發展壯大村集體經濟問題研究

倪羌莉

摘 要：當前，村集體通過盤活資產、開發資源、利用外力、憑借能人等舉措擴大收入來源，但是受自然資源、地理位置等因素的影響，每個村集體經濟發展的層次和水平存在差異性。同時，村集體經濟一般難以找到“新的增長點”，集體經濟發展相當被動。對此，以江蘇南通市為例，結合南通市第三次全國農業普查相關數據，提出進一步發展壯大村集體經濟的路徑。

關鍵詞：南通市;村集體經濟;制約因素;經驗匯總;發展路徑

中圖分類號：F323 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）15-0022-03

引言

新時代發展壯大村級集體經濟是推動鄉村振興的重要舉措，各級黨委政府均予以高度重視。2018年中央一號文件進一步明確提出，“要深入推進農村集體產權制度改革……推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制?！苯K省自2016年被財政部列為扶持村級集體經濟發展試點省以來，始終把發展村級集體經濟作為穩定和完善農村基本經營制度、促進農業現代化建設、加強農村基層組織建設的重要抓手?！督K省鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022年）》更是提出“發展新型農村集體經濟。引導支持農村集體經濟組織開辟資產租賃、企業股份、農業開發、生產服務、聯合發展等多種路徑，豐富集體經濟發展形態”等目標要求?！笆濉逼陂g，江蘇南通把推動經濟薄弱村發展作為高水平全面建成小康社會、打贏精準脫貧攻堅戰和推動鄉村振興的重要內容，市級相關部門更是推動政策、資金、資源向經濟薄弱村傾斜。

由此可見，發展壯大村級集體經濟，增強基層組織自身造血功能，激活農村發展內生動力為民心所向，民利之基。鑒于此，本文以江蘇南通為例，基于第三次全國農業普查數據，深入探討如何構建農村集體經濟發展的體制機制，激發“三農”的發展活力，從而持續發展重大村級集體經濟，全面消除集體經濟薄弱村，穩定農村經濟基礎。

一、南通市村集體經濟發展現狀及制約因素分析

當前，南通市村集體經濟發展主要有兩大類，一類是以農為主，因地制宜，或者通過實施省扶持村級經濟發展項目，開展土地股份合作、農業生產合作等經營形式，探索資源有效利用。另一類是以非農為主，通過招商引資二三產業項目落戶縣鎮工業園區和三產集聚區，增加稅收返還型收入。有條件的村繼續實施“引鳳還巢”和全民創業工程，或者提供服務、物業管理、混合經營等多種形式實現集體經濟的發展。從來源渠道來看，主要有三種，一是收取農地流轉過程中的管理費用，二是占補平衡、增減掛鉤中的上級專項補助收入，三是少量的集體資產帶來的收入。雖然各村集體也在盤活資產、開發資源、利用外力、憑借能人等舉措方面拓寬收入來源，但是受自然資源、地理位置等因素的影響，每個村集體經濟發展的層次和水平也存在差異性。

結合南通市第三次全國農業普查數據，從調研來看，制約因素有以下幾個方面。

（一）發展集體經濟的客觀因素局限

20世紀90年代，鄉鎮幾乎都有村辦企業，這類企業為村集體帶來較穩定的收入，隨著鄉鎮企業改制，企業私有化，村級集體經濟收入喪失主要來源。而當前受資金、土地等因素的影響，村集體要發展產業基本是力不從心。第三產業中僅從有開展旅游接待服務來看，全市①開展旅游接待服務的村占比僅有3.2%，崇川、港閘、經濟開發區等市區均為0。

從來源看，集體收入缺乏新的來源，過去的一些主要收入渠道由于種種原因已基本消失，突出表現在以下方面。一是直接生產經營性收入萎縮[1]，隨著全面推進鄉鎮、村辦企業改制，村級基本上沒有直接經營的企業;二是政策性收入縮水，隨著農村稅費的改革，農業稅的取締，村級集體經濟收入減少相當顯著;三是隨著包產到戶，村集體資源和資產基本沒有保留，可利用的資源資產更加匱乏，村集體經濟難以找到“新的增長點”。此外部分穩定性收入較少，增減掛鉤、占補平衡等復墾土地獲得的收益顯然是不可持續的，一旦沒有了這部分收益，村集體經濟收入便會驟減。同樣，流轉土地收取的服務費也非穩定的收益來源，流轉中棄田毀約等風險依然存在，給村集體帶來不少壓力。

同時，隨著加速推進美麗宜居鄉村的建設，村容村貌整治、人員費用等支出卻有增無減。從調研來看，農村垃圾的處理花費了村級大量資金，公益福利方面的支出也持續增加。部分經濟薄弱村更是靠財政“輸血”勉強維持日常運轉。如果沒有上級財政補助收入，入不敷出村將會大幅度地增加。此外，某些村對集體資產管理尚不到位，導致資產未能達到保值增值目的。

（二）發展村級集體經濟的主觀因素不足

從整個大環境來看，壯大村集體經濟這一理念還沒有達到共識。家庭聯產承包責任制實施后，重點在“分”，而忽略了“統”，大部分村民認為鼓勵發展個體經濟，發展集體經濟是不合時宜的。加上村集體經濟收入對于農村經濟總收入來說比重較小，不決定農村經濟發展，更沒有引起相當的重視。

同時，村集體經濟的發展離不開村民的支持，但每個家庭情況各異，加上南通地區農村居住分散，個體意識較強，集體觀念相對不足。此外，農村外出打工比例較大，留在農村的以中老年人為主，55歲以上的占比超過50%，對于發展集體經濟更是無心無力。如何將個人的目標利益、生產能力、生產內容與村集體所要求的統一集中起來，是當前集體經濟發展需要突破的難題。

此外，村集體經濟的發展也離不開強有力的組織者或帶頭人。但從村支書來看，年齡呈現兩極分化，優秀的帶頭人更是稀缺資源。一是存在等靠要思想，發展集體經濟辦法不多，自我發展意識更是不強;二是缺乏擔當精神，集體資產管理難度大，創新難免會突破某些政策制度，督查壓力大。

（三）發展村級集體經濟的土地、資金、人才等要素有限

從目前南通村集體經濟的來源看，農村土地起到了關鍵的作用。但如上文所言，部分土地帶來的收入并非可持續的。同時，從發揮農村土地的效益來看，一方面高標準農田建成后并未形成適度的規模效應。此外，流轉耕地還是以農作物種植為主，經濟效益發揮還不夠，農作物種植比例達到78.93%。另一方面，建設用地指標也限制了土地的效用。建設用地指標吃緊，能分配到村一級的更是寥寥無幾，二三產業項目難以落地，農地規模經營中配套用房、相應的設施建設基本是不可能的。雖然有關部門也出臺了農地配套建設用地的指標，但無土地主管部門認可，一旦查處，仍要拆除。

資金是發展村集體經濟的啟動引擎。從來源看，政府涉農資金投入是保障，這需要各級公共財政預算向農業農村傾斜。金融支持是關鍵，然而金融部門風險意識不斷增強，貸款審批權限上收，經濟薄弱的村集體想要獲得金融機構的信貸支持相當困難。社會資本投入是導向，但資本下鄉是把雙刃劍，在帶來效益的同時，也會帶來圈占土地、污染環境、侵犯農民利益的風險。此外，農業投入見效慢，風險大，傳統的農業發展業更是很難吸引和使用資本。

同時，農村集體經濟發展壯大離不開“領頭羊”，更離不開人才的支持。當前大部分農村集體既缺乏懂農業經營生產的科技人才，又缺乏懂現代農業經濟的管理人才。如何吸引走出去的人才，吸引城里人才回鄉創業發展，可以說是鄉村發展中一直面臨的棘手難題。無論是從農業生產經營人員構成，規模農業經營戶農業生產經營人員構成，還是農業經營單位農業從業人員構成來看，受教育程度都不高，也給發展村集體經濟帶來難度。以整個南通來看，農業生產經營人員初中及以下學歷的占91.2%，其他各區縣接近或超過90%。規模農業經營戶農業生產經營人員初中及以下學歷的占90%，其他各區縣除崇川區77.3%外均接近或超過90%，其中啟東高達94.5%。農業經營單位農業從業人員初中及以下學歷的占79%，其他各區縣也在此區間浮動，最低為海安的73.2%，最高為海門的83.8%。

二、村集體經濟發展經驗匯總

以上所述的南通市村集體經濟發展現狀與制約因素既有典型性又有普適性，當然，從全國來看，某些區域村集體克服了多重困難，也在不斷創新農村集體經濟發展模式。

比如，蘇南新集體經濟發展模式。十八屆三中全會上，黨中央提出“集體經營”與合作經營、家庭經營、企業經營等共同發展。近年來，蘇南村集體在具體落實該項政策的同時，又在多方面進行創新，賦予其更多的內涵與生機，取得了令人矚目的成績，被譽為蘇南“新集體經濟”。

再如，貴州塘約道路。塘約村位于貴州省安順市，是一個二級貧困普通山村。2014年，該村被一場大洪水洗劫后，村民的日常生產與生活難以維持。在村黨支部、村委會的領導下，在上級黨委的支持下，村民成立了“村社一體”的合作社，采取合作的方式，利益共享，主動與市場對接，走集體化道路，實現了新時代鄉村振興。

蘇南“新集體經濟”和貴州“塘約道路”代表了兩種村集體經濟發展的模式：一種是集體與合作的組合[2]，包括統分結合的雙層經營體制、農民專業合作制、社區股份制等，以蘇南張家港永聯村、常熟夢蘭村和蔣巷村等村為代表。另一種是完全集體經濟，以集體所有、統一經營為特征，代表村有江蘇華西村、河南南街村、黑龍江興十四村等。

從這些成功的案例中，我們可以歸納出共同的經驗。

（一）強有力的“領頭羊”或組織者

從各地成功的實例來看，強有力的帶頭人是關鍵，同時配有一個具有凝聚力和戰斗力的村兩委班子。他們能力強、有魄力，敢于創新，團結村民，注重集體和合作，抓住市場機會，帶領群眾走向共同富裕。更重要的是，他們能認識到發展村集體經濟的重要性，把集體經濟的發展作為基礎性、長期性、戰略性的任務來抓。

（二）因地制宜地發展特色支柱產業或企業集體

村集體要增收創收，應該因地制宜，根據各村不同的資源要素、經濟條件、區域位置、農民素質等，合理有效利用各類資源，打造相應的優勢產業，形成產業支撐，從而適應市場經濟的發展規律。

（三）公平公正的收益分配機制

農村集體經濟的發展要穩妥地解決好村集體收益的分配問題。公平公正的收益分配機制能促進集體經濟不斷積累和發展。這需要進一步確定村集體經濟組織的市場經濟主體地位，建立健全村級集體資產管理制度，實行市場化運作，建立村集體經濟收益分配細則，向通過資源、資產、資金入股的村民分配村集體經濟收益。

（四）集體主義精神和合作文化

集體經濟發展的動力和源泉來自于集體主義，共同富裕的集體理念和合作文化將引導村民發展壯大村集體經濟。當然，物質文明是精神文明建設的基礎，以強大的集體經濟作為物質基礎，激發農村的內生發展動能，才能更有效地引導廣大村民培育集體主義觀念和樹立共同理想，才能更有力地引導農民群眾培育集體主義觀念，樹立共同理想[3]。

三、進一步發展壯大村集體經濟的路徑思考

匯總各地經驗，同時結合南通第三次農業普查情況，我們提出進一步發展壯大村集體經濟的思考。

（一）吃透政策，盤活村集體資產，推動產業新業態

為了壯大村集體經濟，各級政府均出臺了相應的政策，比如黨的十九大提出，“深化農村土地制度改革，壯大集體經濟，發展多種形式適度規模經營?！痹谵r村土地制度改革上，十八屆三中全會提出“建設城鄉統一的建設用地市場”，對農村集體經營性建設用地賦予新的權利。這項改革已在不少地區開展了試點，顯著增加了集體經濟收入。近期《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出允許村集體在農民自愿的前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

在政策利好的形勢下，村集體組織應深化農村集體產權制度改革，通過村莊整治、集中居中等項目工程，盤活村級集體建設用地。同時，一旦建設用地能夠盤活使用，村集體經營項目就能夠從第一產業逐步向二三產業發展，推動產業融合發展，形成產業新業態，帶來集體經濟發展新動能。同時在市場經濟條件下，充分利用特色資源和已有條件進行開發。一方面，靈活創新，對集體現有的土地資源進行規劃和利用;另一方面，開拓視野，有效整合土地、勞動力、資金等生產要素，優化配置其他各種資產和資源。達到與其他經濟體資源共享、優勢互補，在“雙贏”的局面中不斷壯大村集體經濟，為全體村民實現共同富裕奠定良好的物質基礎。

（二）加大工作支持力度，實施精準扶持

各村集體經濟發展受多種因素影響，存在差異性，這也就決定了對不同的村集體應該因地制宜，在工作支持和措施上，實施精準扶持。尤其對于純農地區的經濟薄弱村，一方面要加大投入力度，將政策、資金、資源向經濟薄弱村傾斜，尋找新發展途徑，促進健康的持續發展。同時，充分利用現代技術手段重塑傳統農業，創新互聯網模式下的運營機制。另一方面要加強組織領導，做好頂層設計，加大幫扶力度，凝聚起推動發展的強大合力。而對于區位優勢明顯的村，則要積極營造投資環境，引進外來資金興辦企業，以地租、房租收入壯大集體經濟。對于村集體經濟發展前景較好、實力較強的村，應強化集體資產管理，做好農村產權制度改革，確保集體資產保值增值。

此外，加大對村民集體主義觀念的宣傳和引導力度。以社會主義核心價值體系為引導，持續深入地對村民進行思想政治教育，使集體主義、社會主義思想武裝農民頭腦，從根本上確保農村集體經濟的發展，牢筑基層社會主義陣地。同時，及時總結各地村集體經濟發展過程中好的案例與經驗，挖掘本地先進工作典型，開展多種渠道、多種形式的宣傳，形成自覺發展壯大集體經濟的良好氛圍。

（三）做好村干部“加減法”，確保村級組織的生機與活力

從調研來看，村干部工作繁重，壓力大，收入不高是普遍現象。一方面，要切實減輕村干部工作負擔，減少臺賬，精簡會議，杜絕形式主義，嚴格實行工作事項準入制度，切實防止在“層層傳導壓力、層層壓實責任”的名義下向基層甩包袱[4]，讓村干部將工作重點轉移到實際工作中來，充沛精力考慮村集體經濟的發展。另一方面，要完善經濟政治保障機制，在不斷壯大村集體經濟的基礎上，相應地提高村干部的福利待遇，完善養老、醫療等保障機制，解決村干部的后顧之憂。同時也要把政治激勵、精神激勵和物質激勵有機地結合起來，對于優秀的村干部要大力宣傳推介，政治待遇也要明確，拓展晉升空間，把優秀村干部納入體制內使用，讓村干部經濟上有甜頭、政治上有奔頭、工作上有盡頭。

此外，在選、育、管等工作機制上也要優化升級。一是拓寬渠道，把優秀人才、致富帶頭人等錄用為村干部，注重從本村中吸收村干部，這不僅有利于增強選人用人公信力，也有利于之后工作的開展。二是注重能力推升，加強黨性修養，堅定理想信念。加強理論學習，提升村干部素質，增強帶領群眾共同致富奔小康的本領。三是明確責任，優化考核管理機制。按照黨的十九大對加強村級黨組織建設的新定位，立足實施鄉村振興戰略，常態長效抓好村干部隊伍建設，切實解決村干部隊伍存在的文化偏低、年齡老化和“后繼乏人”等問題。

（四）創新農業經營方式，在“農”字上做文章

譬如，南通提出發展新型合作農場。新型合作農場由村集體經濟組織發起，農民自愿以土地承包經營權參股，成立農地股份合作社或依托村股份經濟合作社，聯合村組干部、農場經營者以及廣大農戶，共同開展農業生產經營活動的新型經營方式。

通過組建新型合作農場，發展規模經營，在保證入社農戶的權利和基本收益的同時，也可以適當增加村集體的經營收入，這將為發展村級尤其是純農業村經濟發展開辟新的路徑。當前，南通出臺了一系列的利好扶持政策，有條件的村集體經濟組織應抓住此次契機，以農地股份合作社為載體，聯合相關人群齊心合力開展新型農業生產，以此來集中農地，集約經營，提升效益，在“農”字上做文章。從已有實例來看，新型合作農場集體經濟模式提高了農產品的質量和品質，銷售渠道穩定，抗風險能力提升，增強了農業生產效益。如南通啟東桃洪村新型合作農場僅僅一年就帶來8萬元左右的集體收入。當然，新型合作農場還處于起步階段，需要加大政策扶持力度，做到精準幫扶，加大金融和保險支持力度，同時規范建設，優化經營，積極打造品牌，提高新型合作農場管理水平，完善利益合理分配機制，切實保證入社農戶的權利和基本收益，適當增加村集體的經營收入。

參考文獻：

[1] ?黃智光，等.鄉村振興戰略背景下村級集體經濟發展壯大路徑研究——基于對浙江紹興上虞300多個行政村的調研分析[J].中國發展，2018，（5）：51-56.

[2] ?陳全功.農村集體經濟發展壯大的條件析論——基于全國榜樣名村案例的總結[J].理論導刊，2018，（11）：59-64.

[3] ?梁慧.推進農村精準扶貧工作的思考[J].中文信息，2016，（9）.

[4] ?鐘園園.適當緩解基層壓力[N].學習時報，2018-10-01（006）.