人工智能賦能超大城市治理現代化*

■魏華

【提要】黨的十八大以來，超大城市治理成為我國治理體系和治理能力現代化的重要內容。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。人工智能賦能超大城市現代化治理通過技術進步與多元化社會治理深度融合，精準推進人工智能技術廣泛應用到城市治理全過程，使超大城市治理范式朝著智能化、精準化、人性化、科學化轉向。通過對超大城市大數據的全域整合與分析，在信息博弈中打造智能化應用場景，形成超大城市智能決策系統?；诔蟪鞘袛祿幚碓破脚_，使之能夠精準、有效處理超大城市海量數據，在策略優化中實現由管理向治理躍升。通過在超大城市治理進程中構建智能決策治理模式，進而提升超大城市治理效能，推進技術驅動城市治理創新，達到以數據智能處理驅動城市治理績效提升，實現超大城市治理的現代化。

習近平強調：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊?！盵1]因而，人工智能賦能超大城市現代化治理要使技術進步與精細化社會治理相互融合，精準推進新信息技術廣泛應用，使城市治理范式朝著智能化、精準化、人性化、科學化轉向。當前中國超大城市正在探索“中國之治”的現代化道路和符合超大城市治理規律的智能新路徑的進程中，科學技術成為更新迭代和城鎮化建設加速發展和智能治理理念的轉變方向。筆者基于“信息博弈—策略優化—智能決策”的城市治理架構設計，通過對超大城市的大數據整合，建立超大城市數據云平臺，形成城市智能決策系統，使之能夠精準、有效處理超大城市海量數據，進而達到以數據智能化處理驅動城市治理績效提升，實現技術驅動城市治理創新，推進超大城市治理的現代化。

一、突破超大城市治理瓶頸：在信息博弈中打造智能化應用場景

改革開放之后，中國開啟城鎮化加速發展進程，隨著融入全球經濟一體化，國內人口流動呈現自然加速聚集。進入新世紀，超大城市開始在中國崛起?！?014年，國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》，增設了超大城市類型，把城市類型調整為五類（按照常住人口規模，劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五種類型）。其中，超大城市主要指城區常住人口1000萬以上的城市。在這個意義上，中國超大城市與理論上的巨型城市（Maga-city）、國際大都市（Metropolis）定義近似，是城市體系中的最高級類型?！盵2]目前，中國有六座超大城市，分別是北京、上海、廣州、深圳、重慶和天津。中國超大城市治理呈現出人口、資本、技術高度聚集性，且超大城市治理方式和探索直接引領著國家治理現代化方向。我們發現，人工智能嵌入超大城市現代化治理的技術場景與城市應用場景，由技術的物理特征與“大城市病”影響構成。因此，超大城市治理現代化的未來發展模式會以技術為驅動力，通過技術與城市經濟、社會、文化層面的深度融合，激發城市發展活力而成為城市創新“策源地”，將會成為超大城市治理現代化的重要引擎。

由于我國各個超大城市之間的治理理念、治理水平、社會條件等各方面有所差異，其產生的治理結果也不盡相同。通過比較分析，影響超大城市治理問題的因素主要集中在人均公共服務短缺、資源空間配置不均衡、政府職能過度集中、職能部門治理合力不夠、立法不足且執法不嚴并存、多點聯動治理機制不健全或無效等方面。究其根源，是因為“作為復雜的巨系統，超大城市治理系統之中嵌入著多個治理主體，主要包括黨政機關、企事業單位、社會團體、群眾自治組織及公眾居民等。超大城市治理在主體結構上呈現出主體性割裂化、碎片化現象”[3]。如何突破超大城市治理中受制約因素，解決好超大城市發展過程中的治理模式碎片化、管理粗放化、信息傳遞不通暢等問題。我們可以從人工智能這一視角找到超大城市治理現代化解決路徑。比如：在2020年底，上海市發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，提出“經濟、生活和治理”全面數字化轉型，從這一定義可以看出城市治理數字化轉型是城市數字化轉型的一個重要部分。因此，將人工智能技術應用于城市治理現代化的變革，是超大城市大數據應用與打造城市智能化場景的必然趨勢。這是因為，我們看到人工智能賦能超大城市現代化治理是一個多層次、相互交互與疊加的復合場景。人工智能的出現，既豐富了對超大城市認知的多樣性，又提升了超大城市治理模式對于技術本身洞察與理解，進一步激發了人類對于未知領域的探索欲。以現代城市治理轉型視角出發，通過考察超大城市數字化治理歷程，我們發現呈現出市場化、民主化、法制化、扁平化與信息化等特征。這就需要從理論研究上提出整體性框架來闡釋“治理模式”，進而形成“智能治理框架”，達到精準診斷城市發展中存在的問題、提出具有針對性與有效治理建議的對策。

當前中國超大城市正快速進入以信息大數據為載體的人工智能時代，機器智能的技術飛躍、數據量的大規模增長和人機協同等應用的快速發展，分別形成了“高智能的算法”“數據驅動的高效”和“交互融合的統一體”的城市智能化場景。超大城市建設的智能化，已然成為重塑城市結構與創新社會治理的必然趨勢?；诖?，超大城市治理對城市數據來源、數據處理、數據統計在原有相互孤立的基礎上進行再優化，使每個單元的城市數據都能夠充分實現信息交流，令城市決策者（數字大腦）具備決策所需的涵蓋所有情況的信息，并有助于對博弈結果實現準確預測。我們可以給信息博弈嘗試下一個定義：信息博弈，是刻畫和分析城市要素多智能體相互之間競爭的最好的均衡計算，其在超大城市治理過程中的數據要素流動暢通與共享、基于統一標準與多樣化訴求的科學決策、城市治理主體間的協同等方面具有重要應用價值。超大城市治理通過信息博弈，強化超大城市數據信息分析，能夠得出城市治理決策較優的結果。這要求城市領導者需要重視城市信息數據價值，充分挖掘超大城市數據多樣性（數據容量）及信息潛在價值，同時增強超大城市數據獲取速度及數據質量，拓寬數據來源渠道，在信息博弈中打造智能化應用場景，必將帶來現代化的城市治理發展，在當前機遇窗口具有深遠的意義。在信息博弈中打造智能化應用場景，比如超大城市的公共服務智慧化（公益事業、就業指導、環境監測等）和優化基礎設施（智慧交通），能夠促進城市智慧產業（數據共享、高效聯動）的發展和信息資源的開發利用，提高城市居民的獲得感、幸福感、安全感。

二、改進超大城市治理方式：在策略優化中實現由管理向治理躍升

作為第四次工業革命的人工智能革命，不僅成為改變社會生活的新技術，更是對社會所有行業產生了顛覆性影響，并且重塑人們的生活方式。人工智能所帶來的沖擊重新定義城市人衣、食、住、行的各個方面。比如：汽車領域無人駕駛技術的應用將會催生出智能出租車行業，城市居民未來只需購買智能出行服務而不再使用自有車輛，這將會對于交通、環境等領域產生影響。再比如，未來醫療領域將向精準治療、家庭智能診斷醫療的方向發展。在智能醫療（遠程醫生）幫助下，居民在家就可以完成常規（日常）醫療體檢（診治）服務，只有在遇到疑難癥狀或者在復雜救治狀態下才需要前往醫院，因此醫院的職能將會向扁平化方向轉向。我們可以由此得出，數據對人工智能發展的重要性，用一個形象的比喻來說，數據對于人工智能而言，就是提供源源不斷動力的“新石油”。那么，在信息博弈對于超大城市治理現代化場景打造中，就具有了對城市居民用戶信息數據的快速采集能力。城市管理者在面對數據和各個行業數據呈現出幾何級數的增長以及面對龐雜、多維的數據信息時，核心是如何使數據信息化產生實際用處，幫助城市治理者更好制定“想法”。顯然，通過人工收集、人力處理這些海量數據是不現實的。只有通過機器學習（數據人工智能技術）將無序數據轉化為有價值信息，并且提供最佳選擇方案，才能形成最佳治理方案，實現超大城市治理的策略優化。

策略優化在智能城市治理場景中是決策智能的核心方法。策略優化建立在強化深度學習基礎之上，但當前最大問題是確保樣本有效性。其解決方式是構建混合模擬器進行治理內容模擬訓練，首先從序列性強、動作空間相對簡單的場景（如智慧交通、智能社區）進行刻畫，提出決策優化方案。進而，再深入解決虛實混合、數字孿生和教育、行政等場景下的決策方案。在策略優化中實現超大城市治理現代化由寬泛管理向精細治理躍升，發揮政府協作、激勵、監督功能，保障數據要素自由、有序流動，實現權責明確、優勢互補、最優分工的治理模式。這意味著，在策略優化中補齊短板、輻射帶動、價值平衡，建成政府引導、市場運作、社會承載的治理體系，突出各盡其能、各得其所。

城市智能化建設議題是基于數字政府建設的演進邏輯。城市治理任務其核心是要不斷回應城市實踐發展需要，以解決問題為要旨，這就需要推動“有為政府”“有效市場”與“有益社會”的更好結合，使治理議題界定更清晰、更聚焦?！坝袨檎?，就是要做到城市管理者在超大城市治理現代化進程中應根據人工智能算法下實現的策略優化選擇作為重要參考依據，將“不應該做、沒有能力做的”事宜交由市場組織與社會修正。政府應多以鼓勵式、扶助式措施強化市場自愿性與自發性，營造自愿協作、優勢互補、秩序井然的良好城市治理氛圍。比如：上海市數字政府建設秉承公開政府信息，打破部門利益，進一步拓展政府與居民的溝通渠道?！皬牡谝浑A段的政府網站建設，到第四階段著力建設政務服務中心，上海市數字政府建設一直注重夯實發展基礎，回應居民搜尋政府信息的便捷程度，提升行政審批事項的辦事效率，完善基層社會治理矛盾的處置水平?！盵4]“有效市場”，就是要通過策略優化，確?！凹夹g賦能”對超大城市精細化治理發揮決定性作用。技術迭代發展與應用在某種程度已然成為超越公共權力的工具，它能夠消除傳統政府管理過程的弊端，改變以往城市發展進程中的“大政府、小社會”格局，分散政府高度集中的權力，走向權力日趨分散化、效能更高的“小政府、強政府、強社會”新格局。一方面，通過全面反思傳統城市治理模式的弊端，能夠有效制約政府城市治理中的無限權力與釋放政府的無限責任，另一方面，在全面反思基礎上，實現市場主導與公眾參與的積極回應與治理多樣性。鼓勵社會資本參與城市建設發展有利于城市“多中心治理”機制形成，政府與社會資本的合作能夠激發全社會參與城市建設積極性，進一步形成城市創新發展氛圍。以PPP（Public-Private Partnership）模式作為政府和社會資本的合作關系?！坝行袌觥?，意味著超大城市治理方式將變得更加多元，政策釋放的社會效能也會更加充分?，F代城市發展越來越依靠知識、信息和技術作為核心增長點，因而在“技術與治理”結合過程中要著力提高城市居民參與城市治理的意識與主動性，進而激發城市經濟發展活力與提高城市的競爭力。通過比較世界超大城市治理經驗（例如東京），我們可以得出：“用行政力量來控制特大城市的人口增長，影響的不僅是城市，也會波及整個國家?！盵5]“有益社會”，就是要面對超大城市治理的復雜性、脆弱性和敏感性急劇增加的現狀，以“繡花針”的功夫推進人工智能賦能城市各行業、社區等方面的服務?！靶畔⒏盍鸦?、碎片化主要是指在城市治理中，條條之間、條塊之間、各主體之間雖然建立了各自領域的信息系統，但這些信息系統之間具有很強的封閉性，難以實現開放共享，呈現出信息系統相互不聯通、相互不兼容的狀態?！盵6]通過人工智能技術賦能超大城市社會精細化治理，發揮“有為政府”與“有效市場”的疊加推動作用，凸顯策略優化對于城市治理機制流程的優化和人文關懷，彌合城市各主體間信息割裂化與碎片化問題。

三、提升超大城市治理水平：在智能決策中構建新型治理模式

超大城市治理水平體現在對城市公共事務進行有效管理的全過程，最終目的是有效解決城市公共問題，維護公共利益?！凹夹g人力資源也是數字化治理的重要因素。需要注意的是，技術有被既有組織‘綁架’的可能，從而形成數字官僚主義?！盵7]隨著超大城市智能治理水平提升，要牢牢堅持“城市因人而建，城市為人服務”的目標，樹立以“人民為中心”的中國超大城市治理理念?；凇凹夹g要素的每次變革都會對組織形態、結構與職能發揮產生重大影響，而政府組織是技術的規劃者、激勵者、協調者和參與者。政府組織變革與職能實現能夠提高技術應用的效率”[8]。超大城市治理機制，通過構建科技化、智能化引領的一體化超大城市治理體系，實現技術創新與政府組織變革的共生發展。

可以預見，建立在海量信息處理技術上的科技化、智能化的技術進步，將會給超大城市的治理帶來革命性的變化和顛覆性影響，也將會產生新型的超大城市治理體系?！暗?035年中國超大城市將形成具有中國特色的現代化新型超大城市治理模式。這一模式將立足于中國特色社會主義制度，圍繞以人民為中心的城市發展藍圖愿景展開，成為中國特色社會主義國家治理體系的重要組成部分；‘精細化、智慧化、人文化’將會得到進一步落實，大數據和智能算法將會成為城市治理的軟性基礎和后臺支撐。信息技術的進步和一體化將帶來大范圍的配套治理模式創新，空間、要素、居民、治安、交通等治理的重要環節將會進行系統化處理。中國超大城市的全面治理將得以實現。而全新的社會治理模式也會為我國超大城市的產業聚集、科技進步、文化繁榮提供必要的基礎保障?！盵9]超大城市最終將會在整體性和精細性上達成統一，信息傳遞、交通位移、公共服務和管理模式將會進一步地統一化和透明化?！霸趶秃匣膰抑卫眢w系當中，治理的成功不僅取決于各個要素之間的能力，同時更取決于總體的協調性?！盵10]因此，在超大城市治理體系中，城市海量數據的傳輸與算法將使諸多城市要素之間行為捏合成為一個有機整體，形成合力效應。

智能決策的理論框架基于數字技術創新與應用和界面治理（內部機構重構與支撐），包含了數字信號原理、深度學習、數字孿生、模擬預測與執行、內部結構性原理和評價性原理。通過數字技術構建城市決策“大腦”，統籌城市運行數據與社會發展運行邏輯之間關系，把握城市議題、居民多樣化需求，科學配置城市治理資源，夯實城市治理基礎，實現智能城市治理。因此，城市智能決策通過信息博弈、策略優化做出合適的選擇和決定，尤其是智能決策應具備對不確定性環境的探索和發現。智能決策的提出闡釋了城市“大腦”決策機制，透過城市數據流動規律，判斷可能出現各種情況，預測發生軌跡，最終給出科學性、合理化建議。谷歌CEO桑達爾·皮查伊（Sundar Pichai）在2018年發布了谷歌人工智能七條原則，包括“有益于社會、避免產生或加劇偏見、為了安全而建造與測試、對人類負責、融入隱私設計原則、堅持科學卓越的高標準、使這些原則應用于實踐”；德國電信公司（2018）提出了《人工智能指南》，其中包括“責任、關愛、顧客優先、透明、安全、控制、合作、共享”等倫理原則；荷蘭社會學家托伊恩·范·迪克（Teun van Dijk）在1991年則提出網絡社會概念，描述當代社會的轉型所出現的現象，認為網絡社會是虛擬社會與現實社會耦合而成的完整社會。此外，建構超大城市智能決策體系將為城市現代化治理提供系統性解決方案。首先，在整合城市治理的不同要素基礎上獲取信息，為城市治理設立目標。其次，建構以數據為驅動的數字化界面。一方面，在城市治理效能層面，通過城市數字界面統籌城市運行場景，依據算法邏輯與深度學習原理進行AI預警、決策。另一方面，在決策過程中，注重各項業務間協同機制，通過專家（官方智庫、民間智庫等）參與決策全過程，發揮智力資源。再次，基于物聯網建構城市決策“管道”。物聯網的介入具有及時性、交互性、低消耗性等特征，能夠實現注意力分配和啟動決策，從而推動城市綠色發展和減少人員的無效決策。結合以人民為中心城市建設方向，就需要推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新。因此，建構智能決策系統要緊緊圍繞人民所需、所求，以此來推進城市治理數字化系統架構的搭建，形成一個整合性數字界面，從信息、設計、決策、行為、效果的城市現代化打造治理完整鏈條，真正實現城市智能決策的自動化。

超大城市治理的頂層設計需要更多地考慮多重因素，通過信息數據的智能分析，深度融合于與其所處環境的交互、協同，即用人工智能更好地了解、探索、建模和駕馭的城市治理系統，以此解決城市現代化治理的決策訴求。超大城市治理智能應用于經濟發展層面，能夠切實提高城市營商環境，增強政府服務市場主體的效率，提升城市發展活力，進而實現就業與消費雙增長。此外，超大城市治理智能還能在疫情防控中起到關鍵作用，比如健康碼能夠實現在各個城市的互認通用，成為數字治疫的典型代表。因此，我們看到數字技術應用到超大城市治理，一方面有利于提高城市治理精細化與共建共享，改善居民生活品質。另一方面，有利于推進超大城市治理迭代升級，促進城市現代化治理體系形成。首先，超大城市治理要探索中國之治的治理路徑。要體現人民至上的價值追求，政府各級部門相互協同，思考如何主動回應居民訴求，通過數據流建立有效聯系，實現城市治理與數字技術的深度融合，將人與城市綠色發展新形態落到實處，增強城市居民獲得感、幸福感。其次，基于技術與倫理的視角，探究超大城市治理的智能決策原理。文森特·奧斯特羅姆的技藝與人工品理論、西蒙的人工科學理論、數字化轉型理論和界面治理理論作為超大城市智能決策的理論基礎，為城市治理現代化治理體系的決策系統架構、數據流動路徑、政策工具選擇、評價標準量化等提供理論之源。再次，推動超大城市的數字化界面構建。數字界面作為城市治理的智能決策界面，其多樣性的呈現方式為城市治理提供指引。數字作為符號，通過數字化呈現出來的形式是虛擬的，而表達內容與物理世界相連接又是現實的，描繪了城市環境信息和城市自身運行的常態圖景。數字化技術依托計算機、互聯網、人工智能、物聯網等新一代信息技術，創造一種虛擬現實的新型數字界面，成為超大城市智能系統基礎，并使得由城市數據反饋的效率最大。這一反饋形成的城市智能系統將打造“數據—界面—決策—數據”閉環運行軌跡，將使智能決策擁有更完整的表現形式。

綜上分析，超大城市治理現代化難點主要是解決城市現代化治理中智能決策的內部運行邏輯。城市智能決策體系的內部運行分為治理流程的優化與協同溝通的可視化，其流程的優化表現為高效的運行流程、較短的決策時間、精細化的需求滿足，協同溝通的可視化表現為信息的透明、易于理解、簡明呈現方式。一方面，由于自身的認知局限，計算和信息處理不可能按照完全理性邏輯進行，因而智能系統像其他物品一樣會產生經驗現象，這就需要厘清內部結構和行為的約束，從而保證城市治理的目標可以自動實現。另一方面，建立城市治理經驗庫，實現對城市治理的內部結構支撐。要使城市治理達到所遵循科學、有效決策，通過城市數字界面發揮作用，展示標準化城市實時信息，以流程化和全面理解為思考導向，并注重以跨專業交流合作能力解決城市治理中遇到的問題。因此，基于“信息博弈—策略優化—智能決策”的架構設計對超大城市數據的整合，通過信息數據收集、分析、篩選、優化、決策來驅動城市治理績效提升，使超大城市治理范式朝著智能化、精準化、人性化、科學化轉向，讓城市管理者在能夠掌握全面數據的情況下，確定技術路徑，做到精準并適時采取干預措施，完成由管理向治理的迭代躍升，實現超大城市治理現代化。

注釋

[1]《統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作奮力實現今年經濟社會發展目標任務》，《人民日報》2020年4月2日。

[2][3][6]賴先進：《超大城市整體性治理機制探索》，《前線》2018年第11期。

[4]孟子龍：《超大城市數字政府建設的演進路徑與變遷邏輯》，《城市問題》2022年第6期。

[5]陸銘：《大國大城：當代中國的統一、發展與平衡》，上海人民出版社2016年版，第193頁。

[7][8]徐連明：《超大城市數字化治理的協同障礙與發展路徑研究—以上海市“一網統管”為例》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第5期。

[9]劉理暉等：《論超大城市治理體系與治理能力現代化建設》，《科學發展》2021年第7期。

[10]歐陽康主編：《國家治理現代化：理念、體制和方法論創新》，中國社會科學出版社2019年版，第50頁。