高質量推進西部陸海新通道骨干工程
——平陸運河建設研究

侯名芬

平陸運河項目，全稱是西部陸海新通道（平陸）運河項目。在國家大力推進西部陸海新通道建設的大背景下，2022年8月28日平陸運河項目在廣西欽州市開工建設，預計于2027年2月建成①矯陽：《西部陸海新通道骨干工程平陸運河開工建設》，《科技日報》2022年8月29日，第1版。。項目建成通航后，平陸運河將大幅提升西部陸海新通道運輸能力和效率，成為廣西內陸及我國西部地區地區運距最短、最經濟、最便捷的出海通道，為推動新時代西部大開發、構建新發展格局、形成中國-東盟命運共同體等，注入強勁動力。

一、平陸運河建設的重大意義

平陸運河作為西部陸海新通道骨干工程，是新中國成立以來第一條人工運河，也是我國繼京杭大運河之后一千多年來的第一條運河。這條運河承載著廣西各族人民的百年夢想，事關廣西乃至我國整個西部地區通江達海、向海圖強，事關西部陸海新通道長遠發展、永續利用，意義重大。

（一）從歷史視角看，平陸運河百年夢想

廣西地處我國西南邊陲，瀕臨北部灣卻苦于沒有出?？?。作為百年夢想的平陸運河，寄托了無數廣西人的希望，將打造我國廣袤的西部地區“最短出?？凇?。平陸運河是廣西內河水運規劃中重要的一條出海通道，被稱為廣西的“世紀工程”②覃雪花：《平陸運河開啟通江達海新篇章》，《當代廣西》，2022年第17期，第1頁。。

早在100年前，孫中山先生就在《建國方略》中提到過“欽州”，提出把欽州建設成為“南方第二大港”，并聯通珠江、西江及北部灣的“平陸運河”的構想。孫中山先生感嘆道：“雖其北亦有南寧以為內河商埠，比之欽州更近腹地，然不能有海港之用。所以直接輸出入貿易，仍以欽州為最省儉之積載地也?！?/p>

新中國成立以后，從50年代開始，國家和廣西（廣東）就沒停止過對建設平陸運河的勘察和論證。上世紀90年代初，廣西交通廳編寫了《平陸運河工程建設前期工作立項報告》。但由于工程難度大、資金需求大等因素，一直處在前期研究、籌備階段。后期因為種種原因，平陸運河工程始終處于擱淺狀態。延續至今，直至2019年國家發展改革委印發《西部陸海新通道總體規劃》文件，這一百年夢想才得以實現。

（二）從現實視角看，平陸運河正當其時

建設西部陸海新通道，是黨中央、國務院為推動新時代西部大開發形成新格局作出的重大戰略部署，是加快形成國內國際雙循環新發展格局的重要舉措。國家高度重視西部地區南向出海大通道——西部陸海新通道（南向通道）的高質量建設。平陸運河作為西部陸海新通道建設的骨干工程，將為我國廣袤西部地區開辟新的路徑最短的出海通道，為我國西部地區經濟融入國內國際雙循環新發展格局提供重要的基礎設施支撐。

2019年8月，國家發展改革委出臺《西部陸海新通道總體規劃》，西部陸海新通道建設上升為國家戰略?！兑巹潯访鞔_提出“推進溝通廣西西江至北部灣港的平陸運河研究論證”。此后，該項目又被接連納入國家“十四五”規劃綱要、《國家綜合立體交通網規劃綱要》和《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》，將其納入“四縱四橫兩網”國家高等級航道布局。2021年9月，國家發展改革委印發《“十四五”推進西部陸海新通道高質量建設實施方案》，再次明確表示研究建設平陸運河。2022年3月，交通運輸部印發《關于扎實推動“十四五”規劃交通運輸重大工程項目實施工作方案》，將西部陸海新通道（平陸）運河工程列入加快建設交通強國“十四五”重點項目（第一批）予以推進。

廣西作為平陸運河所在省區，堅持把平陸運河作為頭等項目、頭等大事、頭號工程，克難攻堅、積極推進。2022年3月17日，平陸運河項目正式立項。8月28日，項目在廣西欽州市靈山縣舊州鎮欽江河道——馬道樞紐宣告開工建設。至此，百年夢想照進現實。

（三）從未來視角看，平陸運河影響深遠

建設中的平陸運河，全長約135公里，起點位于廣西橫州市西津水庫的平塘江口，沿沙坪河向南跨越分水嶺，經靈山縣陸屋鎮入欽江南下至欽州沙井出海。建設內容主要包括航道工程，馬道、企石、青年3個梯級航運樞紐工程，沿線跨河設施工程以及配套工程。整個項目估算總投資727.3億元，按照通航5000噸級貨輪內河I級標準建設，工期約54個月③周獻恩，覃升，李雪芝，白金發，呂英鷹：《貫通江海 八桂圖強--平陸運河建設推動廣西向海經濟發展戰略深入實施》，《廣西日報》2022年8月29日，第5版。。

平陸運河承載著實現廣西江海聯運、向海圖強的宏大夢想。平陸運河的航運效應是顯而易見的，以首府南寧為例，經平陸運河出海比從珠江口出海要縮短航程約560公里④周獻恩，覃升，李雪芝，白金發，呂英鷹：《貫通江海 八桂圖強--平陸運河建設推動廣西向海經濟發展戰略深入實施》，《廣西日報》2022年8月29日，第5版。。項目建成后，廣西將形成“一河貫通、八桂向?！雹葜塬I恩，覃升，李雪芝，白金發，呂英鷹：《貫通江海 八桂圖強--平陸運河建設推動廣西向海經濟發展戰略深入實施》，《廣西日報》2022年8月29日，第5版。發展格局，更好的釋放“?！钡臐摿?、激發“江”的活力，對于廣西服務和融入新發展格局、實現高質量發展具有重大而深遠的意義。

不僅如此，平陸運河將為我國廣袤西南、西北地區開辟新的路徑最短的出海通道，緩解長江、珠江通過能力緊張局面，增強水運通道抗風險、降成本能力，對于促進中國—東盟經貿合作也具有十分重要的戰略意義。它開辟了我國與東盟間貿易往來的便捷水運通道，除發展航運之外，平陸運河還具有供水、灌溉、防洪、改善水生態環境等功能，影響深遠，意義重大。

二、西部陸海新通道平陸運河項目建成后預期效益分析

廣西是我國西部唯一的沿海地區，同時還是中國對東盟開放合作的前沿和窗口。根據《西部陸海新通道總體規劃》，西部陸海新通道設置了東中西三條主通道，出?？诙际菑V西北部灣，這足見這條出海通道的重要性。作為其骨干工程的平陸運河，經濟效益、社會效益、生態效益、開放效益將進一步顯現出來。

（一）經濟效益：物流成本大為降低

自古以來，運河就是經濟繁榮的代名詞，凡是有運河的地方就有經濟帶。比如京杭大運河經濟帶和湘桂運河（靈渠）經濟帶等，帶動了當地經濟騰飛。廣西平陸運河亦是如此。

由于地理位置和地形的原因，我國西部地區大宗貨物依托西部陸海新通道，主要是通過海鐵聯運方式在廣西北部灣出海。但由于西部地區各個水系大多處于分散、割裂的狀態，未能真正打通南向水運大動脈，所以物流成本一直居高不下。平陸運河建成通航后，廣西內陸及中國西南、西北地區便擁有了運距最短、最經濟、最便捷的南向出海大通道，江海聯運效率進一步提高。貨運量按常規方法預測，至2035年貨運量9550萬噸，至2050年貨運量將達到12000萬噸，在考慮誘增運量的理想情況下，2050年運量將達到1.5～1.8億噸⑥《關于"世紀工程"平陸運河，你想知道的都在這兒》，交通發布（中國交通報社官方帳號）：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1742422918471513436＆wfr=spider＆for=pc。。相比從珠三角出口，距離縮短了整整560公里，如此一來，平陸運河的優勢就大大顯現出來。根據估算，預計可使西部陸海新通道沿線地區運輸費用節約52億元／年以上⑦龐革平，鄭壹：《平陸運河開工建設》，《人民日報》2022年8月29日，第1版。。平陸運河的修建，無疑將大幅提升西部陸海新通道運輸能力，大大降低物流運輸成本，對西部地區經濟社會發展和開發開放的帶動效應更加顯著。

（二）社會效益：鄉村振興加快推進

平陸運河所經過的大部分地區是廣西南寧、欽州的農村，對鄉村振興的貢獻無疑是巨大的。據測算，平陸運河建設可為沿線農村約65萬畝農田提供用水保障，大幅提高沿線灌區質量，增強農業比較效益；通過對運河開挖出來的土石方綜合利用，預計可新增耕地指標835.7公頃，進一步鞏固糧食安全基礎⑧矯陽：《西部陸海新通道骨干工程平陸運河開工建設》，《科技日報》2022年8月29日，第1版。。還可以擴大有效投資，帶動農村剩余勞動力就業，有效保障民生。此外，平陸運河建設還可以提升沿線城鎮防洪能力，有效緩解城鄉區域防洪壓力。

在推進新型城鎮化建設方面，平陸運河還能通過人口與產業的集聚，促進沿線新城鎮發展，六景、沙坪、新福、陸屋等鄉鎮將成為平陸運河沿線大鎮，人口規?？梢赃_到30萬人以上，為北部灣城市群建設奠定基礎。

（三）生態效益：綠色發展更加凸顯

隨著雙碳減排提上日程，我國面臨著生態環保與經濟發展的雙重壓力。作為最環保、性價比最高的運輸方式之一，內河水路運輸成為各地企業的首選。當前長江與西江所承載的運輸壓力日益增加，而平陸運河的建設，便成為我國西部地區開辟距離最短、更經濟更便捷的出海水運新通道。不考慮新能源使用的情況下，估計2035年、2050年平陸運河相對于現狀運輸方式能夠減少碳排放分別約66.3萬噸、88.5萬噸⑨周曉歐，叢潤澤，高成巖：《平陸運河：開啟新征程上的"運河時代"》，《中國水運報》2022年8月28日，第1版。。

據介紹，平陸運河建設將秉承“綠色發展，生態優先”的理念，通過定制LNG綠色能源船舶等內河航運方式，引領交通運輸行業結構性減排；通過形成生態護岸和生態涵養區，推動沿線山水林田湖草海濕地整合開發；通過提高河道自凈能力和環境容量，有效促進改善區域生態環境，成為世界級高水平保護的生態運河、綠色運河。

（四）開放效益：對接東盟更為便捷

平陸運河開辟了我國與東盟國家之間貿易往來的便捷、高效的水運通道，將有力促進RCEP框架下中國-東盟經貿合作全面發展，極大釋放江海聯運的優勢和潛力，有利于推動廣西面朝大海、向海圖強，促進加快建成北部灣國際門戶港、國際樞紐海港。

三、西部陸海新通道平陸運河項目建設存在的問題與風險分析

平陸運河從規劃設想到開工建設，歷經百年滄桑，之所以反復論證、審慎決策，遲遲未能付諸行動，其中耗資巨大、工程復雜、風險猶存是最主要的原因。

（一）工程耗資巨大

開鑿一條人工運河，無疑需要消耗大量的人力、物力、財力。平陸運河項目估算總投資727.3億元，其中靜態投資704.6億元，建設工期54個月。⑩周曉歐，叢潤澤，高成巖：《平陸運河：開啟新征程上的"運河時代"》，《中國水運報》2022年8月28日，第1版。而這筆錢，僅僅是針對項目本身及相關配套工程而言，并不包括配套的移民安置、路網建設、城市更新等，也不完全包括河道上的橋梁、涵閘等拆除、重建。這項世紀工程，涉及面廣，耗資巨大。

（二）實際收益難料

平陸運河建成之后，西部地區的物流有相當一部分將從廣東出海改變為經平陸運河出海。理論上講，每年可為企業節約運輸費用52億元以上?龐革平，鄭壹：《平陸運河開工建設》，《人民日報》2022年8月29日，第1版。。但是，由于種種原因，“廣西貨不走廣西港”情況依然存在，整個西部地區的貨物從北部灣港出口仍然存在較大難度。即使節約500多公里的路程，但綜合運輸成本并不見得比從珠三角出口要少。如果平陸運河貨運量達不到一定規模，投入與產出比太低，則實際收益難以預料。

（三）流域水量不足

根據《工程可行性研究報告》，平陸運河開通后，隨著貨運量發展以及船舶過閘效率的提高，運河航運用水量遠期將達40立方米/秒。?周曉歐，叢潤澤，高成巖：《平陸運河：開啟新征程上的"運河時代"》，《中國水運報》2022年8月28日，第1版。由于平陸運河的上游——郁江（邕江）、西津水庫水量有限，調節能力不足，為確保平陸運河通過5000噸級船只，不可避免地從西江流域截取水量。

（四）生態環境影響

人工運河的建設會或多或少影響到區域的生態環境保護，甚至在一定程度上破壞流域內的動植物資源。隨著平陸運河的建成，郁江流域的魚類和欽江流域的水生物很快就通過了運河的通道，進入彼此的水系。如果不能科學處理，很可能導致原有水生物種滅絕、減少，甚至造成不可逆轉的災難。此外，平陸運河項目建設過程中的開挖、爆破等施工行為以及通航后繁忙的水上運輸，也會對沿途江河水質帶來不利影響。平陸運河主要運輸貨物為煤炭、礦石、水泥、集裝箱等，隨著通航量的增加，突發水污染事故風險也會相應增大。若發生船舶溢油、礦物及或危險化學品泄漏事故，將會對水源地產生重大影響。

四、推進西部陸海新通道平陸運河項目高質量建設的建議

（一）加強統籌協調，促進輻射帶動

一是強化全過程組織領導。要充分發揮平陸運河建設管理指揮機構的作用，統籌研究解決平陸運河建設、營運中的重大問題。要高標準設計，堅持適度超前的原則，對標國際一流，留足未來發展空間；高質量建設，堅持質量第一、安全第一原則，按時間按節點推進工程項目，防范、控制好各種風險挑戰；高效能營運，提前通盤考慮建成之后的管理、利用問題，最大限度發揮平陸運河經濟、社會、生態效應。

二是強化全方位協同聯動。要加強與國家相關部委匯報，及時報告平陸運河項目建設過程中遇到的重大問題，積極爭取國家層面協調指導和政策支持。加強與西部陸海新通道沿線省份的協作聯動，擴大海鐵聯運班列數量和質量，全面擴大平陸運河在新通道中的影響力，強化共商共建共享的合作局面。進一步加強與“一帶一路”、粵港澳大灣區、長江經濟帶等國家戰略的互動，協調好方方面面的關系。建立平陸運河聯席會議制度，統籌抓好沿線碼頭布局、產業規劃、工業園區建設以及區域物流運輸組織體系建設等。

三是強化全領域輻射帶動。依托平陸運河的輻射帶動效應，助力廣西實施西部陸海新通道、自由貿易試驗區、強首府、北欽防一體化等戰略，重點建設南寧面向東盟開放合作的區域性國際大都市和欽州西部陸海新通道戰略樞紐。堅持以人為本，切實做好沿線區域內群眾的征拆、搬遷、安置工作，并與鄉村振興有機銜接，實施鄉村建設行動，改善農村人居環境。

（二）加強基礎配套，實施有效銜接

一是推進配套工程建設。要加強運河上游和沿線多聯式現代化港口、碼頭的修建，布局建設大型集裝箱泊位，加快陸水換裝區規劃建設。按照內河I級航道技術等級標準，組織拆除或重新修建、改建運河上不符合航運規定的橋梁、建筑物。積極實施運河沿線全域土地綜合整治、提水灌溉等配套工程，切實落實項目耕地占補平衡義務，不斷優化運河沿線土地利用布局?？茖W、合理布局土石方綜合利用點，通過回填造地、加工利用等多種途徑，實現工程土石方綜合高效利用。

二是推進向海路網建設。要著眼西部陸海新通道建設，加快打造廣西現代化向海交通網和集疏運體系，提高西部地區腹地通達北部灣港口、平陸運河的通行效率，切實縮短港口、運河與腹地的時空距離。規劃、打包西部陸海新通道、平陸運河重大項目，如升級改造運河沿線既有交通線（桂海高速、六欽高速、國道325等公路和黎欽線、南防線、欽北線、南北高鐵等鐵路），規劃建設新的交通線（新湘桂高速鐵路、貴陽-欽州貨運鐵路、崇左-欽州鐵路、欽州-玉林鐵路等），實現公鐵水等多種交通運輸方式的無縫銜接。

三是推進沿線城鎮建設。要加快橫州市南鄉鎮、新福鎮，靈山縣舊州鎮、陸屋鎮，欽北區平吉鎮、大垌鎮，欽南區久隆鎮、沙埠鎮等沿線城鎮相關基礎設施及配套設施的建設。重點加強陸屋鎮特大鎮建設，加快形成集水路、陸路、鐵路為一體的交通樞紐。以陸屋鎮為基礎，適時設立廣西平陸市或欽州市陸屋區。配套推進欽江“一江兩岸”建設，串點成線，由線及面，形成百里綠色廊道。加快欽州市區應急供水工程或第二水源工程建設。

（三）加強產業聚集，發展向海經濟

一是加快形成經濟走廊。要進一步盤活和提高土地利用效益，科學定位沿運河產業園區，促進沿線產業布局優化并形成平陸運河經濟走廊。在沿線產業園區，重點打造新一代電子信息、生物醫藥、高端裝備制造等戰略性新興產業，大力發展現代物流產業，實現一、二、三產業互動融合發展。重點謀劃布局一批集倉儲配載、臨港加工、貨物運輸、銷售展示于一體的現代產業園區，把運河沿線打造成連片的“向海經濟”產業帶、貿易帶。

二是加快發展腹地經濟。要加強與西部陸海新通道、西江經濟帶之間的區域聯動，加大飛地園區、“無水港”等合作共建力度。全力推進平陸運河物流中心建設，建立健全珠江—西江流域各內河港口與平陸運河之間的物流體系，為平陸運河發揮航運樞紐作用提供重要支撐。大力發展周邊縣域經濟，促進經濟要素有序流動，加速培育發展新動能，助推沿線工業產業提質增效，逐步形成“向海圖強”高質量發展新格局。

三是加快實施鄉村振興。要搶抓西部陸海新通道（平陸）運河發展政策的新機遇，積極申報并爭取一批鄉村振興項目落地實施。依托現有資源優勢，大力發展沿線鄉村“臨水”“通航”“向?！碧厣a業，因地制宜推進各類生產要素優化配置，不斷壯大村集體經濟。樹牢通江達海、靠水吃水、山水聯營的理念，大力培育特色農業龍頭企業，走好規?；?、特色化、品牌化綠色發展道路，帶動沿線農業更強、農村更美、農民更富。挖掘運河文化特色，保留鄉村農耕元素，因地制宜推進舊房改造，循序漸進建設“美麗鄉村”。

（四）加強政策扶持，強化要素保障

一是加大資金投入力度。要繼續多渠道籌措資金支持平陸運河項目及其配套工程建設。積極爭取國家層面盡快設立西部陸海新通道（平陸運河）建設投資基金，推動更多國家政策性開發性金融工具（基金）投放到位。積極統籌地方政府專項債、一般債券等資金，支持平陸運河交通、物流、產業項目建設。對平陸運河配套供水、沿江道路、內河港口碼頭等工程建設和生態補償、資源開發等開發運營，給予規劃上、政策上、資金上的支持。

二是加大要素保障力度。積極爭取國家有關部委辦局在能耗、用地、用電、煤炭指標等方面給予傾斜，建立“不受指標限制項目清單”，為平陸運河經濟帶建設騰轉必要的發展空間。推動支持欽州申報建設國家級石化產業基地，在石化項目布局、能耗指標單列等方面給予優先支持和保障。強化科技支撐與人才培養，為平陸運河將來的開通運營儲備相關技術和人才。

三是加大制度創新力度。要積極爭取國家支持實施平陸運河沿線土地綜合整治試點，對重大項目國土空間規劃用地指標審批給予特事特辦。推動建立平陸運河經濟帶內河型保稅區，受權擁有轉口貿易、出口加工、倉儲運輸等功能，成為RCEP框架下面向東盟的橋頭堡。加強內河管理協同發展，逐步建立人才交流培養機制、業務協同合作機制、信息資源共享機制、渡船檢驗協調機制、聯合應急反應機制、聯合宣傳機制等。

（五）加強保護利用，樹立運河品牌

一是堅持生態保護、綠色發展。要以河暢、水清、魚翔、岸綠、景美、低碳為目標，將通航、治水、復綠、造景、循環、安全等理念貫穿于項目設計、建設和運營全過程，統籌保障平陸運河建設空間需求，確保項目建設與生態環境保護協同共進?？茖W規劃建設綠色濱水風光帶，建設生態廊道（綠道），形成“多廊+多點”景觀格局。合理設置過魚設施和魚類增殖站，恢復江海水域的連通性。并在沿線兩岸預留1公里的生態涵養區，保護沿線生物多樣性，實施保護性開發、開發中保護。

二是堅持歷史保護、文化傳承。要探索以海上絲綢之路、平陸運河文物等各類文化遺產為主體，啟動建設平陸運河文化公園和專題博物館，構建運河記憶體系。加強對運河沿線的文物保護，做到運河建設與文物保護融合發展、雙向促進。將運河周邊景觀風貌作為保護對象，重點加強對橫州伏波廟、寶華山應天寺；靈山泗峽坳抗日烈士墓園、雙壽堂古建筑群；欽州故城遺址、久隆古墓群等歷史文物的保護利用。注意加強對古樹名木的保護和非物質文化遺產的傳承。

三是堅持文旅融合、開發利用。要挖掘平陸運河文旅融合資源，鼓勵開發文博創意產品，打造運河主題精品線路，大力發展運河商貿、文化、旅游、休閑、康養等綠色服務業。在沿線建設鄉村體驗設施，提升住宿、餐飲、購物等相關業態要素水平和服務品質。重點打造茉莉花小鎮、陳皮小鎮、古荔莊園小鎮、玉蘭花小鎮等特色小鎮，樹牢運河城鎮、運河產品、運河節慶、運河文藝等運河品牌。借助現代傳播技術，進一步講好歷史運河、文化運河、煙火運河故事。