從產業區到產業社區： 需求視角下上海產業社區服務配套研究

林可可

摘要：國家《市級國土空間總體規劃編制指南》《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》均提出引導產業區向功能復合的產業社區轉變，均關注到當前產業區內服務配套的缺失已成為制約其吸引人才、持續發展的關鍵因素之一。在梳理回顧上海產業社區服務配套政策發展歷程的基礎上，分析現階段產業社區服務配套存在服務水平分化、規劃供應不夠合理、實施相對滯后、供需矛盾突出等問題，結合松江科技園規劃實踐，提出產業社區服務配套規劃需根據發展階段、產業特征，以需求為導向優化服務配套，構建彈性適應的服務配套體系、倡導產城融合空間格局，從而促進服務配套精準供應。

關鍵詞：產業社區;產城融合;公共服務;設施配套

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.003

《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》提出引導產業區向產業社區和產業基地兩個方向發展，其中針對產業社區提出要完善公共空間、公共設施配套，形成二三產融合發展、配套功能完善、環境景觀宜人的產業社區。[1]2020年9月，自然資源部在《市級國土空間總體規劃編制指南》中提出推動人、產、城、交通一體化發展的新要求，引導發展功能復合的產業社區，促進產城融合、職住平衡。[2]從地方探索上升到國家指南，意味著新一輪國土空間規劃已關注到當前產業區服務配套缺失的共性問題，引導產業區向配套功能完善的產業社區轉型。

受《雅典憲章》功能分區思想影響，長期以來城市中各類公共服務配套規劃一般圍繞居住地進行配置，對于產業區的服務配套缺乏關注，相關標準引導滯后，難以適應新時代發展趨勢。產業社區的概念源于近年來國際上產業區轉型發展的實踐，強化與創新經濟相適應、更好地吸引全球創新創業人才的服務設施環境，比如美國硅谷和爾灣、新加坡瑋壹科技園、法國索菲亞·安蒂波利斯產業園等，都是產業社區實踐的典范。根據國際經驗，產業社區的服務配套可分為生產性服務配套和生活性服務配套。近年來，國內學者也開始關注到單一功能產業區的局限性，產業區自身及周邊服務配套缺失，無法滿足企業和職工需求，進一步引發了招商難、招工難、留人難等問題，[3，4，5]服務配套的長期缺位已成為制約產業區持續發展的核心因素之一。[6，7]

上海對產業社區的關注較早，在政策引導、規劃編制、標準制定等方面積累了一定經驗。本文通過梳理回顧上海產業社區服務配套發展歷程，剖析存在的問題和需求特征，并結合松江科技園實踐案例，探討基于需求導向的上海產業社區服務配套優化思路，為相關工作提供參考。

一、從產業區到產業社區：上海產業區服務配套政策發展歷程

本世紀初，為限制劃撥工業用地通過用地違規變更，國家出臺相關政策明令禁止以協議方式出讓經營性用地，嚴控在劃撥用地上建設住宅，各類服務配套用地占比不超過7%①。上海也在這一時期在土地出讓、規劃程序上出臺相關規定，嚴控用地性質隨意更改。

（一）指標漸寬，為服務配套增配提供可能

隨著國家倡導土地集約節約利用、郊區工業用地向園區集中，2008年上海提出合理核定郊區工業用地規劃指標指導意見，提高郊區工業用地容積率上限至2.0，局部可通過論證提高至3.0，這為產業區增加服務配套提供可能。這一時期開始出現部分工業用地增建辦公樓，滿足自身研發辦公需求或用于出租營收。

（二）新增地類，探索服務配套合理路徑

2010年后，針對產業區內服務配套需求，為避免失管失控，上海出臺《控制性詳細規劃技術準則》，對產業區內用地功能加以細分，提出增加工業研發用地（M4）和科研設計用地（C65）。但這兩類用地的區分界線較為模糊，一定程度上造成了規劃隨意和管理混亂。同時，由于工業研發用地（M4）地價低廉，更受市場青睞，因此未能解決功能混雜、政府土地收益流失問題，工業研發用地（M4）也在實施一段時間后逐漸弱化。[8]

（三）明確地類，服務配套引導逐漸明晰

2013年，上海針對產業區生產性服務配套中研發總部類用地出臺文件②，明確研發總部類用地對應地類為科研設計用地（C65），劃定鼓勵發展的試點產業區，并明確相關指標。2015年，針對產業轉型、科技創新，進一步出臺相關文件③，提高工業用地內服務配套建筑規模占比至15%，鼓勵建立公共研發平臺、公共實驗室、眾創空間等，適當增加公共租賃公寓、教育文化場所、商業商務設施以及公共開放空間等配套服務功能。次年，上海進一步出臺政策④，對整體轉型區域鼓勵配置公共空間、公共服務設施及提高路網密度。

這一時期系列政策，主要關注以C65用地為代表的生產性服務配套，對其他生產性服務配套及生活性服務配套的引導較為粗放。

（四）面向需求，探索精細化規劃引導

上海新一輪總體規劃提出產業社區的概念，開始關注到產業用地與其他用地的兼容性、產業區設施配套相關指標等問題。為強化土地資源集約高效合理利用，出臺實施細則⑤，探索產業用地開發強度、用地混合比例等重要指標放寬，并形成《上海市產業區塊規劃技術指引》（以下簡稱《指引》），提出適應時代特點合理確定產業社區服務配套（表1）等要求。[8]

二、上海產業社區服務配套存在問題

上海較早地關注到產業社區的服務配套問題，但至今在服務水平、規劃供應、建設實施、供需關系等方面仍存在一些不足。

（一）服務水平分化嚴重

一方面，全市產業社區投資環境水平整體滯后于產業發展水平（圖1）。⑥以松江科技園所在的上海松江工業區為例，其經濟發展迅速，橫向對比產業發展與投資環境指數，其產業發展指數在全市各產業社區中位列第7，但其投資環境指數位列第31;縱向對比其歷年發展情況，其投資環境亦長期滯后于產業發展（圖2）。

另一方面，配套設施的服務水平分化嚴重，郊區產業社區服務配套整體滯后于中心城區。全市投資環境指數排名前十的產業社區主要分布在中心城區（外環內）及近郊區域，中心城區投資環境指數遠超各郊區。將三個典型產業社區對比分析，松江工業區與漕河涇開發區、張江高科區相比仍有較大差距（圖3）。

（二）規劃供應不夠合理

具體可以從規劃用地規模、功能類型和空間布局三個方面，對規劃供應的合理性展開分析。

1.規模上，服務配套不足

產業社區服務配套普遍供應不足，以松江為例，各產業社區內規劃公共服務用地占比約為6%，滯后于中心城產業社區內公共服務用地占比約11%，與漕河涇開發區、金橋開發區相比有較大差距，其公共設施用地占產業社區總用地比例分別約為25%、27%。

2.類型上，重生產配套輕生活配套

在松江各產業社區內，規劃商業商辦用地（C2、C8）占產業社區總用地的比例約為5%，規劃教育科研用地（C6）占比約為1%，其他如文化、體育、醫療等公益性公共設施供應不足（表2）。以松江科技園為例，規劃公共設施用地占園區總建設用地的約為19%，全部為生產性服務配套，此外還有約4%工業研發用地（M4），在規劃層面尚未考慮園區生活性服務需求。

表 2? 松江產業社區服務配套用地分類

用地分類 規劃情況 實施情況

公共設施用地 C2 2.24% 1.21%

C6 1.10% 0.63%

C8 2.79% 0.73%

其他 0.06% 0.06%

小計 6.20% 2.64%

工業用地 工業研發用地（M4） 0.06% 0.47%

總計 2.24% 3.11%

（資料來源：筆者自制）

3.布局上，設施分布不均衡

部分產業社區服務配套的空間布局仍有待提升，存在零散無序分布、布局偏向一側等問題，未發揮出服務配套的集聚效應和規模效應，服務配套覆蓋水平有待提升（圖4）。

（三）建設實施相對滯后

產業社區服務配套實施進度明顯滯后于產業用地土地出讓速度。以松江為例，各產業社區內產業用地實施率約80%，而公共服務用地實施率僅為40%。通過對松江科技園跟蹤調查發現，園區自2003年成立以來，產業用地實施率近70%，而規劃的服務配套全部未建成，已出讓的兩個項目長期處于待建狀態，園區職工基本生活服務需求仍存在巨大缺口。

（四）服務配套供需矛盾突出

生產配套需求應對不足。通過對松江新城科技園企業和員工代表訪談發現，企業層面希望增加企業一站式服務平臺，加強法律咨詢、金融服務等支持，缺少產業指導、專利申請、企業交流等平臺;而從業人員則希望增加職業技能、繼續教育培訓服務。產業社區生產性服務配套對新產業、新需求應對不足，經濟發展水平與生產服務環境不匹配，一定程度上限制了入駐企業拓展生產經營活動，進而影響產業社區的招商引資。

生活配套供需矛盾突出，部分產業社區由于其自身服務配套缺失，周邊生活配套不足，無法滿足引進企業和人才的需求。通過對松江新城科技園員工隨機訪談發現，園區配套難以滿足基本需求。一系列生活配套的供應不足，對新城產業社區吸納人才、留住人才產生了不利影響。

（五）原因剖析

雖然近年來發展理念已發生轉變，但上海產業社區仍然面臨一系列問題，分析其原因，主要在于：

第一，對于產業社區服務配套的認識不足。大部分產業社區依托于既有產業區形成，部分產業社區起步較早，作為以生產為主導功能的區域，早期開發建設過程中仍難擺脫“郊區縣城”的“經濟至上”發展思路，部分產業社區依賴土地優惠政策吸引企業入駐，在規劃和實施過程中缺乏對服務配套的關注，而過大的優惠力度致使產業社區建設資金短缺，進一步限制了公共服務的投入。

第二，規劃引導與實際需求的匹配度不足。長期以來公共服務配套體系相關標準及規劃指引主要聚焦于居住社區，對于產業社區服務配套的規劃引導，近年來才剛剛起步，規劃編制過程中，作為指導產業社區各類服務配套落地的控制性詳細規劃，強調用地、指標剛性管控，缺乏對于未來新興產業需求變化的前瞻性思考，配套內容與實際需求不能完全匹配。

第三，管理機制的彈性適應不足。對于工業用地上通過“非正式更新”形成的研發、商業、餐飲等功能，對于實際使用功能與土地使用性質的不一致，往往采取“一刀切”式強制管理手段，缺乏相對合理的管理引導機制，對實際需求回應不足。

三、上海產業社區服務配套需求特征分析

產業社區服務配套因其特有的服務對象和場景，與傳統社區服務配套不盡相同，服務對象的需求特點決定了產業社區特有的服務配套的類型和布局形式。以松江科技園為例，針對產業社區服務配套需求開展調研，調研采用“線下訪談+線上問卷”相結合方式，通過園區管委會、園區公眾號等多渠道進行有組織地問卷收發。

（一）服務人群年輕化

近年來，產業社區服務對象呈現年輕化、受教育程度高的特征，其工作生活方式亦呈現出新時期的發展特點。調查發現，園區職工年齡層次呈現年輕化，其中40歲以下員工占比接近八成，擁有大專以上學歷層次員工占比超過七成（圖5），服務供給需契合年輕、高知客群的需求特征和消費場景。

（二）需求類型多元化

1.生產性服務配套

隨著產業門類、業務范疇不斷拓展，企業服務配套需求在廣度和深度方面均有增加，主要表現在商務配套、運營管理、科技研發等方面。調研發現，銀行網點、管理服務、職業培訓是現階段生產性服務設施需求主要缺口，分別占74.2%、65.7%和59.3%，其次對于產業指導、會議中心和商務酒店也有一定訴求（圖6）。交叉對比職工崗位和生產性服務配套需求發現，普通員工較為關注職業培訓配套。

2.生活性服務配套

根據產業人口特點，產業社區公共設施宜強化商業、文體等設施配置，按需配置養育托管設施，對于養老福利設施可相對弱化。調研發現，園區職工對生活性服務配套總體滿意度較低，希望盡快完善商業配套和文體公共服務配套。具體來看，商業配套方面，首先需要盡快增設便利店（81.2%）、餐飲食堂（77.6%）和綜合超市（71.1%），其次為休閑飲品站（66.4%）;文體配套方面，期望配置戶外運動場所（77.2%）和文化場館（76.7%），包括網球場、籃球場、游泳館等;社區配套方面，對社區菜場（62.3%）和中小醫院（61.8%）的訴求較多，此外希望增加幼托機構，解決園區職工子女看護問題（圖7）。

此外，還需注重產業社區住宅配套和公共交通配置。調研發現，大部分園區職工認為需要在園區內增加住宅供應，希望配置經濟適用房（64.2%）、廉租房（51.8%）和宿舍（45.6%）。對于公共交通方面滿意度較低，選擇公共交通出行的員工中，僅有不到10%的職工感到滿意（圖8）。

（三）布局形式靈活化

因產業社區服務人群偏年輕、人口密度較居住社區偏稀疏，在空間布局上應體現這樣的特點，并細化考慮不同服務配套的空間容忍距離、使用需求頻率和強度。具有一定規模和品質的服務配套通常作為公共服務核及形象門戶，如會議展示中心、商務酒店、文體活動中心等，應集中布局以發揮服務配套集聚效應及規模效應。對服務距離有較高敏感度的中小型服務配套，如便利店、食堂餐飲、咖啡館等，應采取分散布局以滿足企業員工日常生產生活需求，布局形式為占地小、功能復合的服務網點。此外，為契合服務對象“快消費”特點，可根據需求在地塊或建筑中點狀植入自動售賣機、無人便利站等微型生活服務配套。

（四）服務場景復合化

調研發現，園區職工對于多元服務場景的需求大，單個場景的使用時長偏短。為避免空間資源的浪費，契合當下年輕群體場景快速切換接受度高的特點，鼓勵服務配套在時間、空間層面復合使用，提高空間使用效率，實現空間多場景彈性利用。探索多樣化服務配套在同一空間功能復合、分時共享，通過空間的共享促進思想創意的共享交流。此外，鼓勵公共開放空間多場景使用，點狀植入文體、商業等多種配套設施，有效提升公共開放空間使用頻率。

（五）服務層次品質化

近年來，隨著產業轉型升級、高新企業入駐、從業人群層次提升，對于產業社區服務配套需求呈現品質升級化趨勢。調研發現，對于高新企業和高學歷年輕人，低端配套服務無法滿足其需求，這就對服務配套層次提出了品質化需求。

四、需求視角下上海產業社區服務配套優化實踐

松江科技園位于上海市西南部，是松江新城“一城兩翼”產城格局中的西翼（圖9），屬于典型產業社區之一，目前已建成初具雛形的大型制造業集團企業集聚地。結合松江科技園的實踐案例，本文探討產業社區服務配套優化思路。

（一）基于需求導向構建彈性服務配套體系

為應對產業區新興經濟、服務人群轉變，產業社區服務配套的優化，既要結合發展階段及現狀空間基礎，又要結合產業導向及實際需求特點。產業社區需轉變傳統公建級配理念，既要結合發展階段及現狀空間基礎，又要結合產業導向及實際需求特點，構建彈性適應的服務配套體系，強調服務配套精準供應，從而提高產業用地利用效率和服務品質，增強產業社區對高端產業、頂尖人才的吸引力。因此，在《指引》確定的服務配套清單基礎上，結合松江科技園自身發展階段、產業特征及需求特點，確定松江科技園服務配套體系，明確松江科技園必配、選配及增配的服務配套（表3）。同時，充分考慮到未來產業發展、技術革新的不確定性，預留一定彈性可變的“服務留白空間”。

在空間布局上，為適應生產性服務配套與生活性服務配套的服務場景差異，提出差異化策略（圖10）。對于生產性服務配套，建議以集中式布局為主促進規模效應的形成;對于生活性服務配套，綜合考慮園區規模、人群年齡結構及密度，結合園區路網密度和實際使用需求頻率及強度，借鑒15分鐘社區生活圈規劃理念，[10]形成“園區級—鄰里級—街坊級”三級服務體系（圖11—圖13），分級分類引導設施合理布局。其中，園區級集聚商業商辦中心、研發中心、會議展示、商務酒店等生產性服務配套及文化中心、體育公園等高等級生活性服務配套;鄰里級為分散布局的中小型服務設施，滿足企業員工日常生產生活需求，布局形式為占地小、功能復合的服務網點，如便利店、咖啡館、銀行ATM等，其服務半徑為1000米，步行時長控制在15分鐘以內;街坊級為在地塊或建筑中點狀布局的服務驛站，以自動售賣機、無人便利站等為主，其服務半徑控制在500米，服務所在街坊和地塊企業。

（二）產城融合的空間格局探索

產業創新是建立在企業交流、知識共享、社交互動基礎上的，[11]產城融合的空間格局為激發園區創新活力提供空間基礎。在宏觀尺度，基于產城融合發展視角，在城市總體規劃階段統籌考慮高等級公共服務配套對產業社區的服務支撐，產業社區部分高等級公服配套應依托周邊居住功能區解決。在園區內部，在不影響產業主導功能的前提下，適度提升生產性及生活性服務配套用地比例，鼓勵土地使用從功能單一到功能有機融合轉變（圖14），初步探索產業社區內功能融合、空間復合的產城空間格局。在街坊和地塊層面，探索產業用地混合使用，通過橫向、縱向融合，實現制造業與研發、商務、商業等生產性服務業的高度融合，通過綜合設置、點狀植入等方式完善生活性服務配套，促進產業用地經濟密度提升。

公共開放空間作為促進產業社區交流互動的重要載體之一，鼓勵開放共享、功能復合和多場景使用，結合公共開放空間布局會議、酒店、產品發布展示等生產服務配套，點狀植入文化、體育等生活服務配套（圖15），既能滿足公共活動訴求，又能促進知識共享交流、激發地區創新活力。

（三）倡導服務配套優先的實施時序

產業社區服務配套的實施滯后是一直以來供需失衡的原因之一，因此借鑒產業用地全生命周期管理思路，提出產業社區的全生命周期管理。一方面，引導產業社區服務配套有序實施，促進已出讓服務配套地塊加快實施，有效減少“已供未建”的閑置用地;另一方面，注重與生產生活高度相關的服務配套優先供應，有序引導必要的商業服務配套實施，為園區正常有序運營提供支撐。此外，探索多種實施時序管控手段，如服務配套與產業用地捆綁實施、將新增服務配套納入閑置土地再利用啟動條件等，確保服務配套實施落地。

五、結語

上海在“十四五”規劃綱要中明確提出加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局。[12]按照全域功能提升的新思路，順應未來工作生活更加融合的趨勢，促進產業區向功能復合的產業社區轉變，是實現以功能引人、以產業聚人、以安居留人重要舉措之一。[13]從產業區到產業社區，理念的轉變、規劃的引導僅是第一步，將規劃理念運用于實踐仍然任重道遠。上海在未來產業社區功能提升、服務配套更新的過程中，基于需求為導向的服務配套優化思路及方法可以為其他產業社區、整體轉型升級的產業園區以及漸進式更新的產業區塊的功能提升提供參考。當然，各產業社區發展條件各異，對于其他城市、不同發展階段、不同產業特點的產業社區，本文提出的具體規劃策略不一定具有普適性，但以需求為導向的優化思路可以為更多城市借鑒和應用。

注釋：

①《工業項目建設用地控制指標（試行）》（國土資發〔2004〕232號）

②《關于增設研發總部類用地相關工作的試點意見》（滬規土資地〔2013〕153號）

③《上海市加快推進具有全球影響力科技創新中心建設的規劃土地政策實施辦法（試行）》（滬府辦〔2015〕69號）

④《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）

⑤《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》（滬規劃資源詳〔2020〕148號）

⑥根據《上海開發區統計評價?？?016）》，產業區投資環境水平，分為產業發展環境、管理服務環境。

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From Industrial Zone to Industrial Community： A Research on Service Supporting of Industrial Community in Shanghai from the Perspective of Demand

Lin Keke

（Shanghai Urban Planning and Design Research Institute， Shanghai200092， China）

Abstract： The National Land and Space Planning Guidelines and the Shanghai 2035 General Plan all propose to guide the transformation of industrial areas into functional complex industrial communities. The lack of supporting facilities in Shanghai's industrial-communities has become one of the key factors for attracting talents and maintaining development. On the basis of reviewing the policy history of service supporting facilities in Shanghai's industrial districts， this paper concludes that there are problems such as service level differentiation， unreasonable planned， lagging implementation， unbalance supply and demand. With the case study of Songjiang Science and Technology Park， this paper proposes that in order to achieve the integration of industry and city， it is necessary to build a flexible and adaptive service supporting system according to the development stage and the demands.

Key words： industrial area; industry-city integration; public service; supporting facilities

■責任編輯：王明洲