法國政治體制及政策對馬克龍新任期的影響

丁一凡

內容提要 馬克龍在2022年連選連任，但法國政府面臨的政治困難不少。特別是，這次馬克龍政府是少數派執政，議會的不合作成為巨大的政治障礙。法國特殊的政治體制使總統與議會及行政權的合作格外引人注目。法國第五共和國的制度改革曾經穩定了法國政局，但其制度設計的一些原則在法國政治與經濟形勢困難時卻成為眾矢之的。法國民眾希望通過政治制度改革來改善形勢，但實際上法國面臨的困境是無法通過制度改革來解決的。有時候，政府政策的導向才對國家的發展有更重要的影響。

馬克龍（Emmanuel Macron）在2022年的法國總統大選中獲得連任，但這一次他在選舉中獲得的票數與2017年他第一次當選時相比有所下降。2022年，他在第二輪投票中獲得了58.2%的選票，而他的對手瑪麗娜·勒龐（Marine Le Pen）獲得了41.46%；2017年馬克龍在第二輪投票中獲得了65%的選票，而勒龐只得了33.9%。①?Macron a été réélu président avec 58,2% des voix - estimations?.https://www.trtfrancais.com/actualites/direct-or-macron-a-etereelu-president-avec-582-des-voix-estimations-8642177.2022-04-24.本文電子資源最后訪問日期：2022年9月7日。馬克龍2022年作為執政的總統競選連任，在一定程度上具有組織上的優勢，但他獲得的票數卻沒有那么大優勢，某種程度上說明了法國民眾對他的信任度在下降。在隨后6月份舉行的議會選舉中，馬克龍領導的“共和國前進黨”獲得的成績也明顯弱于2017年。雖然它改名為“復興黨”（Renaissance），而且還是議會中第一大黨，但因為它在議會中沒有超過半數的多數，因此組閣成為“少數派政府”，在未來的執政中會遇到許多挫折。

一、法國“半總統半議會制”政體的特點

2022年7月12日，馬克龍新任期政府的首個提案遞交國民議會討論，內容是允許法國政府要求入境旅客出示新冠疫苗接種證明或新冠病毒檢測陰性證明，以“無害”入關。應該說，這本是個無關緊要的提案。然而，法國國民議會卻以219票反對、195票贊成的結果否決了這一提案。②張旌.《施政阻力大 馬克龍政府在新議會首遭挫敗》.新華網，2022-07-13.http://home.xinhua-news.com/rss/newsdetaillink/691b4 030dfb6e04e68f5cbff68a3a7e8/1657722468241.這次投票中，法國幾乎所有主要反對黨都聯合起來，對抗馬克龍新任期的少數派政府。這些反對黨包括極右翼政黨“國民聯盟”、極左翼政黨“不屈法國”，以及傳統右翼政黨共和黨。

法國議會給了馬克龍新任期政府當頭一棒，也算是個“下馬威”。掌握法國議會的多數為何那么重要？而馬克龍未來與議會反對派的關系會如何演變呢？

法國政體從全球來看比較特殊，被稱為“半總統半議會制”。法國總統是全民普選產生的，若在總統制里，總統直接組閣執政就行了。然而，法國總統卻不行。法國總統是內閣會議的主席，與一般議會制的虛位元首不同，但憲法賦予總統的權力卻只集中在國防與外交領域，其他的領域要由一個議會多數派的領袖為總理組閣執政。

2022年6月，法國執政黨“復興黨”(即原“共和國前進黨”）與多個中右翼黨派組成的、支持總統馬克龍的執政黨陣營在選舉中贏得了國民議會的245席，距離國民議會絕對多數席位所需的289席還缺少44席，不及選前民調預期；而極左翼政黨“不屈法國”與法國社會黨、法國共產黨、綠黨等中左翼和左翼政黨組成的左翼政黨聯盟獲得國民議會131席，與民調結果相差不多；極右翼黨派“國民聯盟”獲得89席，大大超出選前民調預期；法國右翼傳統黨派共和黨則獲得61席。③?Législatives 2022 Renaissance recueille 245 deputés contre 133 pour la nupes?.Radio J,2022-6-20.https://www.radioj.fr/2022/06/20/legislatives-2022-renaissance-recueille-245-deputes-contre-133-pour-la-nupes/.

法國總理伊麗莎白·博爾內（Elisabeth Borne）對反對黨陣營聯合“否決”政府新冠肺炎疫情相關的提案非常不滿。她在社交媒體上表示，現階段防疫形勢嚴峻，但反對黨陣營卻要阻攔入境防疫措施。④《提案被否，馬克龍政府在新議會首遭挫敗》.上觀新聞，2022-7-14.其實，反對派一直想顛覆博爾內政府，并想以此來挑戰馬克龍總統。因此，在國民議會對疫情相關的法案投票前一天，左翼黨派聯盟還對博爾內提出了一項不信任案。不過，該提案未獲通過。

馬克龍新任期剛開始，就遇到了左右反對派的聯手抵制，這對未來法國政府的其他政策出臺是個不好的征兆。歷史地看，當法國行政權不掌握議會絕對多數時，也存在一些辦法可以推行其政策，例如，通過“法令”（décret），即行政當局出具的命令，也可以引用第五共和國憲法的第49條第3款強制推行某些政策。但是，故意繞過議會去執政，會遇到議會肆意的不合作，行政權的命令最終反而會遇到社會的抵制，許多法令就會落得“虎頭蛇尾”，最終“不了了之”。

法蘭西第五共和國的歷史上，出現過多次總理與總統因政見相左而造成執政不利的局面。1974年，瓦萊里·吉斯卡爾·德斯坦（Valéry Giscard d’Estaing）當選總統，任命希拉克（Jacques Chirac）為總理組閣執政。因為吉斯卡爾·德斯坦創立的獨立共和黨是個小黨，只能與戴高樂派的右翼大黨“保衛共和聯盟”合作，組成聯合政府。希拉克是“保衛共和聯盟”的青年領袖，在選舉的第二輪投票中，他冒天下之大不韙，放棄了本黨的候選人沙邦-戴爾馬（Jacques Chaban-Delmas），轉而號召戴高樂派的青年人去投票支持吉斯卡爾·德斯坦。后者當選后任命希拉克當了總理。⑤Jean Garrigues.(dir.) La France de la Ve République (1958—2008).Paris:Armand Colin,2008,p.110.然而吉斯卡爾·德斯坦經常利用總統主持內閣會議的特權，令自己的意見勝出，讓總理這個本來應該主持國內主要工作的人不能做主。兩年后，希拉克因與吉斯卡爾·德斯坦政見不和憤然辭職。

如果說吉斯卡爾·德斯坦當總統時，聰明地利用了法國憲法賦予總統的特權掌握了主動，密特朗（Fran?ois Mitterrand）當總統時則沒有那么幸運。密特朗第一任總統后期，社會黨失去了議會多數，密特朗只好請自己的對手—“保衛共和聯盟”的領導人希拉克出任總理。希拉克政府立即提出要把前社會黨政府國有化的一批企業重新私有化。但當提案遞交給密特朗總統簽署時，密特朗拒絕簽字，從而引發了政府危機。密特朗是個老道的政治家，很會利用總統的特權給總理希拉克制造執政的困難。當1988年密特朗競選謀求總統連任時，面對的競爭對手就是他的總理希拉克。密特朗把執政不力的責任都推到了希拉克頭上，自己又贏得了大選，獲得連任。但到他第二任后期，社會黨再度丟掉了議會多數，密特朗再次被迫任命反對黨的政治家巴拉迪爾（édouard Balladur）當總理。而巴拉迪爾政府在經濟政策上基本都與密特朗的想法和前政府的政策相悖。后來，在希拉克當總統時，也曾被迫任命了一位反對黨社會黨的總理若斯潘（Lionel Jospin）。當法國出現“左右共治”（cohabitation）時，總統與總理在許多問題上意見相左，政府政策不得不在左右之間搖擺，政府的工作效率低下。

法國歷史上之所以會出現“左右共治”的局面，除了第五共和國“半總統半議會制”的原因，還因為總統與議會的任期不同。從1958年法蘭西第五共和國建立時起，總統的任期是7年，而議會的任期是5年。7年的總統任期其實是繼承了法國議會制政治的歷史遺產。法國總統過去的任期比議會長一些，對政治影響不大，因為總統是由議會選出的虛位元首，權力實際上掌握在議會任命的總理及其組建的政府手中。但是，戴高樂在建立第五共和國時，利用全民公決修改了憲法，總統改為全民普選產生。于是，總統的合法性增強，甚至超過了議會，全民共同選出的總統開始擁有真正的權力。然而，戴高樂并沒有改變總統7年的任期。這樣，總統任期與議會任期不同步就成了問題。當一屆政府執政5年后，若選民不滿意，就會在下一屆議會選舉中把反對派選上來。而此時，總統的任期尚未結束?？偨y只能在兩個方案中選擇其一：或者辭職，承認選民最近做出的選擇；或者接受議會反對派多數提出的組閣方案，任命反對派的領袖為總理執政。

二、總統、議會任期同步后為何仍未解決法國的制度問題

希拉克在1995年當選總統，2000年發起了一場公投來決定是否應該改革總統任期。73%的法國人投票支持縮短至5年，27%的法國人支持不變。⑥中新社.《法國全民公決決定總統任期由7年改為5年》.2000-09-25.http://news.sina.com.cn/world/2000-09-25/130183.html.因此，法國總統任期改為了5年。2002年希拉克競選總統連任成功，第二任就執政了5年。

按理說，法國總統任期與議會的任期相同，理論上就解決了民意善變造成的“左右共治”的尷尬。一般來講，選民選出一個總統，就會支持他執政，因此在隨后舉行的議會選舉中也會投票給總統支持的黨派的議員候選人。因此，當2017年馬克龍當選總統后，他在2016年剛剛組建的“共和國前進黨”的候選人就在議會選舉中大獲全勝，獲得了議會的絕對多數。這不能不說是法國政壇的一個奇跡，因為“共和國前進黨”的許多候選人都是政治素人，鮮有政治圈人脈，也沒有任何執政經驗。他們能當選的主要因素在于選民不愿意否定自己在之前不久總統選舉時所做出的選擇。

但是，馬克龍執政5年之后再度當選總統，其政黨在隨后的議會選舉中就沒有那么大的優勢了，因為選民對其第一任政府的政績并不滿意。多數法國選民在總統選舉的第二輪選舉中之所以還投票給馬克龍，只是出于對勒龐領導的“國民聯盟”的不信任。

選舉本是法國政治制度的“出氣筒”，民眾對當屆政府的不滿會體現在下一屆議會的選舉上。但近些年來，法國民眾對法國的選舉制度嚴重不滿，認為他們選出的政府無法代表他們的利益，甚至也不保護他們的利益。因此，法國民眾在2018年和2019年上演了“黃馬甲”街頭政治抗議運動，用暴力來表達他們對馬克龍政府的不滿。

法國政黨在民眾中失去信譽，是因為無論左翼還是右翼的政黨執政，法國政府的政策都差不多，沒有解決民眾關切的問題，沒有讓民眾享受到發展的紅利。因此在最近一些年的選舉中，法國政黨“碎片化”趨勢明顯。在2022年總統選舉第一輪投票中，傳統右派共和黨的候選人瓦萊麗·佩克雷斯（Valérie Pécresse）得票率不到5%，甚至得不到政府的補貼，只能自掏腰包來支持競選費用。⑦法國1988年的選舉法規定，企業與個人對政黨競選贊助都有上限，而選舉中獲得5%以上選票的政黨可以得到政府的資助。社會黨候選人安妮·伊達爾戈（Anne Hidalgo）更是只獲得了1.75%的選票，創造了社會黨成立以來在總統大選中得票率的最低紀錄。與此相對，政治“黑馬”層出不窮。馬克龍本人就是一匹“黑馬”，他從在法國政壇上初露頭角到競選總統，僅僅用時3—5年，從組織自己的政黨到選舉獲勝甚至只用了一年。而且，馬克龍根本沒有地方選舉的歷練，直接參選總統并獲勝，這完全不符合法國政治家往往是政壇常青樹的傳統。2022年的總統大選，除勒龐外，另一位極右政治傾向的候選人澤穆爾（éric Zemmour）也是一匹“黑馬”，而且在第一輪投票中獲得的選票遠超傳統的社會黨候選人和共和黨候選人。雖然澤穆爾沒能進入第二輪投票，但他的突然崛起更加證明了法國選舉的“碎片化”趨勢。

隨著歐洲一體化的進展，許多經濟政策都在歐盟委員會層面決定，法國政府已經無法單獨作主了。當社會黨贏得選舉執政時，民眾覺得左翼政府應該保護弱勢群體，應該采取對民眾有利的經濟政策。但當自己的愿望落實后，左翼政黨選民不滿左翼政黨政府執行“形左實右”的政策，因此對左翼政黨失去信心。而當傳統右翼政黨共和黨贏得選舉執政時，人們以為經濟會有好轉，以為右翼強調效率，會注重企業利潤和財政平衡。然而，共和黨政府也沒能扭轉經濟發展的頹勢，政府赤字與債務不斷攀升。法國許多選民幻想破滅，轉而投票支持極右翼政黨國民聯盟。國民聯盟除了曾在一些小城市選舉中獲勝，從未在大城市執過政，更不曾在國家層面勝出。因此，一些選民對它仍抱有幻想。

當傳統的左右翼政黨輪流執政已無法滿足民眾的訴求時，民眾開始對政治制度不滿。許多民眾認為是法國第五共和國這套選舉制度不公正，不能滿足法國選民的選擇；認為兩輪多數投票制是當年為戴高樂量身打造的，而現在的法國已與當年完全不同，因此需要改革選舉制度，更多地反映民眾的訴求；并認為兩輪多數投票制限制了選民的選擇。在第二輪投票時，他們無法繼續投票給自己中意的候選人，往往只能“兩害相較取其輕”。因此，這樣選出的政府無法代表人們的意志，在執政時就會遇到民眾的抵制。在法國要求建立第六共和國的呼聲此起彼伏。呼吁者認為，只有讓民眾感到自己的利益能通過自己選出的代表得到保證，法國社會才能結束動蕩，才能靜下心來重新推動經濟的正常發展。

然而，法國政府制度的改革，需要有魄力且有魅力的政治領導人來推動。而現在法國政治家都是“黑馬”出身，并沒有能力與魄力去推動政治制度改革。況且，在法國政治走向“碎片化”時，如果建立起一套更加“公正”的選舉制度，讓選民能在第二輪選舉中也隨意投票給任何候選人，法國會不會回歸第四共和國時期不穩定的政治局面呢？

第二次世界大戰結束后，法國建立了第四共和國，也是多黨制，選民可以任意投票。但是，眾多不同政黨議員組成的聯合政府非常不穩定，因為議會中的黨派可以隨意結盟，又可以隨意改換門庭，與其他黨派組成新的聯盟，推翻政府，再組內閣。第四共和國后期，法國政府更迭頻繁，幾個月就換一個政府，以致媒體都在談論“季度政府”。第五共和國正是在汲取了該階段的教訓之后，才發明了兩輪多數投票制。

三、法國不能僅靠政治制度改革來解決經濟、社會的問題

許多文明都有一個通病，就是習慣把一切不幸都歸咎于制度，并想通過改變制度來一勞永逸地解決所有問題。法國是這方面典型的代表。關于改變第五共和國制度、建立第六共和國的討論恰恰反映出了法國人在這方面的偏好。

然而，許多研究歷史問題的政治分析專家告訴我們，政治制度有自己的韌性。人們想改革政治制度，往往是轉了一圈又回到原點。法國研究群體心理學的專家勒邦（Gustave Le Bon）的《烏合之眾》（Psychologie des foules）在國際上名聲顯赫。他在評論法國大革命時曾說：“一個由不同種族構成的國民用了一千年時間來維持這種集權制；當我們看到，一場目的在于摧毀過去一切制度的大革命也不得不尊重這種集權制，甚至使它進一步強化，在這種情況下，我們就該承認它是迫切需要的產物?！雹嗬正?《烏合之眾》.馮克利 譯.北京：中央編譯出版社，2005年，第70頁。筆者把作者名字改成勒邦，因為它更接近法語本來的發 音，而且可以避免與當今法國極右翼政治家勒龐（Le Pen）混淆。法國政治學家托克維爾（Alexis de Tocqueville）寫《舊體制與大革命》（L’Ancien régime et la révolut ion）的本意也是用大量的歷史資料去證明，法國革命推翻舊制度后建立的新制度，很大程度上只是強化了過去法國國王時期已經建立起的集權制。

當今法國經濟、社會面臨的許多困難，是在政策選擇過程中犯了錯誤所致。首先，法國的“去工業化”是法國落入現在經濟發展停滯局面的重要因素。法國的社會福利依賴于公共財政，而“去工業化”使得財政收入來源枯竭，公共財政捉襟見肘，政府無法應付龐大的社會福利開支。

第二次世界大戰后，法國經濟快速發展，工業化發展尤其成功，打破了法國是工業化失敗國家的“神話”。根據世界銀行的統計，在20世紀60年代到80年代中期，法國一直是全球領先的制造業大國，甚至多年保持制造業第一大國的地位。⑨數據來源：https://data.worldbank.org.cn/indicator/NV.IND.MANF.KD.法國的制造業發展使企業有充足的利潤，國家稅收有足夠的財政收入，法國建成了令人羨慕的社會福利制度，全民幸福指數不斷攀升。然而之后，法國經歷了“左右共治”后，企業先國有化后私有化。法國制造業在經濟全球化的壓力下，也不得不到海外尋找更低成本的生產基地，國內制造業迅速衰敗。過去，法國的各種工業制成品在世界市場上都有一席之地，但很快就只剩下了品牌，最后連品牌也賣給了外國公司。制造業的衰敗使法國企業利潤收益下降，政府的財政收入下滑，社會福利開支成了無底黑洞。法國政府徘徊在補貼新技術企業還是補貼社會福利開支的兩難選擇中，很難再找到平衡。

其次，法國失去了獨立的對外政策，在國際市場上無法繼續享受游走于兩極世界當中的好處。法國制造業最發達的時期，正是法國外交最獨立的時期。這兩者之間應該不只是時間上的巧合，也應該有互相促進的因素。兩極世界時代，法國游走在美蘇之間，許多不想在美蘇之間選邊站的國家自然會青睞法國，更傾向于購買法國產品。當年，盡管“法國制造”的價格不菲，而中國的外匯儲備非常有限，但中國仍然毫不猶豫地購買法國產品，從法國進口了一些成套技術和設備。法國在阿以沖突中也顯得不偏不倚，而美國則一心支持以色列，致使許多阿拉伯國家在購買軍火時偏向法國的戰斗機等。法國的獨立外交政策讓法國的工業出口大增，法國也從國際市場上獲得了許多利益。

而最近一些年來，法國卻偏離了過去的獨立外交政策。例如，法國正式回歸北約的軍事一體化組織，在外交政策上也開始重新使用已經被放棄了多年的“西方”一詞，并開始擔心西方的衰落，實際上是在對美國表忠心。在冷戰時期，法國與蘇聯曾有許多合作，蘇聯曾向法國輸送了許多利益。例如電視制式方面，蘇聯排斥了英、美、德制，選擇了法制。冷戰后，法國與俄羅斯維持了包括能源合作在內的許多合作，法國的能源公司深度參與了俄能源市場的開發，獲益匪淺。俄羅斯還購買法國制造的軍艦等軍火。但俄烏沖突以來，法國站在美國一邊，制裁俄羅斯。法國不僅無法從俄羅斯獲得過去的能源優惠，甚至要失去俄羅斯的消費市場。

法國還變得非常擔心中國的崛起，稱中國是法國及歐盟的競爭對手和“制度性對手”（rival systémique），處處提防，不敢與中國加強合作。法國輿論跟著西方輿論跑，把中國與俄羅斯都歸入反對“民主陣營”的核心國家，這使法國政府即使想跟中國改善關系都不太容易?？紤]到中國在全球產業鏈上的地位，法國不愿與中國加強合作只會讓其制造業復興變得更困難，也會讓其振興可再生能源產業的努力變成“畫餅充饑”。

與此同時，法國政府卻把無視、甚至踐踏法國利益的美國敬為“上賓”，把與美國合作放到了重要日程上。其實，美國在危機時刻是不惜犧牲法國利益的。2019年，法國曾與澳大利亞簽署了一批出售常規潛艇的大合同，被法國媒體稱為“世紀合同”。但2021年，美國與英國聯手，與澳大利亞組成了軍事聯盟（AUKUS），英美兩國將幫助澳大利亞建造核潛艇。澳大利亞背叛了法國，撕毀了同法國的合同，美英則撬掉了法國一筆出口大單。法國除了抗議兩句，把法駐美大使象征性地召回幾天外，別無他法，只能吞下這枚苦果。從這一案例便可看出法國政府在多大程度上決心加入“西方陣營”了。

最后，法國在未來的發展中不僅無法在促進經濟增長與控制通貨膨脹中找到平衡，反而可能陷入中長期的滯脹。2010年，法國的國內生產總值是2.64萬億美元，到2020年，卻下降到了2.6萬億美元。⑩數據來源：https://gdp.gotohui.com/data-3417.誠然，這里面有歐元貶值的因素，但綜合起來，法國這10年國內生產總值的增長率只有0.2%，已經陷入了當年日本式的停滯。法國2022年的平均通貨膨脹水平已上升到4.4%?數據來源：https://news.fx678.com/202203140526231123.shtml.，未來有可能保持在高位，因為通脹的最主要原因是能源價格高漲。而與俄羅斯的關系惡化則會使未來法國的能源供給面臨更多困境。法國可能被迫轉而從中東和美國進口液化天然氣，加上運輸等成本，未來的天然氣價格會比從俄羅斯管道進口的價格貴上三、四倍?？紤]到法國的核電站正在老化，新的核電站建設仍需時間，而燃氣發電是法國選擇的替代方法，未來法國的電費等基礎價格會居高不下，通貨膨脹率自然也不可能很快降下來。通貨膨脹高企，經濟增長乏力，市場自然也不會吸引更多的投資。未來，法國是否也會像日本一樣，先失去10年，又失去10年，再失去10年呢？

法國的政黨“碎片化”，政治人物“黑馬化”，選民對選舉制度的失望感，都使得法國很難達成民族共識，很難讓政府出臺長遠的國家發展規劃。而目前法國的政治只瞄準眼前的困難，即使再重視制度改革，估計也很難找到未來的出路。馬克龍新任期任重道遠。