黨建引領社區治理研究述評

王翔 高紅

〔摘要〕基層黨建引領社區治理創新能夠有效破解社區治理碎片化困境。中國知網2016—2020年間發表的黨建引領社區治理的文獻表明，相關研究具有政策關聯度高、主體“一核多元”、受熱點事件影響較大等特點。研究成果主要圍繞黨建引領社區治理的理論邏輯、作用機制與實踐案例等內容展開，以理論闡釋與具體案例研究為主，相關的定量研究較少。未來的研究中應進一步探討基礎理論和現實實踐的結合，關注農村社區黨建引領工作的開展以及如何實現黨建引領機制的常態化運行。

〔關鍵詞〕黨建引領；社區治理；理論邏輯；實踐案例

〔中圖分類號〕D267.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0061-06

2021年7月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”〔1〕。目前在我國社區居民異質性與資源分散性不斷增強的背景下，通過基層黨組織引領實現社區治理效能提升成為勢所必然。本文借助Citespace文獻分析工具對數據文獻進行分析，通過對高頻關鍵詞的展示以及關鍵詞的聚類分析等功能，繪制了可視化圖譜，直觀地顯示當前黨建引領社區治理的研究熱點及發展趨勢。數據從中國知網（CNKI）2016—2020年間發表的期刊文獻中選取，檢索表達式為：“主題”=黨建引領社區治理，共檢索到期刊文獻574篇，剔除部分重復、會議綜述、新聞報道等非研究性以及與主題相關度較低的文獻，總共將394篇有效文獻作為數據樣本。

一、黨建引領社區治理研究階段特點分析

關鍵詞時區圖譜（見圖1）能夠從時間維度反映出黨建引領社區治理研究領域的發展演進過程，圖中節點大小表示關鍵詞出現的頻次，節點所在的年份即關鍵詞首次出現的年份，不同節點之間的連線對應聚類跨越的時間范圍，連線越寬，則代表聚類內部的相似程度越高。通過圖1，我們可以發現黨建引領社區治理研究在不同的時間段具有各自不同的特點。

（一）黨建引領社區治理研究具有較高的政策關聯度

黨的十八屆三中全會首次將“推進國家治理體系和治理能力的現代化”〔2〕作為我國全面深化改革的總目標，并在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及國家治理、政府治理、社會治理、公司法人治理、社區治理等多個治理層次。這意味著我國城市社區管理理念從“社區建設”到“社區治理”的轉變，社區治理成為我國基層社會治理的重要組成部分。2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出健全完善城鄉社區治理體系要充分發揮基層黨組織領導核心作用〔3〕。通過社區、社會組織、社區工作者三社聯動，推動社區治理走向“社會化”成為學術界共識。2019年，黨的十九屆四中全會指出，“要堅持和完善共建共治共享的社會治理體制，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”〔4〕12，進一步強化了共建共治共享格局建設的重要性。由此可以看出，受國家政策的影響，黨建引領社區治理的研究也在隨之發生變化，且與之高度符合。

（二）黨建引領下的社區治理主體從“多元共治”趨向“一核多元”

從圖1可以看出，研究關鍵詞從最開始的“社區黨委”到“基層黨組織”“在職黨員”再到后來的“業委會”“社區工作者”與“社區居民”，政府正在實現由“社會管理”向“社會治理”轉型。相較于在維穩中通過規范社會行為、協調社會關系、解決社會問題、化解社會風險來維護社會秩序、激發社會活力來發揮重要作用的社會管理，經濟轉軌和社會轉型背景下的社會治理更傾向于多元主體間的互動。新時代社區治理的創新不僅要體現在工作方法上的轉變，更要針對社區治理對象的不同，切實發揮主體間的協同作用，社區黨組織要在治理過程中為不同主體搭建起互動平臺，發揮引領、整合和協調的作用。

（三）受熱點事件影響較大

黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，能夠使各級組織在面對突發事件時迅速響應。2020年新冠肺炎疫情爆發，基層政府與黨員、物業在疫情防控中發揮了重要作用，“疫情防控”等成為新的研究熱點。社區作為防控一線，是外防內控的有效陣地，在抗疫全局中發揮著基礎性作用。社區黨組織作為黨的基層組織，在社區疫情防控中發揮領導優勢，上傳社區工作狀況，下達疫情政策文件，確保各項政策措施落實到位；發揮組織優勢，組建志愿服務隊，協調在地企業，回應特殊時期居民們的需求，落實聯防聯控機制；發揮黨員優勢，社區黨員發揮模范帶頭作用，積極下沉到樓院網格，密切聯系群眾，織密群防群控網格體系，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，有效遏制疫情的傳播與擴散。疫情進入常態化防控階段后，學者們以疫情緊張時期有效防控的社區為分析案例，探究黨組織在疫情中發揮的作用，分析其背后的內在動力與作用機制。

二、黨建引領社區治理研究現狀分析

高頻次關鍵詞是指出現次數較多的關鍵詞，對其進行聚類分析所得圖譜能夠反映某個研究領域的主體結構和熱點問題，有利于綜合分析某個領域的研究熱點。通過Citespace繪制出黨建引領社區治理領域關鍵詞共現圖譜（見圖2），然后對高頻關鍵詞按照詞頻進行統計排序得到黨建引領社區治理領域研究的高頻關鍵詞表（見表1）。從圖2與表1中可以看到，近五年來黨建引領社區治理領域的研究以社區治理”（179次）和“黨建引領（154次）”為中心，包括基層黨建（40次）、基層治理（29次）、社會治理（29次）等方面，關鍵詞的中介中心性數值反映其中介性強弱，數值越大說明與其他關鍵詞聯系越緊密。

通過對上述可視化圖譜進行分析，將我國2016—2020年黨建引領社區治理的研究現狀作出如下概括。

（一）黨建引領社區治理的理論邏輯

隨著社區管理向社區治理的范式演化，社區治理無法僅靠單一主體實現，需要多元主體的共同參與，這在一定程度上為黨組織的引領提供了現實依據。而且在實踐中，社區黨建與社區治理雖然擁有各自的結構和運轉機制，但“聯合黨建”與“三社聯動”科學對接的社區復合治理結構的存在證明黨建引領社區治理的合理性〔5〕?？偟膩砜?，目前學者們的研究主要集中在以下兩個理論視角：

一是基于“國家—社會”關系視角下的理論研究，主要包括國家中心論、社會中心論以及在前兩者基礎上發展的國家與社會互動論三種。國家中心論與社會中心論兩大流派爭論的焦點是到底“強國家”還是“強社會”。從實際來看，社區作為居民生活和居住的場域，國家力量的過度干預會忽視社區多樣化特點從而降低居民參與的積極性。同時，隨著社會組織等社會力量的發展，國家中心論受到越來越多的挑戰。社會中心論強調在社會治理中應通過激發和創造社會的活力來實現社會自治，但居委會原本作為一種自我管理的基層群眾自治組織因為承擔了大量來自上級的行政性事務，使其具有了濃厚的行政色彩。由于“國家—社會”范式提出時基于西方語境，我國的國家治理實踐與西方存在較大差異，“集團”“精英”等詞語不能完全適應我國情況，因此我國社區治理實踐不能完全照搬西方理論范式。經過研究的不斷深入，有的學者發現國家與社會并非完全對立的關系，兩者可以進行良性互動。徐林等人通過調研杭州市XY街道社區發現，在行動者視角下“國家—社會”的關系建構最終落在不同行動者上，行動者們通過自身具體行動能夠實現國家力量與社會力量的互補鑲嵌〔6〕。無論是國家、社會中心論抑或是互動論，都將兩者放在治理中的對立面，但兩者并非完全此消彼長，黨建引領的有效“進場”一定程度上拓展豐富了該理論。

二是基于治理視角下的理論研究。隨著理論體系的愈發成熟，學者們認識到黨是社區治理過程中不可忽略的主體，國家與社會的體系框架無法充分解釋中國問題?；凇皣摇鐣倍P系的討論，嵌入理論的發展為學者們的研究提供了新的理論視角。許愛梅等人把嵌入作為分析概念，以主體嵌入、制度嵌入和目標嵌入等多重結構性嵌入機制，實現黨建的有效引領〔7〕。趙海星等人在嵌入理論的基礎上提出黨組織通過結構性嵌入與功能性融入，實現傳統授權性組織管理模式向功能化、社會化治理方式轉變，得出黨建引領基層社會治理的雙重邏輯〔8〕。有的學者則認為基層黨組織參與治理過程的方式是從“嵌入吸納”向“服務引領”轉變，應將滿足基層群眾的需求作為自己的出發點，以服務為核心，在服務中發揮自身引領作用，提升基層社會治理績效〔9〕。李小藝基于政黨、政府、社會三者的考量建構“結構—能力”范式下的包容耦合性框架來契合中國制度情境下的黨建引領〔10〕。治理視角下的研究從理論上闡述了黨建引領社區治理的可能性和合理性，從實際出發探索黨建引領的創新策略。

（二）黨建引領社區治理的作用機制

社區黨組織作為社區治理與服務的核心力量，在基層黨組織的領導下，社區治理局面正在向“一核多元”與“一核多能”的方向發展。當前，通過關鍵詞分析，可以將黨建引領社區治理研究的主要機制概括為結構引領、文化引領、技術引領與資源引領等四個方面。其中，結構引領是基層黨組織有效發揮作用的基礎，文化引領是核心，技術引領是方式，而資源引領則是最終目標。

一是結構引領。黨組織體系對社區治理體系的嵌入，是黨建引領社區治理的基礎。社區黨組織在結構層面對不同主體引領可以將黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢、工作優勢轉化為社區治理的實際成效。黨建引領社區治理重點在于調動多元主體參與積極性，而社區黨建與社區治理在目標、主體、內容、制度等方面的交叉重疊可以形成一種復合體系〔11〕。社區黨組織在區域化空間的基礎上，通過結構引領的方式，吸納不同組織的負責人形成大黨建模式，借助“黨建聯席會”等形式發揮不同主體的作用，實現縱向上與各層級間的上行下效及橫向上不同主體間的聯動。黨建引領社區治理關鍵在于如何克服“懸浮”問題，使黨組織有效地下沉并融合到社區原有的治理體系當中，為解決這一問題，多地推行了網格化治理模式。但也有學者提出區域化黨建表面上轟轟烈烈，實際上由于權力不能有效下沉造成虛假“創新”等現象，使區域化黨建工作陷入內卷化困境〔12〕。然而社區黨組織的區域化黨建以及網格化治理作為一種整合和協調機制，其作用的有效發揮還需要不同主體的協同配合，治理過程中不同主體要發揮自身優勢職能，黨建引領在其中更多的是價值與方向方面的引領。

二是文化引領。社區文化是社區共同體的核心要素，是凝聚黨員、凝聚居民、凝聚社會的精神紐帶，更是社區治理現代化的內在要求〔13〕。由于社區事務的復雜性，多元主體的參與必然導致在面對某些問題時會產生意見分歧，甚至陷入“集體行動困境”，不僅會增加治理成本，還會導致資源的浪費甚至是沖突的形成。在此情況下，社區可以發揮文化引領作用，通過開展多樣化文化活動，為居民創造日常溝通交流平臺，培育居民共同體意識，增強自治的意識和能力，形成全民參與、共同治理的局面，以此來打破困境。但要想取得文化建設的實效與居民的認可，就要開創“日常生活黨建”新形態，更重要的是將基層黨建、基層公共文化建設與服務居民日常生活三者有機結合。除開展日?；顒油?，社區黨員作為運作各環節的關鍵點要提升為社區居民的服務能力，加強社區黨組織隊伍建設，可以組織“雙報到”活動，強化社區與黨委的聯系，豐富黨建“張力”〔14〕。在此基礎上，以黨建帶動社區建設，在豐富黨建內涵的同時借助黨組織優勢，利用特殊激勵機制，激勵組織與個人參與到社區治理中，滿足不同群體的精神需求。

三是技術引領?；ヂ摼W的廣泛應用帶來了網絡政務蓬勃發展，社區治理正向著智能化、專業化方向發展，將技術嵌入基層黨組織有助于建設現代治理新格局?！吧厦媲l線，下面一根針?！贬槍ι霞壢蝿账槠c居民信息碎片化的問題，有的學者認為黨建引領基層社會治理智能化與精細化可以通過“黨建+”的形式實現，尤其是“黨建+數據平臺”，通過大數據平臺的建設，能夠對碎片化的信息進行整合，建立與居民互動的綠色通道，響應居民的需求與問題〔15〕。還有的學者從技術層面出發，認為在“互聯網+”框架中，城市社區以大數據治理模式為支撐，在社區內部打造智慧社區，社區間通過網格化進行信息共享，未來向著人工智能和區塊鏈社區治理模式發展〔16〕。區域化黨建為智慧黨建提供了平臺，智慧黨建又為區域化黨建提供技術保障，兩者相互促進有助于更好地聯系與服務群眾，提升黨建工作與社區治理水平，實現黨建引領與社區治理有機融合。

四是資源引領。社區作為多種要素的集合體擁有豐富的治理資源，因此社區治理成效的高低與資源的有效利用程度緊密相連?；鶎狱h組織在行政資源、社會資源、組織資源的獲取、置換、整合等方面具有其他組織無可比擬的優勢〔17〕。社區黨組織的資源引領主要體現在一方面將零散的內外資源進行整合，另一方面將整合的資源精準對接居民多樣化的需求，增強居民生活幸福感。由于主體的復雜性，社區治理過程中會面對涉及公共安全、公共服務、社區環境等方面的問題，社區網格化、項目制、清單制等治理技術的應用有效提升了基層黨組織的治理能力和服務能力，實現了社區內部資源的充分整合。清單制作為一種常用的手段，提供了一種解決居民需求的有效途徑，清單制的建立使群眾需求更為清晰明朗，進一步提升了黨建引領下的社區治理水平。關于清單制的建立，有的學者提出，可以通過召開黨建聯席會議，深度挖掘社區內部各類豐富的資源與社區自身優勢，將內外資源進行鏈接，形成獨具特色的社區“資源清單”〔18〕；通過民主協商的方式，對居民需求偏好進行整合，形成社區公共服務的“需求清單”，將“資源清單”精準對接“需求清單”“項目清單”，增強社區公共服務供給能力，對資源進行合理配置和有效利用。

（三）黨建引領社區治理的實踐案例

一方面，城市社區黨建工作對大部分社區來說是一項需要在實踐中不斷嘗試中推進的工作，先行者對不同問題的應對與總結，有助于為其他社區黨建工作提供幫助。傳統的社區管理模式在應對快速變化方面往往容易出現“失靈”問題，因此需要創新來推動基層社區治理。珠海市A區為解決政府服務與居民需求錯位問題，通過“紅色社區營造”，從治理主體多元化、治理客體精細化、治理機制內生化三個方面實現了創新社區治理共同體建設路徑〔19〕。深圳市羅湖區針對區內存在“花園小區”與“雙無小區”兩種差異明顯的社區，在提升黨組織覆蓋率以及黨組織核心作用方面，形成了以組織聯建、信息聯網等為主要內容的“六聯工作法”，有效解決了城市基層黨建“最后一米”的問題〔20〕。重慶市T社區在賦權視角下，外部進行環境優化鏈接資源，內部賦權居民調動積極性，內外聯動實現“黨建引領”與“社會工作”互嵌的治理模式〔21〕。

另一方面，伴隨著城鎮化進程的加快及社區規模的不斷擴大，社區狀況也越來越復雜，超大社區的出現使得行政力量無法全面應對。上海市以“黨建引領”為中心在政黨、政府、居委會三個維度分別形成了各具特色的黨建體系、治理體系以及自治共治體系，實現多元力量在社區層面上的合作治理，形成了“黨建引領社區治理”的上海經驗〔22〕。黃六招等人從結構—行動視角分析黨組織通過在場、動員與服務三個維度超越“科層制”實現超大社區有效治理的可能性〔23〕。王楓云等人通過對廣州市S街社區黨建引領的案例分析，認為嵌入與整合機制是超大社區融合中實現黨建引領的重要形式，而如何通過嵌入與整合機制來激發外來群體的自主性則是機制的關鍵〔24〕。劉樂明以社區公共安全為切入點，通過對上海市A區“田園模式”進行分析，發現基層黨建作為一種黏合劑能夠實現不同主體間的協同治理，結合“政黨嵌入式”的工作機制，為社區公共安全問題提供驅動力與整合力，擺脫了集體行動的困境〔25〕。上述做法都是不同社區在治理過程中經過不斷摸索沉淀而形成的，對其進行總結可以給其他社區在面臨相似問題時提供一定程度上的幫助，從而推動了社會整體治理效能的提升。

三、未來研究展望

從研究總體情況來看，黨建引領社區治理的研究作為近幾年的熱點研究話題，雖然學者們通過不同視角對理論邏輯、機制與路徑方面做了許多有益的探索，使得有關黨建引領社區治理的研究無論是從理論方面還是實踐方面都得到了豐富與完善，逐步形成了完整的體系，為后者在這一領域的研究奠定了良好的基礎，但總體上仍處于探索階段，據此我們認為未來的研究方向可以向以下三方面發展：

一是基礎理論和現實實踐的結合有待進一步深入?，F有研究大多數都為個案研究，學者們通過對典型案例的梳理，將社區黨建引領的具體形式展現出來，在此基礎上通過不同視角結合相關理論進行內在邏輯分析，并探討經驗教訓，形成具有自身特色的“經驗樣板”，對其他社區治理提供了經驗借鑒。但由于社區問題的復雜多樣性，社區自身的特征也各不相同，理論研究與普適的路徑研究方面還存在著空缺，具有中國特色的“中國之治”仍是亟須推進的工作。

二是對農村社區黨建工作的研究有待進一步加強。隨著鄉村振興工作的全面推進，農村社區相較于城市社區而言是我國基層治理的薄弱一環。作為基層治理的重要組成部分，農村社區在提高國家治理體系和治理能力現代化進程中的作用也不容忽視。目前，多數學者將黨建引領的研究重心放在城市社區，作為脫貧攻堅戰中的堅實堡壘，對農村基層黨組織在治理中的研究相對較少。在當前脫貧攻堅與全面振興交匯的重要節點，如何激發各種要素活力推動農村治理創新，將農村黨建與鄉村振興高效結合，提升鄉村振興內生動力，將會是后續研究的重要領域。

三是黨建引領機制的常態化運行仍需不斷推進。面對突發的公共衛生事件，尤其在疫情防控的過程中，基層黨組織能夠發揮自身的特色和優勢從而實現快速響應；但在常規時期，城市社區黨建主要依靠活動引領社區治理，而活動具有較強的隨機性與臨時性，黨建引領缺乏系統化，常態化的安排，未來對該方面的研究需要進一步推進。

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責任編輯杜愛萍