探討棚戶區改造融資模式

姜明國

摘要：棚戶區改造項目是中國政府提議并組織實施制定《棚戶區征收標準》，各地政府嚴格按照《棚戶區征收標準》和相關法律法規，針對城鎮中歷史遺留的集中成片危舊住房、破房爛院，擁擠不堪，公共設施無法配套，消防出行、生產生活存在明顯公共安全隱患的舊村舊城進行拆除重建工作，是一項民心工程，完善棚戶區項目周邊道路、廣場、教育、商業等基礎配套設施，提升居住人氣指數，促進生產生活、就業、養老等社會問題的解決，產生有利于構建和諧社會的綜合效應。但棚戶區的改造不是一蹴而就的，這需要政府大力支持，棚戶區改造項目融資是棚戶區改造工作的關鍵，棚戶區改造項目融資模式不同，所承受的風險不一樣，帶來的效益也不一樣。棚戶區改造項目周期長，投資成本高，投資回報少，這需要政府合理運用棚戶區改造項目的融資模式，保證棚戶區改造工作順利開展，吸收多方資金，降低融資風險。文章通過對政府主導模式、市場化運營，政府支持模式、政府與社會資本合作模式等不同的棚戶區改造項目融資模式以及案例進行對比分析，研究未來新型融資模式，為我國棚戶區改造項目提供借鑒，為融資模式進一步創新提供思路。

關鍵詞：棚戶區改造;融資;資金管理

一、棚戶區改造項目融資模式及案例

（一）政府主導模式

棚戶區改造項目政府主導模式起源于2015年。國發37號文的發布開拓了棚戶區改造新的舉債融資渠道，地方政府可與承接主體簽訂政府購買協議推動棚戶區改造項目開展。隨著央行創新型融資工具補充抵押貸款（PSL）放開，政府購買棚戶區改造項目服務模式得到資金助力，可以通過少量資本金撬動杠桿，滿足棚戶區改造項目資金需求。但是，由于地方預算管理混亂，形成了大量隱性政府債務。通過將政府未來還款義務作為信用抵押，平臺公司獲得大量低息貸款，同時繞過預算管理，這種行為實質上是平臺替政府進行變相融資。

2018年以來，政府預防和減免債務的壓力急劇增加。4月18日，財政部率先發布了“特別帳篷債務”試點方案，試圖通過打開大門，遏制與特別帳篷債務相關的隱性政府債務的擴張。然而，效果并不明顯，與2018年上半年政府購買服務模式密切相關，2017年政府購買服務總額達到78% 。同年6月，財政部發布了《政府采購服務管理條例（征求意見）》草案，并以此為節點，對“舍棄改革”的管理態度出現明顯轉折： 征求意見稿以中期財務規劃為界，政府采購服務的期限不得超過三年，住建部主辦的2019年省市住房改革座談會上，政府明確宣布政府的購房服務模式已經正式結束。

2015～2017三年棚戶區改造項目計劃的順利完成是與政府購買服務模式的促進密不可分的。在政府資金困難，三、四線房地產庫存壓力巨大的背景下，政府購買服務模式作為創新的運作模式與以補充抵押貸款（PSL）為主的棚戶區改造項目貸款緊密配合，順利地完成了階段性任務。但是，與貨幣化安置相類似，管理機制的缺乏必然導致創新模式的無序發展，最終走向了終結。

政府和棚戶區改造項目實施主體簽訂購買服務協議，委托棚戶區改造項目平臺負責整個項目的具體實施，而且要負責前期資金投入和項目融資。政府根據協議約定，每年支付資金給棚戶區改造項目承接主體，覆蓋項目的前期投入。購買主體與承接主體簽訂購買棚戶區改造項目服務協議，明確購買服務的內容、期限、數量、質量、價格等要求;市縣政府購買棚戶區改造項目資金納入財政中期規劃和年度財政預算。

案例1：

湖北省黃石市是因企設市的工業城市，棚戶區大多是50年前“先生產、后生活”的產物。據統計，黃石市80% 以上的低收入家庭都居住在棚戶區。據統計，全市共有棚戶區164座，面積約200萬平方米，其中3000多平方米有80座。第13排棚戶區是黃石最大的棚戶區。位于西塞黃石山區的拔泉街，占地面積約270畝，距市中心約6公里。十三排共有各類公私房20萬平方米，總人口達到8753人，40%的房子建筑面積不足50平方米。棚戶區的房屋大多是磚木結構，面積不足30平方米。棚戶區貧困群體聚居，居民多半是關停企業產生的失業職工。棚戶區內空間狹窄，居住擁擠，交通阻塞，存在極大安全隱患。

十三排棚戶區改造主要通過政府主導建立的融資平臺，把社會資源、政府資源集中起來，支撐棚戶區改造和保障性住房建設。運用市場租金、分類補貼、租金補償分離，從“隱性”到“明性” ，充分發揮租金杠桿的作用。十三排棚戶區重建項目，主要安置了四塞山、下土地區政府和黃石經濟開發區管委會。項目融資和運營的主體是黃石中邦城市住宅投資公司，主要負責項目融資。政府出資1.75億元組建眾邦房投公司，同時將1萬余套各類國有房屋和6000畝建設用地收儲和出讓后注入公司，爭取到國家開發銀行第一期項目貸款6億元，貸款授信22億元，爭取地方商業銀行貸款3億元。同時，黃石市政府還與國家開發銀行一起探索設計了一套“政府主導+專業平臺公司+商業運作”的機制，借鑒新加坡、中國香港經驗創立了“黃石眾邦公租房模式”。在棚戶區改造項目過程中，利用政府購買服務模式由國開行獲得政策性貸款，加上還建點部分配套商業運作資金和公用產權租賃流轉資金，實行成片整理騰地，集中連片改造、滾動開發。

（二）市場化運營，政府支持模式

市場化運營，政府支持模式是指政府通過拆遷置換出棚戶區土地，以土地招拍掛方式將土地出讓給市場化開發主體（如房地產開發商），再由開發主體組建項目公司進行基礎設施和公用配套設施建設，同時在地方政府允許下將滿足項目原址回遷外的剩余面積作為商品房，進行綜合開發。這種以 “政府主導拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業進行房地產開發、居民回遷”為主要操作模式，尤其適用于地理位置相對較偏、環境較差、商業開發價值欠缺等城市周邊棚戶區改造項目項目，“簡稱一二級聯動模式”。

對于土地級別開發資金不足以平衡項目投資的棚戶區改造項目，政府和項目公司往往采取一、二級聯合開發的合作模式，即政府授予項目公司二級土地級別開發權。項目投資的主題可以商業化開發。項目完成后，投資主體有權取得房地產的銷售收入、租金收入、停車費和其他附屬收入，并以此收入作為償債來源。從發展棚戶區改造項目為發行企業債券，部分債券以土地的第一和第二聯合開發收益作為債務償還的來源。

政府引導棚戶區改造，真正把棚戶區改造通過市場化運作，實現市場化需要開發商的介入，但是需要棚戶區改造的一部分地用來市場銷售，這樣既能滿足棚戶區改造居民住房問題，開發商也會從中獲取利益。

案例2：

湘潭核心地區是城市的發源地，地理位置優越，人口集中。近幾年來在核心地區，特別是濱江地區，發展速度明顯滯后于整個城市建設的發展步伐，湘潭作為偉人故里，紅色圣地，也是國家“兩型”社會城市中的一員。河西濱江棚戶區改造的范圍是南起湘江，北至西群路、人民路、雨湖路、濱湖路、新馬路，東至鐵路橋，根據總體規劃，項目總用地約266.45公頃（包括堤外漫灘24.32公頃），濱江風光帶總長約5.1公里，寬60～80米，棚戶區改造可開發用地約1364.55畝。市政府提出的主要原則是政府支持以市場化運營，統一規劃，分步實施。棚戶區改造由投資商投入前期拆遷資金對土地進行整理并確定上市底價，上市后溢價部分政府與投資商實行分段按比例分成。其中，溢價在50%以內的按4∶6分成，溢價在51%至100%的按5：5分成，溢價在100%以上的按6∶4分成。借鑒周邊城市對棚戶區改造工作的一些經驗，以河西棚戶區的基礎設施為突破口，通過基礎設施來帶動整個河西片區的土地整理和土地上市，從而完整地完成整個片區的舊城改造，也就是棚戶區改造。湘潭已經啟動了2.5萬平方米的經濟適用房建設，準備了3000套廉租住房，也列入了建設計劃，原地和異地宜拆遷安置的2000戶商品住房也進入了籌建階段。

（三）政府與社會資本合作模式

棚戶區改造PPP模式是指政府或其授權的下屬機構與中標的社會資本以股權投資的形式，合作出資設立項目公司，負責項目整體的投融資與建設。根據與政府簽署的購買力平價協議，項目公司將從金融機構籌集項目資金，用于棚戶區停車場、商店等配套設施的搬遷或重建。在PPP項目運營階段，項目公司現金流主要來自政府按照績效支付的現金或項目中包含的商業項目所產生的經營性收入。政府也可以根據協議條款的規定向項目公司提供必要的差距補貼。

盡管PPP模式具有以上優點，但是目前PPP項目并非棚戶區項目推進中的主流模式。原因主要與PPP模式的兩大弱點有關。PPP支出的硬約束無法滿足棚戶區改造項目大體量的資金需求。據財政部稱，每年所有購買力平價項目都要求財政預算承擔支出責任，不得超過一般公共預算支出的10% 。但是一般棚戶區改造項目對應的投資規模龐大，現金流回籠周期較長。棚戶區改造項目落地會對其他PPP項目形成擠出效應，甚至單個大型棚戶區改造項目就會觸及10%財承紅線。PPP 項目的運作流程較為復雜，不利于項目的落地。有些項目由于盈利能力不足，難以滿足PPP項目的要求。所以，地方政府在面臨棚戶區改造項目任務壓力時，自然更加傾向于選擇更為簡單易行的政府購買服務模式。

在當前的政策環境下，PPP模式將在棚戶區改造開發項目中發揮關鍵作用，為棚戶區改造提供新的合作模式，拓寬項目理念。

案例3：

浙江省杭州市上城區望江地區地理位置優越，北邊緊臨錢塘新城，東邊環繞錢塘江，南邊直通南宋皇城區域，西邊連接杭州中心城區。但是目前項目區塊現狀環境較差，轄區內杭州橡膠廠存在嚴重的重金屬鉻污染，因此該地塊土地再利用需經過大量資金投入進行土壤修復工程，涉及總投資1.45億元。望江是一個人口密集的地區，約占該市人口的三分之一，未來望江將占該市人口的近一半。為響應杭州市政府建設“具有國際水平的高質量中心城市”的戰略目標，杭州市政府擬在望江地區實施三座移民安置房建設，并采用PPP模式對市政道路進行配套上城區。其中，安置房總建筑面積約48.99萬平方米，配套市政道路總長約2.27千米?？偼顿Y額52.3億元，其中拆遷投資總額34.4億元，工程投資總額17.9億元。

在這個項目中，95% 的社會資本是絕對控制的，而5% 是由政府平臺公司投資的。中標社會投資人是杭州市城市建設投資集團有限公司（簡稱“杭州城投”）牽頭組成的聯合體。項目公司實施整體方案中安置房和市政道路的設計、融資、投資、建設，并負責運營、管理第一個通過竣工驗收的安置房地下停車場。項目公司在安置房和市政道路的建設完工并通過竣工驗收合格后，移交安置房和道路給望江地區政府。項目公司委托上城區政府的授權單位依法、合規地分配安置房給居民，項目合作期結束后，項目公司將安置房地下停車場依照合同約定無償移交給望江地區政府。項目合作期限合計為10.5年，其中拆遷期2年，項目前期0.5年，建設期3年，運營期5年。項目運營期收入分為兩種，分別為使用者付費收入和政府購買服務收入。

二、以上幾種模式的對比分析

政府主導模式：政策依據為國家政策支持;融資主體為政府融資;償還來源為財政直接撥款、申請中央補助、省財政補助等;增信條件為政府增信;政府補償額度較大，過程比較繁瑣，但風險比較小。購買主體是各級住房保障部門或者政府授權的其他機構;承接主體主要包括依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。各地原融資平臺公司可通過市場化改制，建立現代企業制度，實現市場化運營，在明確公告今后不再承擔政府融資職能的前提下，作為實施主體承接棚戶區改造項目任務。

市場化運營，政府支持模式：政策依據主要為地方政策;融資主體為開發商;償還來源為開發商貸款;增信條件為融資機構增信和企業增信;政府幾乎無投入，省事但是可以獲得一定的效益，但是項目的可控性較差。對于地段不錯的棚戶區，由政府與開發企業簽訂合同，由開發企業墊資建設，工程完工后，政府用售房收入支付企業墊付資金、利息以及企業應得利潤。但位置偏僻、商業價值低、開發商基本不愿意參與的棚戶區，政府采用捆綁式開發模式，把黃金地段與偏僻地段相結合，實行肥瘦搭配、捆綁開發。

政府與社會資本合作模式：政策依據是國家發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）;融資主體為政府和開發商;償還來源為政府和開發商;增信條件為政府增信和企業增信;政府對項目的參與度和控制力強。棚戶區改造涉及拆遷，拆遷難度大周期長，不利于社會資本投資。

不同運作方式下，資金來源構成比例不同?？梢源_定的是，貸款是主力（除了專項債模式下）來自開發性金融的資金。當然也有部分地方通過融資平臺發行企業債或信托方式籌集資金，但不是主流。

三、未來新型融資模式探討

為了保證棚戶區改造融資模式的科學選擇能促進棚戶區改造項目的順利進行，推進我國惠民工程的有效實施。相比較國內棚戶區改造融資模式而言，國外在棚戶區改造融資方面的經驗與我國棚戶區改造融資模式相比更加成熟。國外更加重視政府補貼在棚戶區改造融資中的作用，積極引導社會金融，不斷創新金融產品，占領更廣闊的市場。20世紀80年代，美國開始實施社會福利住房建筑的市場化，美國政府向開發商提供財政補貼，包括稅收優惠，開發和維護基金，以及利息稅收抵免，它還規定開發商可以以市場利率從私人銀行借款，但只能以1% 的利率，政府補貼差額。政府直接補貼、稅收優惠和貸款利息補貼等方式，極大地調動了社會各界投資者的投資積極性，彌補了棚戶區改造的資金缺口，強有力的財政支持更有利于新型正常棚戶區改造工程的順利進行。

棚戶區改造項目需要投入大量資金，但收益甚微，只是對棚戶區改造項目進行融資很難成功。相關政府部門可以將棚戶區改造和旅游產業、文化產業的開發相結合，棚戶區改造項目才會吸收多方面的資金，解決融資難問題，保障棚戶區改造項目順利實施。

四、結語

國家特別重視棚戶區改造項目，棚戶區改造項目利國利民，在社會發展中占據重要的地位，可以改善居民的居住條件，刺激國民經濟的發展。但實施周期長、融資難確實是棚戶區改造項目的重要難題，每個地區都有不同的棚戶區改造項目的融資模式，因地制宜，合理開發，只有選擇合適的棚戶區改造項目融資模式，才能有利于保障棚戶區改造項目的順利實施，提升當地居民的生活水平，補上發展的短板，有利于擴大國家內需，擴大市場融資模式，更好地促進當地經濟發展。

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（作者單位：中交第四公路工程局有限公司）