基于可持續發展目標的生態環境審計探索

◆陳希暉 呂林/南京審計大學政府審計學院 張帆/江蘇省南京市溧水區審計局

聯合國可持續發展目標（Sustainable Development Goals,SDGs）是對聯合國千年發展目標（Millennium Development Goals,MDGs）的繼承、延續和深化，核心內容主要集中在糧食和食品安全、疾病防控及社會公平與人權、水安全、能源安全、土地安全及生態環境安全等方面，其17個發展目標與“美麗中國”的發展方向一致，涵蓋了“天藍、地綠、水清”各個維度?？沙掷m發展目標為生態環境審計發展提供了新的抓手。

一、可持續發展與《2030年議程》

可持續發展被定義為“既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展?！币虼?，可持續發展需要制定一項統籌所有資源的長期計劃，以使社會成員能夠在保護和恢復環境的同時滿足自身的經濟和社會需求。

2015年9月，聯合國會員國一致通過了《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》（簡稱《2030年議程》），明確了國際社會作為整體所要實現的17個可持續發展目標，并在此基礎上制定了169個具體目標及232項指標，以衡量和監測各項目標的實施進展。由于各具體目標相互聯系，各國政府不能割裂地關注個別目標，而需要立足整體并統籌兼顧經濟、社會和環境三方因素?！?030年議程》還考慮了不同國家的現狀、能力和發展水平，要求利益相關者間建立合作伙伴關系，力求造福所有人，不讓任何人掉隊。

各國政府已將可持續發展目標納入了國家戰略范圍，部署了相關政策及方案，在此過程中開展的資金活動與最高審計機關的職能息息相關。因此，最高審計機關可以通過監測跟蹤具體執行情況并提出改進意見來推動可持續發展目標的貫徹落實。

二、在可持續發展目標框架內開展生態環境審計

（一）可持續發展目標體系中涉及環境的目標

最高審計機關可以對支持可持續發展總體或具體目標的政府項目開展績效審計，并將可持續發展理念貫穿審計工作全過程。17個可持續發展目標范疇里的169個具體目標及232項指標可以幫助最高審計機關進一步明確審計方向。

17個可持續發展目標涉及無貧窮、零饑餓、良好的健康和福祉、優質教育、性別平等、清潔的飲水和衛生設施、經濟適用的清潔能源、體面工作和經濟增長、產業創新和基礎設施、減少不平等、可持續城市和社區、負責任消費和生產、氣候行動、水下生物、陸地生物、和平正義與強大機構、促進目標實現的伙伴關系等。其中與天藍、地綠、水清相關的目標體系如表1所示。

表1 與天藍、地綠、水清相關的目標體系

（二）可持續發展目標體系下開展生態環境審計的相關指南性文件

環境審計工作組（WGEA）先后制定（修訂）了《水問題審計（2004）》《多邊環境協議執行審計（2010）》《廢物管理審計（2016修訂）》，《可持續發展世界峰會承諾的審計（2007）》《生物多樣性審計（2019修訂）》《森林資源審計（2010）》《漁業資源管理審計（2010）》《政府應對氣候變化審計（2010）》《礦產資源審計（2010）》《環境和資源管理中對舞弊和腐敗的關注（2013）》《農業和食物生產審計（2019）》《抗沙漠化審計（2019）》等指南。

環境審計工作組還發布了相關研究報告，包括《能源節約（2016）》《基于市場的環境保護和管理工具（2016）》《環境影響評價（2016）》《氣候變化和海洋酸化的政府應對的審計（2016）》《土地利用和管理審計（2013）》《旅游對野生動物保護的影響（2013）》《可持續發展報告——最高審計機關的概念、框架和作用（2013）》等。上述指南和研究報告幾乎涵蓋了所有的可持續發展目標體系中的環境目標，為開展基于可持續發展目標的生態環境審計提供了依據。

（三）可持續發展目標體系中涉及生態環境審計的重點

根據環境審計工作組發布的研究報告《可持續發展目標與環境審計》，可持續發展環境相關目標審計應關注：評估各國政府落實可持續發展目標中與環境相關的目標的準備情況；對有助于實現特定可持續發展目標中與環境相關的目標的政府活動開展績效審計。

三、最高審計機關在可持續發展目標框架下開展生態環境審計的經驗

各國最高審計機關對可持續發展目標開展的生態環境專項審計、協調審計和合作審計的數量正在不斷增加，大部分審計著眼于各國落實可持續發展目標的準備情況，較少關注績效層面。

（一）最高審計機關審計可持續發展目標準備情況的經驗實例

加拿大審計署采用了世界審計組織的七步模型法，審查了各具體落實部門的籌備計劃及其與利益相關方之間的協調關系。審計發現，政府尚未制定落實可持續發展目標的正式方法；未建立分工明確的聯邦治理結構；缺乏有效的溝通戰略來引導各級政府和民眾參與全國對話；沒有衡量目標落實具體進展情況的實施計劃；缺乏監測和報告國家指標的管理框架。

加納審計署采用“整體政府”和“全覆蓋”的方法，評估了政府將《2030年議程》納入國家戰略層面的程度，建立了檢測、跟進、審查和報告該議程執行情況的機制。審計發現，政府更迭風險可能中斷某些落實可持續發展目標的方案和活動；公眾對可持續發展目標的認識水平低；落實可持續發展目標的資金預算與實際需求間存在差距；擬訂和批準可持續發展計劃存在延遲；缺乏對可持續發展目標監測機制的再監測活動；需要對政府工作人員開展相關培訓與指導。

拉丁美洲各國政府執行可持續發展目標準備情況的協作審計由阿根廷、巴西、智利、哥斯達黎加、厄瓜多爾、危地馬拉、墨西哥、巴拉圭、多米尼加共和國、委內瑞拉等11個國家共同參與。此次協作審計除“整體政府”方法，還使用了可持續發展目標的治理評估量表，并最終以雷達圖的形式展現審計結果。審計發現，各國政府執行可持續發展目標的籌備工作仍處于起步階段；大多數國家缺乏落實可持續發展目標的長期規劃；最重要的問題在于公共部門分散治理，表現為部門之間協調不佳、監測系統不統一、公共政策不協調。

印度尼西亞審計署采用“整體政府”方法，著眼于政府在計劃和預算流程及數據測量設計中開展的相關工作。審計發現，政府尚未建立完善的機制來確?？沙掷m發展目標在跨政府周期條件下的穩定實施；落實可持續發展目標的資金儲備工作仍需加強；難以在城市和市政一級進行數據分類。

巴西審計署除了“整體政府”方法，還使用了碎片化、重疊、重復和差距分析的創新方法來橫向審查現行政策間的相互作用。審計發現，關鍵公共政策之間存在錯位，缺乏橫向協調；促進農業向可持續生產（減少殺蟲劑使用）過渡的政策與使用殺蟲劑的稅收優惠政策之間存在矛盾；農藥免稅政策缺乏政府的定期監測和評估，忽視了農藥產品可能導致的環境污染問題；政府尚未內化農藥使用的社會和環境成本。

菲律賓審計署采用了系統導向和結果導向相結合的方法。審計發現，落實可持續發展目標的融資計劃尚未制定，能夠滿足人們對數據分類、質量和及時性需求的可持續發展目標數據監測機制仍在建設之中。

（二）有助于實現可持續發展目標的生態環境審計實例

印度尼西亞根據聯合國可持續發展高級別政治論壇（HLPF）的主題來審計可持續發展目標，采用“整體政府”方法，評估了本國在領土漁業管理中禁用拖網和圍網等政策的有效性。審計發現，該政策的影響可能通過減少漁民及相關行業的收入而輻射到社會和經濟領域。

印度審計署參照一般環境標準，評估了印度鐵路對環境的影響，包括空氣、水和噪音污染的預防和控制，能源和水等資源的節約以及可再生能源的使用。審計發現，印度鐵路尚未制定全面的環境準則；主要的車站需要配備污水處理廠并加強非常規能源的使用；缺乏減少垃圾焚燒和傾倒的政策措施。

印度尼西亞審計署使用可持續發展目標嵌套模型來審計芝塔龍河流域的污染控制情況。此次審計以可持續發展三大支柱間的相互關系為參照，使用了地理信息系統來選取審計樣本。審計有以下兩個重要發現：一是在簽發工業廢水處理許可證時確定的最大日負荷總量沒有充分參照污染物的排放情況。二是芝塔龍河上游地區的恢復和再造林效果不明顯，原因是當地社區利用改造后的森林來培育季節性植物。審計建議在芝塔龍河生態修復方案中全面制定污染控制計劃，參考污染物的最大日負荷總量來頒布工業廢水處置許可證,改善芝塔龍河上游的土地管理模式，鼓勵人們改變種植模式或支持符合保護原則的農業產品。

英國審計署同樣采用了可持續發展目標的嵌套模型方法來評估當局降低塞拉菲爾德核電站風險工作的有效性。審計發現，政府不僅任命其母公司核電管理伙伴公司進駐該地區，還與塞拉菲爾德有限公司達成了一項終生計劃。審計建議，當局必須更好地了解塞拉菲爾德有限公司進行成本預算和進度估算的具體方法，并從簽訂該類計劃合同的其他組織中吸取教訓，確保塞拉菲爾德有限公司已全面評估自身供應鏈管理方法的時間和成本風險并定期向外部報告其主要項目進展。

四、結論及建議

基于職責授權，世界審計組織和各國最高審計機關有機會在落實《2030年議程》和實現可持續發展目標方面發揮重要作用。

根據上述審計工作實例可以得出，許多國家審計機關在落實可持續發展目標的過程中遇到諸多挑戰，包括籌資問題、跨領域協調問題和缺乏數據問題。各國最高審計機關可以通過提出建議來幫助政府克服挑戰。審計機關需要調整傳統的審計方式以適應可持續發展目標的背景，并在提供明確的指導之前，界定好與可持續發展目標相關的審計概念并制定適當有效的審計方法。

世界審計組織與最高審計機關應當致力于解決以下問題：一是探索政府在實施可持續發展目標時需要最高審計機關在哪些關鍵領域提供支持，促使最高審計機關更好地發揮作用；二是明確最高審計機關應當如何加強自身影響力來為聯合國可持續發展高級別政治論壇的審查進程增加更多價值；三是總結最高審計機關在該領域審計工作中的經驗教訓，分析其側重于環境、社會和經濟中哪一領域；四是搭建共同框架，使得最高審計機關能夠以一致的方式為貫徹可持續發展目標做貢獻。