促進城鄉義務教育公平的嘉興經驗與啟示

摘要：城鄉義務教育公平是城鄉發展和教育公平的重點難點。嘉興城鄉義務教育公平走在全國前列，在城鄉教育格局優化、鄉村教師隊伍建設、教育共同體發展、互聯網+教育、跨地區教育合作、流動人口子女教育等方面積累了豐富經驗。借鑒嘉興經驗，為促進城鄉義務教育公平，要積極優化城鄉義務教育格局，打造城鄉高質量教師隊伍，創新城鄉教育聯合體模式，加快城鄉智慧教育發展，縮小區際教育質量差距，推進城鄉義務教育均等化。

關鍵詞：城鄉發展;教育公平;義務教育優質均衡;義務教育均等化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.005

李克強總理表示“機會公平中，教育公平是最大的公平”。國家十四五規劃提出要“堅持教育公益性原則，深化教育改革，促進教育公平，推動義務教育均衡發展和城鄉一體化”。城鄉義務教育公平主要體現在均衡化與均等化兩個方面，即城鄉義務教育質量的優質均衡以及對于不同群體的均等化，這對應了義務教育的權利公平、機會公平、規則公平。當前，由于城鄉教育質量差距的客觀存在，優質教育資源供給與人們日益增長的優質教育資源需求存在矛盾，主要體現在流動人口子女隨遷就讀、農村居民子女進入城區或縣城就讀的權益尚不能得到全面保障，[1]即便在公益性的義務教育階段，實現教育公平依然任重道遠。

從各地義務教育公平的進程來看，嘉興走在了全國地級市的前列。在均衡化方面，自2004年時任浙江省委書記習近平要求嘉興“成為全省乃至全國統籌城鄉發展的典范”以來，嘉興不斷促進城鄉義務教育優質均衡發展。2013年，嘉興各區縣均達標義務教育發展基本均衡縣;2020年，嘉興各區縣均達標教育基本現代化縣，義務教育優質均衡發展走在全國前列。在均等化方面，嘉興積極促進流動人口子女義務教育入學同城化待遇，2020年，嘉興流動人口子女在校生約15萬人，占總量約1/3，其中，在公辦學校就讀的流動人口子女約10.7萬人，在新居民子女學校（19所）就讀的學生約4.6萬人。

由此，順應教育公平的發展訴求和城鄉義務教育優質均衡發展的總體戰略，鑒于嘉興城鄉義務教育公平走在全國前列，本文總結了嘉興城鄉義務教育公平取得的成就和主要經驗，借此得到促進城鄉義務教育公平的啟示。

一、嘉興促進城鄉義務教育公平取得的成就

嘉興作為統籌城鄉綜合配套改革的試點市，堅持教育優先發展戰略，以統籌城鄉、實現均衡、促進公平為目標，率先推進城鄉教育一體化，率先完成義務教育發展基本均衡縣建設，努力推進義務教育優質均衡發展，[2]保障流動人口子女義務教育均等化，成為全國城鄉義務教育公平的先行者。

一是率先推進實施城鄉義務教育一體化。嘉興從2004年開始率先推進城鄉義務教育一體化，2005年發布《關于進一步推進城鄉教育一體化發展的若干意見》，推動市域教育優質均衡發展。通過“初中向中心鎮集中，中心小學向鄉鎮所在地集中，新增教育資源向城鎮集中”的“三個集中”，全市撤并規模小、條件差的中小學校近300所，實現城鄉教育資源布局優化。與此同時，嘉興于2007年實現農村學校與城鎮學校全面結對，2013年實現義務教育“零擇?！?。

二是率先完成創建義務教育發展基本均衡縣。隨著嘉興城鄉義務教育一體化的推進，2013年，教育部義務教育均衡發展縣（市、區）評估組對嘉興的學校建設、教師隊伍、教師交流、學校幫扶、儀器裝備配備、圖書裝備、管理水平等均衡發展水平、發展機制和均衡滿意度情況給予充分肯定，成為當時全國唯一各區縣均達標“義務教育發展基本均衡縣”的地級市。

三是率先全面推進義務教育優質均衡發展。2019年，嘉興海鹽縣率先接受全國縣域義務教育優質均衡發展的督導評估，成為全國縣域義務教育優質均衡發展的示范地，標志著嘉興義務教育優質均衡水平走在全國前列。與此同時，自2015年嘉興海寧市、桐鄉市、海鹽縣被認定為浙江省首批基本達標教育現代化縣（市、區）之后，到2020年，嘉興各區縣全面達標教育基本現代化縣，義務教育優質均衡發展成效顯著。

四是積極保障流動人口子女隨遷入學。2002年以來，嘉興陸續出臺若干保障流動人口子女隨遷入學的政策，逐步推進落實新居民（流動人口）子女義務教育入學同城化待遇。到2020年，在公辦學校就讀的新居民子女107 605人（占新居民子女學生比重約70%），在新居民子女學校就讀的學生45 646人（占比約30%）。2020年，嘉興再次出臺《關于進一步做好新居民子女教育工作的若干意見》，提出力爭到2025年新居民子女入讀公辦學校比例達到90%以上。

二、嘉興促進城鄉義務教育公平的主要經驗

在推進城鄉義務教育均衡化、均等化、促進義務教育公平的舉措上，嘉興積累了較豐富的經驗，主要體現在城鄉教育格局優化、鄉村教師隊伍建設、教育共同體發展、互聯網+教育、跨地區教育合作、流動人口子女入學等六個方面。

（一）率先完成標準化建設，實現城鄉教育基本均衡

自2004年以來，在推進城鄉統籌發展的背景下，嘉興相繼出臺了《關于進一步推進城鄉教育一體化發展的若干意見》《嘉興市農村教育水平提升工程實施意見》《關于進一步加強鎮村教育服務功能提升鎮村教育品質的實施意見》等推進城鄉教育均衡發展的政策，將農村薄弱學校改造、中小學校舍安全工程和義務教育標準化學校建設等作為重點民生實事項目，率先實現城鄉教育基本均衡。

具體舉措主要體現在城鄉學校規劃、建設、配置以及新居民子女學校建設的四個“同標準”。一是同標準規劃。自1990年代初，針對農村義務教育學校辦學規模過小、管理水平偏低、師資配備較差等問題，嘉興在全面實現“兩基”基礎上，連續實施了多輪學校布局調整。至2006年前后，學校布局調整基本完成，全面實現了“三個集中”學校布局調整目標。二是同標準建設。城鄉學校布局調整后，嘉興先后抓住薄弱學校改造、校安工程、標準化學校創建等項目，提升義務教育學校校舍條件，實現城鄉學校建設標準一致。三是同標準配置。嘉興積極推進城鄉學校生均占有校舍資源、教學設備、圖文信息資源、公用經費基本一致，實現了城鄉義務教育基本均衡。2008年，嘉興便在浙江率先實行城鄉教師編制一體化，實現城鄉學校教師同標準配置。目前，嘉興各區縣小學和初中7項綜合均衡差異系數均大幅低于國家標準，在浙江和全國處于領先位置。四是同標準建設新居民子女學校。采用“國資回購舉辦、政府購買服務、部門負責管理”的方式重組新居民子女學校，推動標準化創建，改擴建新居民子女學校10所，新居民子女學校標準化率達到100%，與公辦學校實現均衡發展。

（二）創新激勵和交流機制，提升鄉村教師隊伍質量

鄉村教師隊伍建設是鄉村教育質量提升的重點任務，也是城鄉義務教育公平的難點所在。在城鄉教師統籌管理的基礎上，嘉興積極創新鄉村教師激勵機制和城鄉教師交流機制，支持建設高質量的鄉村教師隊伍。

具體舉措主要體現在鄉村教師高待遇、職稱支持、提升教師獲得感、城鄉教師流動、退休教師支教等五個方面。一是實現農村教師高待遇。2019年，嘉興比國家要求提前一年實現中小學教師平均工資水平不低于或高于當地公務員平均工資水平。同時，通過實施農村教師特崗津貼，嘉興農村義務教育學校教師收入普遍超過城市教師。二是加大農村教師職稱支持。通過教師職稱評審政策向農村學校傾斜，并把農村學校工作經歷作為高級職稱評選的前置條件，早在2006年，嘉興農村教師職稱評審通過比例便首次超過城鎮教師。三是提升農村教師獲得感。嘉興于2006年開始實施優質普通高中名額分配到初中學校的招生政策，2021年分配名額達到優質普通高中招生總數的60%，以此避免優質生源集中到少數幾所“好初中”，促進生源相對均衡，讓農村教師也有“好學生”教，提升了農村教師的職業獲得感。四是率先開展教師流動改革。2011年，嘉興嘉善縣率先實施國家級城鄉義務教育學校教師流動試點，2013年在全市推廣，2018年實現中小學教師“縣管校聘”試點全覆蓋，義務教育學校教師城鄉流動實現常態化。五是開展退休教師支教。2018年，嘉興啟動“桑榆情”銀齡支教計劃，組建由418位65周歲以下退休教師組成的“六五”教師智庫，幫助鄉村學校提高教學水平。

（三）創新教育聯合體模式，促進優質教育資源共享

嘉興持續推進教育集團化辦學和城鄉學校共同體建設，通過創新“教育集團”“城鄉教育共同體”“學校聯盟”等教育聯合體模式，以城帶鄉、以強帶弱，實現優質教育資源共享。到2020年，全市建成教育集團28個，涉及校區59個，建成城鄉學校共同體65個，覆蓋學校261所，集團化和共同體學校占全市義務教育學?？偭康?3.88%。

具體舉措主要體現在對教育共同體的考核、線上線下教學教研合作、教師交流以及帶動新居民子女學校發展等方面。一是建立教育共同體考核機制。對融合型教育共同體各校區實行一體考核，對共建型教育共同體實行捆綁考核。二是開展教育共同體線上教學活動。教育共同體具備“互聯網+義務教育”結對幫扶工作基礎，核心校與成員校之間積極開展同步課堂，每年不少于2門學科，累計不少于20節課。三是開展教育共同體線上線下教研活動。教育共同體核心校與成員校之間每年開展教師網絡研修不少于8次，開展線下教研不少于4次。四是推進教育共同體教師交流。融合型教育共同體校區間教師實現無障礙流動，共建型教育共同體核心校選派骨干教師到成員校任教，并覆蓋到每一所成員校。五是加強對新居民學校的帶動作用。推進公辦學校與新居民子女學校建立發展共同體，實現資源共享，截至2020年，新居民子女學校已全部加入發展共同體。

（四）創新互聯網+義務教育，提高教育信息化水平

近年來，嘉興聚焦農村教育信息化短板，提升農村學校信息化水平，充分利用“互聯網+義務教育”，推廣城鄉學?！巴秸n堂”建設，以信息技術縮小城鄉教育差距。當前，嘉興已經建成開放共享的智慧教育體系，構建起全國領先的智能泛在的“互聯網+教育”環境，正積極創建智慧教育示范區。

具體舉措主要體現在城鄉學校信息基礎設施建設、智慧教育平臺建設、創新互聯網+教育共同體等方面。一是加強教育信息基礎設施建設。全面升級嘉興教育城域網，建成“市—縣—?！比壗逃鞲删W絡，實現校園主要教學活動場所無線網絡全覆蓋，城鄉公辦學校100%實現網絡“校校通”“班班通”，全面提升網絡安全防范、預警檢測、容災備份和應急處理能力。二是建立完善智慧教育綜合平臺。持續實施智慧教育專項行動，基本建成覆蓋城鄉學校的“一中心兩平臺”①，依托教育管理云和教育資源云，建成嘉興智慧教育公共服務平臺，為不同用戶提供“一站式”應用服務。三是聯動推進“互聯網+義務教育”和教育共同體建設。順應義務教育從基本均衡邁向優質均衡發展的新階段、新要求，大力推進校際“互聯網+義務教育”結對和“城鄉攜手、同步課堂”建設，依托教育共同體智慧服務平臺，從教育資源推送、教育質量評價、城鄉教師管理等方面加強互聯網+教育共同體建設。

（五）推進跨地區教育合作，提升本地義務教育質量

2016年開始，嘉興發揮區位優勢，積極推進教育“接軌上?！卑l展戰略，引進先進教育理念，促進教育同城發展，以較短的時間提升本地教育資源質量和品牌，取得明顯成效。

具體舉措主要體現在不同層面、不同主體、不同模式的跨地區教育合作。一是通過政府間合作促進嘉興教育全方位接軌上海。嘉興與上海普陀區簽訂了教育戰略合作框架協議，全面深入開展區際教育合作。二是建立兩地高校之間師資培養合作。嘉興教育學院等教研機構積極對接華東師范大學、復旦大學等上海高校和教研部門，合作舉辦各類高級研修班、學科帶頭人培養班和名師名校長蹲點培訓。三是建立兩地之間義務教育學校合作。2016年，嘉興有45所中小學與上海優質學校結對，深入開展全方位的教育教學合作交流活動。四是積極組織師資赴上海培訓和交流。2016年全市累計組織校長、教師赴上海學習培訓4 062人次。通過交流培訓，嘉興中小學校長、教師與上海名師名校長零距離接觸，學習先進的教育理念和教學管理經驗，有效提升了本地學校管理水平和教學質量。

（六）協同推進體制機制改革，促進義務教育均等化

嘉興自2002年開始，協同推進新居民子女教育相關的各類體制機制改革，完善新居民子女入學政策，保障新居民子女享受平等的義務教育權利，實現了城鄉義務教育的均等化。

具體舉措主要體現在新居民子女入學同城化、升學考試、財政支持、組織保障等方面。一是積極完善新居民子女入學同城化管理制度。在完善新居民管理制度基礎上，加快建立全市統一的新居民積分制管理辦法和管理平臺，實現“一個標準、一個平臺”，落實以居住證為主要依據的新居民子女義務教育入學同城化待遇。二是完善新居民子女升學考試制度。積極完善新居民子女在嘉興接受義務教育后參加中考、高考的錄取政策，解決了流動人口子女隨遷入學的后顧之憂。三是加強新居民子女教育財政支持。建立完善政府面向民辦教育購買公共服務的機制，新居民子女學校享受同等義務教育生均公用經費基準定額補助和“兩免一補”政策;完善家庭經濟困難新居民子女教育幫扶政策，實現建檔立卡貧困學生資助全覆蓋。四是將新居民子女教育納入黨政績效考核。建立由編辦、發改委、教育、公安、民政、財政、人社等多部門參與的新居民子女教育工作聯席會議制度，嚴格落實“兩個為主”②和以縣為主的管理職責，將新居民子女教育納入市對縣（市、區）黨政目標責任制考核。

三、嘉興經驗對促進城鄉義務教育公平的啟示

對應嘉興經驗，為“促進教育公平，推動義務教育均衡發展和城鄉一體化”，要積極優化城鄉義務教育格局、打造城鄉高質量教師隊伍、創新城鄉教育聯合體模式、加快城鄉智慧教育發展、縮小區際教育質量差距、推進城鄉義務教育均等化。

（一）因地制宜，優化城鄉義務教育格局

教育城鎮化的快速推進和動態性提高了城鄉義務教育格局調整的復雜性?；谄淞己玫慕煌l件，嘉興通過“三個集中”率先實現了城鄉義務教育資源的優化布局，進而率先通過標準化建設實現了基本均衡。各地在推進城鄉義務教育一體化和均衡化過程中，要立足其經濟社會發展水平、自然地理和交通條件等，因地制宜推進城鄉中小學校格局優化。一方面，對于交通條件良好的地區，可以通過“三個集中”優化城鄉義務教育格局，加快標準化學校建設促進城鄉均衡。另一方面，對于交通不便、不利于學生城鄉通勤的地區，要做好各類學校學生規模預測，根據學生規模趨勢進行布局調整。其中，對于學生規模穩定或增長的鄉村學校，要加快標準化建設，全面提升其教育質量;對于學生規模較少或有減少趨勢的鄉村學校，要在標準化建設的同時，避免盲目擴張，以智慧教育、教育聯合體等模式提升教育質量。

（二）因勢利導，打造城鄉高質量教師隊伍

鄉村教師人力資本水平總體低于城鎮是普遍存在的現象，也是提升鄉村教育質量的難點。嘉興在城鄉教師統籌管理基礎上，通過加強鄉村教師激勵和城鄉教師交流機制，提升了鄉村教師隊伍質量。各地在打造城鄉高質量教師隊伍的過程中，要尊重教師個體發展訴求，加快落實城鄉教師統籌管理，建立完善鄉村教師激勵機制，全面提升鄉村師資隊伍質量。第一，加快落實義務教育教師“縣管校聘”管理改革，實行城鄉教師編制一體化。第二，建立完善鄉村教師激勵機制，通過農村教師特崗津貼提高鄉村教師待遇，促進教師職稱評審向農村學校傾斜，可以考慮將農村學校工作經歷作為高級職稱評選的條件。第三，建立完善城鄉教師交流機制，實現義務教育學校教師城鄉流動常態化。第四，開展退休教師支教活動，充分發揮優秀教師能力，帶動鄉村教育質量提升。

（三）以強帶弱，創新城鄉教育聯合體模式

教育聯合體旨在推動城鎮義務教育優質學校與鄉鎮義務教育學校之間的共同發展，鄉村學校尤其是鄉村小規模學校、寄宿制學校和薄弱學校是重點幫扶對象。嘉興在教育聯合體發展方面積極創新、全面推進，為各地創新教育聯合體模式、合作方式等提供了參考。第一，因地制宜通過組建“教育集團”“城鄉教育共同體”“學校聯盟”等，探索融合型、共建型等不同模式，加強教育聯合體建設。第二，創新教育聯合體的共同考核機制，加強教育聯合體成員學校之間的合作關系。第三，創新探索教育聯合體合作教學、教研方式，通過開展線上線下教學活動、教研活動、交流任教等，切實加強對鄉村學校、薄弱學校的帶動作用。第四，加強教育聯合體“互聯網+同步課堂”模式創新，促進教育聯合體與智慧教育聯動發展。

（四）數字賦能，加快城鄉智慧教育發展

智慧教育能兼顧效率和公平，為鄉村教育發展提供了新的思路，為此要積極推進城鄉智慧教育發展，[3]以新一代信息技術促進城鄉義務教育公平。參考嘉興經驗，各地在推進智慧教育過程中，重點需要從信息基礎設施建設、智慧教育平臺建設、“互聯網+課堂”等方面促進城鄉智慧教育發展。第一，加快標準化信息基礎設施建設。加快實現城鄉義務教育學校網絡全覆蓋，提高城鄉網絡多媒體教室比重和使用效率。第二，促進城鄉智慧教育平臺建設。大力建設覆蓋城鄉學校、教師、學生、家長等所有教育行為主體的智慧教育平臺，促進教育管理、教師教學、學生學習、家校聯動等各環節智慧應用。[4]第三，創新推進“互聯網+課堂”。積極推進市域、縣域甚至跨省市的校際“互聯網+同步課堂”，創新發展同步互動混合課堂、同步互動專遞課堂、多媒體課堂等。

（五）區域合作，縮小區際教育質量差距

區域合作不只在經濟領域，而是在經濟社會發展各個領域。在教育領域，嘉興通過主動加強與上海的教育合作，引進先進教育理念，促進了自身教育水平提升，為跨地區教育合作提供了參考。對應嘉興經驗，各地要積極加強教育領域的區域合作，促進教育質量共同提升。一方面，從頂層設計上，要積極建立完善跨省市教育合作機制，以地區之間的對口幫扶政策為基礎，加強省市之間義務教育領域的幫扶和交流，同時，積極建立完善優秀學校、教育集團跨地區幫扶機制。另一方面，教育發展相對落后地區要積極主動推進與省內外教育發展先進地區、學校的教育合作，通過兩地政府教育發展戰略合作、兩地高校合作培養優質師資、兩地義務教育學校合作、組織師資赴先進地區學習交流等，促進優質教育資源和理念跨地區共享，實現地區之間教育質量共同提升。

（六）改革聯動，推進城鄉義務教育均等化

教育公平不僅僅體現在城鄉教育優質均衡發展，還體現在不同群體義務教育的權利公平、機會公平、規則公平。嘉興通過新居民子女入學、升學考試、財政支持、組織保障等領域創新，保障流動人口子女獲得公平的義務教育，切實落實了“有教無類”理念。各地在推進城鄉義務教育均等化過程中，要協同推進各類體制機制改革，確保各類群體之間義務教育公平。第一，積極推進戶籍與公共服務制度改革，以公共服務均等化促使戶籍與其附屬的公共服務分離，[5]全面實現流動人口各類權益的同城化待遇。第二，積極完善流動人口子女在當地參加升學考試政策，以此保障其義務教育階段的權利，避免流動人口子女因升學考試權利缺失導致其難以隨遷入學。第三，加強流動人口子女義務教育財政支持，在落實“錢隨人走”基礎上，加強流動人口子女教育經費投入，實現貧困學生資助全覆蓋。第四，加強組織保障，將流動人口子女教育納入各級政府目標考核體系。

說明：本文系嘉興市委宣傳部委托課題《城鄉融合發展、推進共同富裕的嘉興智慧》的階段性研究成果。感謝嘉興市委宣傳部和教育局提供的相關資料，文責自負。

注釋：

①“一中心”指嘉興智慧教育大數據中心;“兩平臺”指教育管理應用服務云平臺和教育資源公共服務云平臺。

②根據《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》（國辦發〔2003〕78號），“進城務工就業農民流入地政府（以下簡稱流入地政府）負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主”，即“以流入地政府管理為主，以公辦中小學接納為主”。

參考文獻：

[1]蘇紅鍵.中國縣域城鎮化的基礎、趨勢與推進思路[J].經濟學家，2021（5）：110-119.

[2]周建新.走優質均衡之路——浙江省嘉興市推進教育全面發展的實踐與探索[J].中國教師，2017（24）：28-32.

[3]蘇紅鍵.構建新型工農城鄉關系的基礎與方略[J].中國特色社會主義研究，2021（2）：46-55.

[4]蘇紅鍵.教育城鎮化演進與城鄉義務教育公平之路[J].教育研究，2021（10）：35-44.

[5]蘇紅鍵.中國流動人口城市落戶意愿及其影響因素研究[J].中國人口科學，2020（6）：66-77.

Promoting Equity of Urban-rural Compulsory Education：

Jiaxing's Experience and Enlightenment

Su Hongjian

（Rural Development Institute Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract： The equity of urban-rural compulsory education is the key and difficult point of urban-rural development and educational equity. Jiaxing’ s urban-rural compulsory education has lead the way in China. It has accumulated rich experience in the optimization of urban-rural educational structure， the construction of rural school teaching faculty， the development of education common community， the Internet plus education， the cross-regional cooperation and the enrollment of migrant children. Borrowing the experience of Jiaxing， in order to promote the equity of urban-rural compulsory education， we should actively optimize the pattern of urban-rural compulsory education， build a team of high-quality teachers in urban-rural areas， innovate the mode of urban-rural education community， accelerate the development of urban-rural smart education， narrow the inter-regional education quality gap， and promote the equalization of urban-rural compulsory education.

Key words： urban-rural development; educational equity; high-quality and balance of compulsory education; equalization of compulsory education

■責任編輯：許? 丹