睍r期，我國生態文明建設進入以降碳為戰略方向，促進經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵時期[11]。發展城市農業，增強城市經濟綠色底色的戰略意義更加凸顯。其一，發展城市農業是創造城市碳匯的重要實現路徑。城市農業是城市產業體系中為數不多的碳匯產業，還可以通過改變城市居民生活方式，實現綠色低碳生活方式的普及。以往城市綠化建設偏重綠化直觀效果，對碳匯功能關注不多?？紤]到城市綠化的碳匯功能后，城市綠化建設的目的就轉向創造更多碳匯、中和城市碳排放。綠化建設的碳匯，通過植物生命活動（光合作用）固碳形成，與植物的生長量相關。這就需要城市綠化建設在兼顧環境建設功能的同時，追求生長量產出的最大化。植物生長量的最大化，與農業的產量追求邏輯類似。以城市農業對城市綠化進行升級改造，開展城市農業的“精耕細作”，就成為創造城市碳匯的主要選擇。城市農業的迅速發展，以微型農場、菜園、盆景的形式融入城市居民生活，遍布陽臺、屋頂、居室、庭院、社區，既能形成人與自然和諧共生的獨特景觀生態，也使城市居民朝著綠色低碳的生活方式轉變，所產生的碳減排和碳匯潛力巨大。其二，發展城市農業是促進資源循環利用的重要產業通道。城市在實現人口集中集聚的同時，也集中產生了大量的生活垃圾和排污，如廚余垃圾、生活污水、人畜糞污等，給城市環境建設造成巨大負荷。城市農業正好是循環利用生產生活排泄物，實現變污染為資源的產業路徑。廚余垃圾、人畜糞污可以加工成有機肥，生活污水簡單處理后可以用作灌溉用水。就城市大產業來講，城市農業有助于實現城市內的資源循環利用;就市民小生活來講，城市農業有助于實現家庭內的資源循環利用。目前在廚余垃圾循環利用方面已經有一些嘗試。如北京市海淀區學院路街道為二里莊社區購入廚余垃圾資源化一體機，將廚余垃圾就地資源化，轉化為肥料用于屋頂花園種植和社區綠地養護。社區每周處理廚余垃圾兩次，一次約200斤，可晾曬出有機肥30斤。此舉促進了廚余垃圾分類和回收利用，居民可用1公斤廚余垃圾兌換1包約200克的營養土[12]。城市農業的充分發展，將帶動資源循環利用鏈條不同環節的產業迅速發展，既減輕了城市環境建設、垃圾和污水處理負擔，也實現了城市經濟的綠色轉型。

（四）豐富城市美好生活的有效選擇

新時代中國特色社會主義的主要矛盾，是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[13]。從全面小康向共同富裕過渡，城市居民美好生活需要增長的重要內容，是綠色健康生活方式，包括綠色食品、田園生活、農耕文化、健康養生等。城市農業的產出正好能滿足城市居民的這些美好生活需要。城市農業的創新發展，還能引領城市居民對美好生活的向往，豐富美好生活需要的產品和服務選項。如社區支持農業和數字農業的結合，使城市居民和近郊農業緊密聯結，衍生出直播農事體驗、產品冷鏈直送等新的消費業態;綠色有機生產技術與陽臺、屋頂、庭院、居室、社區農業的結合，使城市居民特別是老年人、青少年可以利用空閑時間，體驗田園生活、農耕文化，在陶冶情趣、健康養生的同時，也享受到自己生產的綠色有機產品。隨著城鎮化迅速推進、老齡化日益提速，對城市農業創新發展的需求必將迅速增長，城市農業在滿足城市居民美好生活需要方面的重要性更加凸顯。以北京綠山谷芽苗菜公司銷售推廣數據為例，2019年參與該公司芽苗菜種植的社區只有76個，2020年受疫情影響，參與社區增加至228個，參與居民戶數也增加了三倍，僅2020年前三個月種子和芽苗菜設備的銷量，就已經達到2019年全年銷售量的三倍①。對于由農村進城的這部分市民來說，城市農業還具有生活方式過渡和情感寄托的作用，有助于他們順利融入城市;對于城市低收入家庭來說，城市農業則是他們降低生活成本、增加家庭收入的產業選項，甚至是再創業再就業的有效機遇。江蘇省泗洪縣大樓街道推出了扶貧小菜園項目，由政府投資79.45萬元，配套水利設施、綠化道路等，如防滲農渠、渠涵、放水洞、機井、混凝土路，將項目102畝土地劃分為587個地塊，每個地塊約100平方米，面向街道所有建檔立卡低收入戶開展宣傳發動，對有意向種植的建檔立卡低收入戶免租金承租，現已承租種植225戶低收入戶，每戶每年可節省生活開支約1 800元，多余菜品對外零售或消費幫扶，人均可增收約600～800元/年。其余362塊地面向普通城市居民出租，每年每個地塊對外租金240元，作為674戶低收入戶的分紅[14]?！白越o自足”式的農家休閑模式，滿足了城市居民對綠色生態、假日放松、健康養生等方面的需求。

三、發展城市農業的瓶頸障礙

城市農業作為構建新型工農城鄉關系的重要選項，應該作為具有廣闊前景的戰略性大產業來培育。一直以來，城市農業的發展處于業態自我發育、市場隨機生長的狀態，整體上仍處于“萌發”階段，尚未成為獨立的產業門類。雖然大中城市的城市農業處于快速發展狀態，也得到了政府的扶持，但把城市農業作為獨立的產業進行戰略、規劃、政策方面的考慮，尚沒有實質突破。這使得城市農業發展面臨著制度層面的約束，凸顯了重視和推動城市農業發展的必要性、緊迫性。

（一）認識誤區使城市農業普遍不受重視

城市農業不是新生事物[15]，但一直游離在城市經濟社會發展之外。政府、學界和城市居民對城市農業的認識都有偏頗。這是城市農業普遍不受重視的主要原因所在。一是把城市農業領域局限在較小范圍。相當多的政策制定者和研究者，甚至理論研究者，認為城市農業就是郊區農業和陽臺、屋頂農業[16]，對前文提到的城市綠化農業、城市科技農業以及城郊特色農業、城市庭院農業中的新業態、新模式等相當部分沒有考慮到城市農業范圍內。這就使得，城市農業被當作小眾產業，不值得在戰略層面或政策層面進行考量。實際上，城市農業是事關城鄉融合發展、城市生態文明的戰略性產業。此外，現有研究中普遍把與城市農業相似的概念——都市農業界定為“市域”轄區內的現代農業[17]，與處在城市空間里的農業重合度較小。二是把城市農業等同于大田農業。有部分研究者或政策制定者，認為發展城市農業就是把城市土地（主要是建設用地）用于發展農業生產。再高端的農業，單位占地面積的產值、投資、稅收、就業、收入貢獻，也難以比上城市二、三產業，使得城市發展戰略或規劃設計中，普遍不重視甚至排斥城市農業發展。實際上，城市農業是城市產業體系的重要組成部分，城市農業占用的土地資源，即使在城市邊緣或近郊，也是在城市綠地、庭院空地、陽臺屋頂、村落耕地上進行，不僅不擠占城市二、三產業發展用地，反而能有效提升城市零碎土地和立體空間的集約利用效率。三是把城市農業等同于環境負擔。毀林開荒、毀草種地確實對生態系統有負面影響，過量施用化肥、農藥等化學投入品和不合理種植會造成農業面源污染，使得不少城市管理者和研究者把在城市進行農業生產活動視作污染或影響市容市貌的行為加以限制。這導致不少城市的農業產業發展保持在很低限度，甚至不能成為產業形態。城市農業實際上是城市綠化和環境建設的重要內容，城市居民選擇進行農業生產活動，往往是從獲取綠色健康食品、休閑娛樂養生的美好生活需求出發，主要進行的是綠色生產方式，只要管理到位，不僅不會造成環境負擔，反而會美化城市環境，營造庭院、居室小微生態系統，創造碳匯。正因為存在上述認識誤區，城市農業發展始終沒有納入城市發展戰略中。缺失了城市農業的功能和作用，反而使城市經濟發展、市容和環境建設等投入更多成本。

（二）政策滯后使城市農業發育較為緩慢

目前，各地對城市農業發展的支持，基本上處于對城市農業業態零星項目的扶持，尚未在戰略、規劃、政策、方向等層面明確提出或表示支持城市農業發展。這使得城市農業盡管需求迅速增長，但相關產業的發育十分遲緩。在都市發展的戰略規劃中，“都市農業”發展是重要內容，但都市農業政策指向與城市農業關聯度較小，往往指向技術、資本密集的現代農業和面向都市的農產品供應鏈或產業鏈，目的是保障都市農產品供應。如2012年8月6日，農業部辦公廳出臺了《關于加快發展都市現代農業的意見》，把保障主要農產品安全有效供給和促進農村居民增收作為首要任務，主要內容是穩定發展糧食生產、抓好“菜籃子”工程、強化農產品質量安全監管、積極發展休閑農業和生態農業、應用先進現代農業技術等，主要目標是“將都市農業建成城市‘菜籃子’產品重要供給區、農業現代化示范區、農業先進生產要素聚集區、農業多功能開發樣板區、農村改革先行區”[18]。杭州市（2011）、北京市（2016）、昆明市（2016）、貴陽市（2016）、青島市（2016）、上海市（2018）等很多超大型、大型城市作出了發展都市現代農業的專項戰略規劃或行動計劃（方案）①，其他大中型城市也大都在實施鄉村振興戰略、加快農業農村現代化的戰略部署中，明確提出發展都市現代農業。但就具體內容來看，主要是所在“市域”轄區內農村地區現代農業發展和面向現代農業發展的科技、人才、資金、服務等要素配置，較少涉及前文提到的城市農業內容。都市現代農業發展政策中，科技農業是重要內容，但政策支持主要面向整個農業現代化，對城市農業的關照較少。這樣都市農業發展戰略和政策設計，反而沒有重點考慮城市農業，使得城市農業成為農業現代化和城市經濟社會發展政策的盲區，導致部分城市農業業態發育緩慢，甚至成為農業現代化的短板所在。最為典型的是，城市邊緣和近郊的社區，尚有零星分布的耕地和部分務農群體。這部分農業的發展，有相當多地方處于傳統農業發展狀態，讓本來應該發揮的現代農業“窗口”作用，沒有展現出來。

（三）市政建設使城市農業發展受到抑制

城市農業的順利發展需要城市經濟社會的包容和支撐。城市經濟社會是城市農業孕育的土壤。目前，城市各層級和各方面的管理者，通過市政建設塑造的居民生活和經濟社會環境，對城市農業考慮甚微，乃至對城市居民從事的農業生產活動進行限制。一是樓房建設未考慮城市農業發展要求。樓房建造時很少考慮小微農業活動的需要，導致陽臺、屋頂的空間設計無法進行小微農業適應性改造，可以從事小微農業的占比很低。我國城市建設的密集度較高，城市中心區樓房密集，極少帶有庭院的房屋。這對城市農業發展是一種限制。但并不意味著為了發展城市農業而增加帶有庭院的房屋。城市農業發展主要靠提高陽臺、屋頂和居室的空間利用率。二是城市綠化未當作城市農業重要業態。城市綠化建設，特別是公園、綠地、道旁、水系等環境建設，需要植樹種草以及維護更新等活動，這些本質是農業生產活動。目前，城市綠化建設者、管理者尚未將綠化植物的種植、維護、更新作為城市農業看待，也就未將農作物納入城市綠化建設的重要選項。同時，適應城市生態系統重構和創造碳匯、循環利用資源的戰略需求，更應該把城市綠化建設在理念和舉措上向城市農業升級轉型。在未實現這一升級轉型前，城市綠化農業都將受到一定程度的抑制。三是社區農業未突破基層管理各種限制。城市居民居住生活的社區，擁有大量的潛在城市農業用地。這部分土地一般掌握在居住社區的物業管理方或基層政府的相關管理機構，主要用于社區綠化、公共設施和活動。長期以來，一直有城市居民（主要是居住在一樓的居民）在臨近住房的社區空地上進行蔬菜等作物的種植。對此，物業管理方、社區管理方乃至市政管理方大都持禁止的態度，各地也不乏禁止或拔除城市社區種菜的報道。實際上，在居住社區的空地、綠地進行種菜等，是城市居民的正常合理需求，有助于社區和諧氛圍的構建，是體現城市包容性管理、共享型發展的細節之處。從根本上講，這是對于社區土地和空間利用權屬界定和歸屬不清以及管理體制不順所導致的。以上幾個方面限制因素的存在，使得城市農業的自我發育受到極大限制，需要通過明確戰略、理順體制、轉變觀念等消除城市管理對城市農業發展的限制，釋放城市農業發展的巨大潛力。

（四）服務缺位使城市農業效益難以顯現

現代農業服務業是現代農業產業體系中不可或缺的重要引領支撐力量，是農業分工分業和專業化發展的必然結果[19]。與鄉村農業的規?；?、專業化、標準化、網絡化發展趨勢相比，城市農業具有小微化、差異化、個性化、分散化的典型特征，更依賴生產性服務的要素支撐和網絡聯結作用。目前，現代農業服務業整體發展滯后，其中面向城市農業的生產性服務更是嚴重不足，造成城市農業加快發展、業態創新、持續運營缺乏有力的支撐，也導致城市農業產業鏈不全、升級發展后勁不足。

一是技術供給和轉化應用不足。城市科技農業是城市農業的重要組成部分。這使城市農業具有臨近現代農業創新要素的發展優勢。城市農業，尤其是在陽臺、屋頂、居室、社區進行農業生產的技術模式已經相當成熟，但由于技術供給和轉化應用環節的服務主體發展嚴重不足，導致這些成熟的技術模式只能躺在實驗室里，不能大范圍推廣。這與城市科技農業主要面向現代農業發展的技術需求，而不主要面向城市農業有關。目前，已經有相當數量的都市農業研究機構，如中國農業科學院都市農業研究所（位于成都）、農業農村部都市農業重點實驗室（設在上海交通大學）、北京都市農業研究院（設在北京農學院）等，研究領域主要集中在智慧農業、植物工廠、立體農業等引領未來農業方向的領域。正是因為缺乏轉化應用的服務主體，導致相應成果難以推廣普及到城市農業領域。

二是生產性服務資源錯配明顯。城市邊緣和近郊的農業生產需要耕、種、防、收、運等服務，庭院、陽臺、居室、社區等小微農業需要設備設施、土壤調配、技術指導、病蟲防治、產品共享、物質清運、交流互助等服務。這些服務供給嚴重不足，制約了這些領域城市創業項目的持續進行。近年來，一些地方興起了“一米菜園”等創業項目，但難有持續運營下去的，主要原因就是相關服務跟不上。這些服務與園藝農業、設施農業匹配度高，如庭院農業需要的微耕機作業、綠色防控等，相關資源主要集中在城市綠化部門和相關企業主體，通過資源整合可以共享到整個城市農業領域。

三是城市農業支持主體發育不足。主要是城市農業產業鏈上的相關企業主體數量少、規模小、層次低，缺乏具有實力和品牌的城市農業運營主體，無法顯現對城市農業產業鏈的帶動作用。一直以來，城市農業領域是大學生創業的熱點領域，但僅限于城市邊緣或近郊的有機農場、市民農園以及社區支持農業等共享型農業新業態，經過多年的市場淘汰，難有長期運營和知名度高、影響力大的創業項目，無法擔當起城市農業引領者角色。在城市農業產業鏈上，如物質投入、技術培訓、市場影響、品牌運營、技術支持、模式創新等的創業主體數量較少，發展也較為緩慢。這與城市農業整體發育慢有關，只要城市農業的發展環境得到改善，這些企業主體會迅速發展起來。四是監管機制和行業指導尚未建立起來。城市農業事關城市居民的健康美好生活。城市農業產業鏈各環節，特別是物質投入、生產過程、食品供應等，要必須處在相關監管機制下，如農藥等物質投入、農產品質量、環境保護等監管體系。事實上，這些在農村已經建立起來的監管體系，對城市農業的覆蓋面不足，存在的監管盲點較多。如農資銷售和配送體系中的假種、假藥、假肥、假土問題;休閑農業、社區支持農業等業態中綠色農產品的質量監測和追溯等。對城市農業的行業規范也至關重要，這是城市農業高質量發展的前提。行業規范包括準入基準、標準體系、流程規范、從業準則等一系列的制度體系。目前城市農業的行業規范和標準體系尚未建立，使得部分地區城市農業處于無序發展狀態，不利于城市農業盡快步入良性發展軌道。當前，城市農業的規范發展亟須關注的領域是土壤質量問題。不管是在城市直接用地（庭院、社區、綠地、耕地等）農業，還是使用土壤配肥的陽臺、屋頂、居室農業，土壤都是影響產品質量和生活環境的重要因素。城市密集的開發活動和遠程搬運的土壤加工品（包括有機肥），都存在土壤被污染的隱患。必須通過行業規范和標準體系，保障土壤質量，確保產出產品的安全。

四、發展城市農業的思路對策

未來一個時期，我國新型城鎮化繼續推進，城鎮化率提升還有很大空間。2020年，我國常住人口城鎮化率為63.89%，預計到2035年將達到72%[20]。新型城鎮化推進過程，是從全面小康向共同富裕推進的重要階段。建設城市人居環境，滿足城市居民美好生活需求，構建城鄉融合產業載體，促進“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”，城市農業的戰略意義和功能作用突出。未來，要把城市農業作為城市產業體系和經濟社會系統不可或缺的組成部分，高度重視、明確提出、明晰戰略、加快發展。

（一）加強城市農業發展研究

要把城市農業的研究對象，從以往對“市域”轄區內農業的都市農業研究視角，以及對陽臺、屋頂農業的狹隘研究視角，轉向城市空間范圍內農業生產經營活動。要明確城市農業的范圍和邊界，將其作為城市產業體系中的重要組成部分。要研究城市農業的發展演變規律、不同部分的內在關聯和組合關系，把分散的城市特色農業、城市“庭院”農業、城市綠化農業、城市科技農業整合成有機構成的城市農業產業體系，為重構城市農業產業鏈、產業體系，打造城市農業產業集群奠定理論基礎。同時，還要加強城市農業對城市經濟社會發展、人居環境建設、美好生活實現以及新型工農城鄉關系構建的作用機制研究，以更好地發揮城市農業的戰略作用。

（二）明晰城市農業發展戰略

除了明確提出城市農業發展戰略外，要把城市農業作為推進城市高質量發展和構建新型工農城鄉關系的重要戰略抓手。把城市農業納入發展城市現代化經濟體系、建設城市人居環境、構建新型工農城鄉關系、加快農業農村現代化的戰略規劃中，盡快研究和制定城市農業發展戰略規劃，在頂層設計層面明確未來城市農業的戰略地位、規劃概略和具體方針。盡快建立支持城市農業發展的政策體系，把城市農業列入深化改革的重要內容，從財稅、金融、人才、用工、培訓、創業等方面給予支持，消除城市農業發展的體制機制限制因素。

（三）更新城市建設管理理念

營造城市農業發展的良好環境，關鍵在于城市建設管理理念按照城市農業的發展需求進行更新升級。第一，要允許城市居民在社區空地、綠地上進行適當的農業生產活動，主要是時令蔬菜種植、園藝作物栽培等。社區管理者要主動導入城市農業產業項目，合理規劃、適度開發，探索可持續運營的綠色生產模式。第二，要把城市綠化建設由單純的空間綠化轉向以城市農業提升城市環境質量、創造碳匯、促進資源循環利用的經營思維。以此實現城市綠化目的、戰略、手段等的更新，激發城市綠化的多重功能。第三，城市房屋、設施等建設要為城市農業預留空間。尤其是陽臺、屋頂的設計要考慮發展陽臺、屋頂農業的需求。城市基礎設施建設，也要考慮發展城市農業的需求。第四，意識到城市農業現代化不僅是農業現代化的重要內容，也是城市現代化建設的重要內容。要提升城市發展對城市農業的包容性，把城市農業作為城市發展的貢獻力量。要把城市農業發展作為城市居民生活的新時尚進行宣傳、推廣、普及，使城市農業成為城市居民美好生活實現的重要載體。

（四）增加城市農業要素供給

適用性技術、裝備和專門人才是城市農業發展的要素瓶頸，也是把迅速增長的城市農業需求轉變為戰略性產業的關鍵所在。要引導現有的都市農業研究機構，加強面向城市農業的基礎科研和科技創新;引導農業科技創新企業、技術轉化和推廣企業，加強面向城市農業的技術轉化，順暢城市農業創新驅動發展通道，推出適應不同城市農業業態和場景的技術解決方案。要加強微耕機、農業機器人、滴灌噴灌、小型防治機械等適應城市農業特點的設備研發和應用，加強適應陽臺、屋頂、居室、社區小微農業場景的器械、設施及相關投入品的研發和應用，所用原材料和成品要做到清潔、環保，不造成環境污染。要加強對城市農業專業人才的培養，既要吸引大學生和農業科技、經營、管理人才創業就業，又要吸納農業轉移人口就業，為城市農業發展提供人才支撐。

（五）完善城市農業配套服務

完善的配套服務是城市農業順利發展的重要支撐，是城市農業融入居民生活的前提條件。要根據城市農業發展進程，逐步引導大中城市市域轄區的農技推廣、植保、種子等公益性農業服務體系向城市農業延伸覆蓋，鼓勵發展為城市農業提供公益性服務的社會組織，支持社區開展相關的公益性活動。面向城市農業產業鏈，發展城市農業服務業，重點支持種子和農資供應、土壤治理、有機質（肥）生產配送、微型（陽臺、屋頂、居室）農業技術解決方案、技術培訓、科普體驗、互動活動、信息追溯、資源循環利用等服務業務，加快發展社區支持農業服務鏈，為各種食品短鏈、共享農業、智能農場等城市農業新業態提供服務支撐。結合創新創業政策，搭建城市農業孵化平臺，催生大量的城市農業創業項目。引導在城市從事綠化和農業生產的企業、農產品供應鏈企業等向城市農業服務商轉型。

（六）加強城市農業行業管理

如果放任城市農業野蠻生長，不僅不利于城市農業順利發展，反而由于無序發展、亂丟亂棄使城市農業成為城市環境的負擔。要著力避免城市農業成為監督監管的盲區，確保城市農業規范發展。要先行研究、積極探索適合城市農業特點的行業規范，監督監管的制度體系和有效模式。明確城市農業的行業指導和監督管理部門，制訂城市農業發展規范，建立城市農業動態監測體系。結合城市食品安全、環境治理、市政管理、綠化建設等工作，探索建立覆蓋城市農業全產業鏈的監管機制，杜絕假冒偽劣投入品進入城市農業產業鏈，確保城市農業產品質量和多重功能有效發揮?？傊?，要通過更好地發揮政府作用，引導城市農業產業的高質量發展，使城市農業成為構建工農城鄉關系的戰略抓手、城鄉融合發展的戰略性產業。

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（責任編輯：易曉艷）