政府績效考核何以推進鄉村振興：一個“治理賦能—問責嵌入”解釋框架
——基于湖南省W鎮的經驗分析

林影倩 龐明禮

（1.中南財經政法大學 公共管理學院，武漢 430073；2.中南林業科技大學 商學院，長沙 410004）

一、引言

脫貧攻堅目標任務完成后，脫貧地區已從集中力量脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興。2021年中共中央 國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，指出“加強脫貧攻堅與鄉村振興政策有效銜接，要做好考核機制銜接”[1]。2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出“加強黨對‘三農’工作的全面領導，健全鄉村振興考核落實機制”[2]。這表明，政府績效考核是保障鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要手段?？梢?，健全政府績效考核機制對于全面推進鄉村振興具有重要意義。

2021年通過的《中華人民共和國鄉村振興促進法》要求“實行鄉村振興戰略目標責任制和考核評價制度”，明確“建立善治鄉村”目標[3]。政府績效考核作為基層政府統籌協調鄉村治理的有效工具，在政策實踐中卻存在普遍性問題?；鶎诱冃Э己舜蠖嗍菣C械的、自上而下的“達標式”考核，“這種結果導向的控制機制，無法對下級的具體行為進行有效監控，下級在事實上獲得了行為方式和行政策略運用上的自主性”[4]，被考核者“上有政策、下有對策”，在工作中重數量輕質量，突擊完成指標任務，選擇性報告績效，甚至謊報績效數據的現象時有發生[5]。在管理實踐中，無可爭議的考核指標是不存在的[6]，組織更關心績效考核的有效性而非準確性，認為這是在合理權限內靈活使用權力的一種方式[7]?？偠灾?，簡單性邏輯主導的靜態化、標準化、統一化、機械化的績效評估模式，不可避免地帶來了評估結果不精準、難利用和績效評估形式化等一系列不良效應[8]。這些都從本質上反映一個事實：政府績效是一種社會建構，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公眾基本需要回應中形成、規范和創造的有形與無形后果[9]。這說明，只有以需求為導向將政府績效置于具體網絡環境和政策場域中進行實踐和分析，才能將制度優勢轉化為治理效能，發揮政府績效考核對于公共政策的推進作用。因此，將政府績效考核置于推進鄉村振興戰略場域中，探索政府績效考核如何推進鄉村振興，具有理論價值和現實意義。

基于討論，可將本文的研究問題進一步分解如下：政府績效考核如何推進鄉村振興？政府績效考核推進鄉村振興的運行機制是什么？驅動運行機制的多元主體和社會需求如何產生協同效應？為回答上述問題，本文基于政府績效治理視角，引入經濟社會學中的嵌入性理論與賦能理論，對W鎮圍繞推進鄉村振興的政府績效考核進行深入剖析，總結出多元主體、生產過程、治理網絡維護的政府績效考核推進鄉村振興的運作路徑，通過案例提煉政府績效考核推進鄉村振興“治理賦能—問責嵌入”的解釋性框架，對中國場景下通過政府績效考核推進鄉村振興的微觀運作進行刻畫，有助于拓展鄉村振興的研究視角。

二、文獻回顧與理論基礎

（一）政府績效治理的概念解釋

政府績效考核重在強化公共服務的結果導向，在追求經濟、效率、效果的基礎上，全面回應公民訴求，提升公共服務能力[10]。然而在具體政策實踐中，官僚制模式驅動的政府績效評估工具應用與政府績效生成復雜性特質之間難以適應，政府績效的提升不僅與復雜性應對有關，而且與價值沖突的平衡和調和有關，政府績效被認為是以價值為中心的需要權衡的“棘手問題”。因此，公共服務組織日益趨向通過外部聚焦的方式來理解和提供高效的公共服務，這些方式的共同點就是對公共服務供給進行治理，而不是管理[11]。由此，治理這一概念被引入政府績效研究[12]。在新公共治理范式下，系統績效、關系績效和公共價值成為公共服務績效評估新的關注焦點[13]。公共服務合作生產的績效治理應當重塑多元主體角色和主體間關系，多元主體交互存在的各種內生性協調體系不僅嵌套在組織當中，還嵌入復雜的社會關系網絡和既定的社會文化環境中，促使政府與市場、社會、公眾之間形成了更加緊密的績效依賴。因此，從治理的本質內涵出發，可以將政府績效治理定義為：它是建立在公共價值共識基礎上，以滿足人民需求為導向，以促進綜合績效高質量發展為目的，通過政府績效生產關聯多元主體參與共同治理的過程。然而，政府績效治理概念的運用還缺乏明確的實踐邏輯路徑。已有的政府績效治理研究僅停留于政府績效治理基礎理論深化和技術治理在政府績效治理中的應用，如基于公共價值理論，以具體案例呈現地方政府績效評價的公共價值結構全景圖，厘清公共價值結構[14]；通過技術治理解決政府績效衍生的治理主體外部化、治理目標簡約化、治理過程工具化及治理效果形式化等難題[15]。由此可知，除了夯實理論和探索前沿，還應將政府績效治理研究置于鄉村振興等具體公共政策場域，從而獲取本土化治理經驗。

（二）治理賦能與問責嵌入的理論基礎

治理賦能與問責嵌入，首先需要厘清政府績效考核何以通過治理賦能推進鄉村振興的問題，即如何賦能多元主體達成鄉村振興績效目標共識，如何賦能過程促進鄉村綜合績效高質量發展，如何賦能結果使鄉村發展滿足人民的需求。賦能理論起源于西方國家20世紀60年代的社會學理論，它強調增加個人、團體或社區的控制力，使之有權力和能力采取行動改變或增強現狀的過程[16]。賦能涉及個人、組織和社群等多個層面，其目的在于提高被賦能對象的社會參與能力，提升自我效能感和控制感[17]。近年來，賦能理論引入國內，被廣泛應用于經濟學、社會學與管理學等領域?，F階段國內外學者對賦能理論的分類與實踐主要集中于法律賦能、組織賦能、技術賦能、主體賦能、電商賦能、數字化賦能、自媒體賦能以及資本下沉賦能資源釋放等[18]。結合鄉村振興的具體情況，一方面，經濟、技術、社會、制度、管理等要素賦能可以有效推進鄉村振興；另一方面，通過政府績效考核賦能主體、賦能過程和賦能結果，解決以往政府績效考核中出現“不同行為主體的目標差異”“依靠命令—服從的自上而下的控制機制”[19]以及“具有內向型、單向型、控制取向特點”等問題[20]，讓政府績效考核體系成為推進鄉村振興并有效提升鄉村治理能力的突破口。

要想通過政府績效考核推進鄉村振興，除了通過治理賦能，還需要問責嵌入，“找到政府管理中問題的源頭，并追蹤問題產生的責任鏈條，進而以績效評估結果來追責問效”。我國政府績效考核長期以來以目標責任制為核心，通過績效目標管理、績效執行、績效結果以及評價反饋等流程，形成始于“目標問效”，終于“無效問責”的考核閉環。在這一過程中，對于責任的認定和追究始終貫穿整個績效考核全程。因此，厘清問責“為何嵌入以及何以嵌入”政府績效考核推進鄉村振興的復雜場域，是產生“有效績效”的保障。Polanyi[21]開創性地將“嵌入”概念引入經濟理論。在此基礎上，Granovetter[22]進一步提出，人們的社會行為嵌入具體的、既存的社會關系網絡當中。Zukin和Dimaggio[23]又將“嵌入性”分為結構嵌入性、認知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四類。本文所指“問責嵌入”實質是結構嵌入性，即參與政府績效考核的多元主體在推進績效目標的過程中，以其之間的嵌入關系為基礎，利用技術、激勵等多種控制要素嵌入政府績效考核推進鄉村振興場域中，即主體嵌入、過程嵌入和結果嵌入，促進高質量綜合績效目標的實現，進而推進鄉村振興。

對于鄉村振興的研究，大多數學者從管理學、經濟學以及相關交叉學科視角進行規范性與政策倡導性研究，較少從政府績效治理角度關注鄉村振興。政府績效考核作為推進鄉村振興的重要推進實現機制，在對賦能理論與嵌入性理論梳理基礎上，運用系統的經驗案例與理論對話，以厘清“政府績效考核何以推進鄉村振興”的內在邏輯機理，提高鄉村現代化治理水平，對于全面推進鄉村振興具有重要的意義?；诖?，本文所收集的實證資料主要來源于筆者2020年12月至2022年1月在W鎮實地蹲點調研，本文所采用的方法是深度訪談與參與式觀察。2020年W鎮所屬瀘縣制定了《全面落實鄉村振興工作責任制實施辦法》，2021年12月初瀘縣被省級層面抽中考核鄉村振興戰略實績。調研期間，筆者實地觀察了W鎮審計所、財政所、駐村工作隊等作為政府績效考核主導單位推進鄉村振興的運作過程，以及2021年省級層面對W鎮鄉村振興戰略實績的考核過程。通過訪談與查閱會議記錄資料，筆者研究了2020年以來W鎮政府績效考核的所有組織管理措施以及在鄉村振興戰略發展過程中W鎮、駐村工作隊、村社集體與鄉賢能人之間基于政府績效考核的互動過程，試圖以全景式展示W鎮政府績效考核推進鄉村振興的真實面貌。

三、案例引入與分析：W鎮政府績效考核推進鄉村振興的實踐探索

（一）案例選擇

本文使用個案研究方法對研究問題進行實證探索，選取瀘縣W鎮政府績效考核有效推進鄉村振興的探索性案例，研究回答“政府績效考核何以推進鄉村振興”的問題，并以該案例為視窗推動構建“治理賦能—問責嵌入”的解釋性框架，嘗試完成從“故事”到“理論”的升華。本文之所以選擇W鎮政府績效考核推進鄉村振興作為案例，主要基于以下原因：第一，W鎮于2020年脫貧摘帽后有4個村被定為省級鄉村振興重點幫扶村，全面啟動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接戰略行動。第二，通過摸底，W鎮各村普遍存在“基礎設施公共服務欠賬多、村集體經濟收入少、村經營主體少、村級班子力量有待加強”等問題，鄉村振興基礎薄弱。再加上無特殊資源優勢，組織管理滯后，鄉村治理的需求壓力以及重要性不斷凸顯，亟待通過具有“指揮棒”作用的政府績效考核作為工具賦能鄉村振興發展。第三，短短一年時間，W鎮不僅解決了摸底中存在的問題，還成為瀘縣發展鄉村振興示范樣本，其所轄紅村入選2021年省級美麗鄉村示范村，所屬瀘縣從中央和省劃撥的鄉村振興整合資金中給予100萬元創建支持。同時，2021年省級鄉村振興實績考核結果顯示，W鎮群眾對鄉村振興的認可度高達97%。第四，W鎮屬于鄉村振興基礎薄弱、無特殊資源稟賦的中西部鄉鎮，其通過政府績效考核推進鄉村振興的治理成果對于我國中西部大部分鄉鎮具有普適性與推廣性。

（二）案例描述

W鎮從2020年底開始，通過理順政府績效考核運作機制，有效推進了鄉村振興發展。具體做法如下：

1.考核工作組織結構的設置

W鎮坐落于湖南湘西西北部，轄11個行政村7個社區，下設4個管理處。為更好地回應通過政府績效考核推進鄉村振興的“問效需求”，理順內部運作機制，W鎮根據考核要求對參與考核的多元主體、機構進行優化設置，成立了黨政班子領導下的鄉村振興工作領導小組，并形成“鄉村振興業務班子+條線部門+管理處”的“三位一體”結構。通過優化考核工作組織結構設置，打造“分工明確、推進有序、管理精準、反應靈活”的考核工作機制，如表1所示。

表1 W鎮考核工作組織結構設置

2.多元主體參與績效考核任務清單的生產

W鎮績效考核任務清單的生產不是“唯上”的考核目標任務分解，而是運用實地觀察、訪談和參考過往經驗數據等方法，通過自上而下和自下而上雙向互動形式，在縣政府、W鎮黨委、村干部、駐村工作隊、鄉賢能人和村民等多元主體對考核內容和績效指標達成共識的基礎上，生產出績效考核任務清單，具體過程如圖1所示。（1）根據上級鄉村振興實績考核文件精神，圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡陌l展要求，W鎮所屬瀘縣的總體考核規劃將各鄉鎮考核一級指標統一設定為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面實施鄉村振興戰略、組織保障。一級指標內容比較全面地將農業農村建設與鄉村振興結合，覆蓋了鄉鎮的主要工作。（2）2021年2月初，W鎮黨委書記啟動走訪工作，對18個村（社區）鞏固拓展脫貧攻堅實況、經濟發展現狀與產業資源優勢進行深入調研。為了讓鄉村振興實績考核內容更加貼近鄉鎮實情，鎮黨委還要求所轄18個村（社區）根據自身發展情況提交各村（社區）的鄉村振興績效目標清單。（3）根據考核一級指標，結合調研情況和各村提交的績效目標清單，W鎮于2月中下旬召開2次黨委擴大會議，目的是分析、研判和部署考核一級指標權重設置、二級指標和三級指標的制定，會議還特別邀請W鎮柑橘種植大戶、養豬大戶、四大企業代表以及鄉賢理事會代表等參會討論，共同確定《W鎮鄉村振興實績考核指導性指標體系》，如表2所示。在前期調研摸底中發現W鎮“脫貧戶多、監測戶多”，因此鎮黨政領導班子通過協商一致將鄉村振興發展定位側重于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。具體表現在，一級指標權重設置上與其他脫貧基礎較好的鄉鎮相比，向堅決守住返貧底線工作傾斜，即鞏固拓展脫貧攻堅成果占權重45%，全面實施鄉村振興戰略占權重40%，組織保障占權重25%；同時，結合各村（社區）提交的鄉村振興績效目標清單，綜合考核內容的“規定動作”和“特色優勢工作”，確定通過了由11個考核二級指標和20個考核三級指標構成的考核體系基本結構。最終出臺的W鎮考核指標體系從縣級層面16個二級指標和34個三級指標共計“21頁紙”，精簡到W鎮的“8頁紙”。（4）2月底，鎮黨委會議上，領導班子以產業發展、美麗鄉村建設為重點，在《W鎮鄉村振興實績考核指導性指標體系》基礎上，將指標“項目化”，將項目“任務化”，形成《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單（討論稿）》。（5）為落實鎮黨委會會議精神，鄉村振興業務小組多次組織駐村工作隊、村社集體、企業代表、鄉賢能人以及群眾代表召開座談會，對《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單（討論稿）》進行討論、修正和確認，最終達成共識，出臺《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單》。

表2 W鎮鄉村振興實績考核指導性指標體系

圖1 多元主體參與績效考核任務清單的生產過程圖

3.協同領導考核過程

協同領導考核的實質是在溝通基礎上，協同考核過程中的多元主體價值沖突、協同考核組織過程中管理沖突以及協同考核結果應用中的政府—市場—社會間沖突的管理策略，其載體是多元主體合作生產過程。（1）鄉村振興業務小組根據《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單》將績效任務分為規定動作、發展短板以及發展優勢三類，針對三類任務進行區別化考核?！耙幎▌幼鳌笔侵干霞壱幎ɑ蛘吒鶕霞壩募癖仨毻瓿傻目冃繕?，W鎮通過利用條線部門統一的或者自主搭建數字技術平臺進行指標化、數字化、動態化的“定量考核”。比如，“健全防止返貧動態監測和幫扶機制”二級指標可以直接通過全國防返貧監測信息系統獲取實時數據進行定量考核?！鞍l展短板”是指有利于鄉村振興及高質量發展但需要攻堅克難的績效目標，在界定現實、構建政策聯盟的基礎上，將政策目標與現實情況相結合進行“定性考核”。比如，針對“鄉村建設行動”二級指標考核，鄉鎮要求各村（社區）根據已有建設情況找出發展短板，從而自行給出能夠將績效目標與現實情況相結合的“定性”考核方案，由鄉鎮審核通過執行?！鞍l展優勢”是指具有發展必要性、持續性且優勢明顯的績效目標，通過項目監督將“定量”與“定性”相結合進行考核。比如，二級指標鄉村產業發展根據農業產業特色下設三級指標，針對“優質湘豬工程”和“柑橘特色產業”，既有對銷售量和利潤率的定量考核，也有品牌打造和產業潛力的定性考核，在考核項目上做到“兼顧一般”與“突出重點”相結合。（2）根據《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單》中對績效任務的分類考核方式，結合鞏固拓展脫貧攻堅成果程度、鄉村振興發展程度以及往年考核排名，將18個村（社區）劃分為一、二、三類進行考核，防止考核過程和結果“一刀切”。書記、鎮長各自包2個發展較為落后的三類村（社區），進行“重點關注”和“資源傾斜”，其余按實際情況由班子成員包村，搭配業務小組駐村，采取全過程、模板式考核來推進鄉村振興工作，做到保姆式服務，及時協同管理組織過程中的沖突。（3）動態調適實績考核指標?！罢{適”包括兩個方面：指標的調整和指標的調度。根據任務清單完成進度，由管理處牽頭，對標對表任務清單和對應指標，W鎮周期性召開“鄉村振興實績考核指標調度會”，會上審計所負責人通報績效評價指標測算分析情況，根據指標調度內容邀請以鄉賢為首的村莊精英、相關企業代表參加，并對指標進行動態調整：對于鄉村振興的“硬指標”，如階段性完成情況不佳，相關部門要依據調度機制，形成齊抓共管的工作格局；對于鄉村振興因地制宜的“軟指標”，如進度情況不佳，要正視差距、找出原因、擺正不足。相反，如進度情況較好或超出階段性指標任務要求，可對相應資源進行適當優先調度。

4.強調考核結果應用

考核結果應用包括三個方面：督查、問責和改進。（1）督查問責貫穿績效考核整個過程。在確定了《W鎮鄉村振興實績考核指導性指標體系》和《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單》后，W鎮響應縣級層面真抓實干的號召，出臺《2021年W鎮真抓實干督查問責措施的通知》，其中明確“對考核指標未達標，績效任務清單未完成，項目推進不及時等鄉村振興實績考核出現的工作不力問題，鎮黨委、鎮政府及時予以通報批評、約談、督導、問責。在審計、督查中發現重大突出問題時，要及時上報縣委、縣政府”，以及“在鄉村振興實績考核過程中年度績效考核指標完成情況差、項目效益低的村（社區）以及實績考核中綜合得分靠后的村（社區）在相關專項資金安排、試點示范等事項中予以懲罰”。（2）群眾認可度對考核結果有“一票否決”作用。2021年2月召開的W鎮黨委擴大會議上，鄉賢代表集體要求在不加大“群眾認可度”指標權重的基礎上，增設“群眾認可度”指標對考核結果的“一票否決”作用?！耙黄狈駴Q”體現在政策實踐中，即“群眾對鄉村振興滿意度低于90%的村（社區）在所有相關激勵措施中不予表揚激勵，并進行相應整改”。而“群眾滿意度不低于90%”的紅線設置是省級層面通過第三方評估考核鄉村振興實績的硬性要求。（3）針對考核過程中出現的重難點問題，結合考核結果，鎮黨委、鎮政府采取會商制度，集中研究具體的解決措施、改進辦法，確保管理優化，問題整改到位。

（三）案例分析

對于不少經濟發展滯后、區域發展局限的地區來說，它們面臨的鄉村振興任務壓力重，治理壓力與治理能力之間的非均衡狀態可能致使資源匱乏型地區的基層政府陷入“弱勢境地”。因此，在發展滯后或無突出發展優勢地區，通過政府績效考核這一基本管理工具推進鄉村振興具有重要意義。根據W鎮的實踐經驗，對政府績效考核何以推進鄉村振興的運行機制進行系統分析與梳理如下：

1.政府績效考核推進鄉村振興的運行路徑解釋

根據W鎮案例描述，本文嘗試梳理一個“多元主體參與—合作生產—治理網絡維護”的政府績效考核推進鄉村振興的運行路徑，如圖2所示。傳統的政府績效考核重視自上而下的目標設定、貫徹和完成。案例中，W鎮突破以往政府在績效考核中的絕對主導角色，在對考核工作組織結構進行宏觀設置下，形成“縣政府—鄉鎮政府—村社集體—企業代表—鄉賢能人以及群眾代表”多元主體參與的考核體系，考核過程中多元主體充分溝通，并采取協同領導模式合作生產《W鎮鄉村振興實績考核指導性指標體系》和《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單》，進而通過考核結果應用將“督查—問責—改進”嵌入場域網絡，不斷調適內在沖突，優化運行路徑，實現治理網絡的有效維護。

圖2 政府績效考核推進鄉村振興的運行路徑

2.政府績效治理何以賦能鄉村振興

賦權強調的是一種“予以無權者權力”的普遍意義，而賦能則在“還權”基礎上，為行動主體實現既定目標提供了一種新的渠道、途徑和方法。從“賦權”到“賦能”，體現了從賦予“行動資格”到賦予“行動能力”的轉變[24]。治理賦能并非簡單地賦予某種能力或者增加某種權力，而是在績效治理過程中實現內生行動能力的賦予。結合W鎮的實際，可以總結為政府績效考核通過治理“賦能主體、賦能過程、賦能結果”來推進鄉村振興戰略。

（1）賦能主體：增強多元主體的供給動力

賦能主體指在政府績效考核中對多主體賦予內生行動能力。具體而言，包括兩個方面：一是識別多主體的偏好與需求，二是各主體對績效指標與績效考核任務達成共識。W鎮“先調研，再列指標，反復討論”的多元主體合作生產績效考核任務清單的方式，突破傳統政府績效考核指標和任務的生產程序，意在通過“話語賦權”“程序賦權”“技術賦權”引導“權能歸位”給鄉鎮政府、村社組織、鄉賢能人以及村民等多元主體，營造一個多元主體共同參與政府績效治理的公共空間，引導政府績效生產環節與社會進行互動，通過協同領導考核過程達成對績效考核任務和考核方式的共識，使政府績效生成與績效結果真正成為推進鄉村振興戰略的載體。

“以往行政村都是適應鄉鎮自上而下的目標管理考核，而這次政府績效考核中的績效目標設定是從村（社區）一級開始的，這種自下而上的績效目標設定不是將鄉村振興發展當作‘行政任務’逐級下派，而是真正考慮到民生和發展實際?！保ㄔL談資料：P村村委會主任，2021年7月）

（2）賦能過程：整合賦能的運作優勢

通過政府績效考核進行治理賦能的關鍵點并不在于話語、技術、制度等要素的嵌入賦能，而是將考核過程中的各個環節進行優化整合，以提高考核推進鄉村振興的能力。通過自上而下的治理賦能容易造成績效目標偏離，自下而上的鄉鎮、村、企業以及鄉賢能人的自我賦能又分散化、碎片化，因此，要將兩者結合進行整合式賦能，以政府為主導，讓公民以及其他利益相關者，通過正式和非正式制度，一同協商并影響政府績效考核的決策和評估運作。

鄉鎮政府的統合資源能力是政府績效考核實施的基礎。政府相較于其他主體最大的優勢在于具備統合資源的能力。政府績效考核推進鄉村振興戰略需要相應的管理制度、資金統籌以及人力資源等方面的投入，而政府能夠通過體制資源投入、各部門的協調安排為鄉村振興發展創造良好的成長環境。因此，政府主導的績效考核成為推進鄉村振興的重要手段和工具，通過治理優化賦能，推進鄉村振興戰略因地制宜發展。

“‘績效目標’落地還是需要鎮政府主導。我們X村規劃的‘柑橘特色育苗基地打造’項目上會討論后，確認轉化為‘績效任務’，鎮政府就配套給我們制度、技術和資金的扶持，給種植大戶提供培訓學習機會，請農技幫扶專家指導，今年我們這個項目非常順利，還提高了我們村的就業率?！保ㄔL談資料：X村村委會主任，2021年12月）

駐村工作隊的信息掌握能力是政府績效考核推進鄉村振興的關鍵。駐村工作隊作為微型組織和治理工具的雙重載體[25]，既要與上級組織、后盾單位互動，又需要與村干部、農戶等溝通，對自己村的社會資本、稟賦資源以及發展情況都要有敏銳的感知度，還能通過擴大社會資本、收入賦能等幫助鄉鎮一級政府解決在推進鄉村振興過程中盲目與無序的問題。即時獲取真實有效信息是政府績效考核價值建構的重要部分，也是有效推進鄉村振興戰略的關鍵。鎮政府通過關注和利用駐村工作隊準確掌握的發展動態與信息，使目標瞄準更精確，真正做到推進鄉村振興中的“精準施策”。

“‘促進就業’考核二級指標下設‘農村轉移就業’三級指標。三級指標確定之前，需要對2020年脫貧摘帽以來脫貧人口務工真實性進行摸底，基于摸底的指標設定和指標考核才有效。這次摸底由我們駐村工作隊牽頭，主要看實地入戶核查是否有脫貧人口務工真實情況與系統信息不符的情況，如果有這種情況需要及時上報?！保ㄔL談資料：C村駐村工作隊隊長M，2022年1月）

村社集體和鄉賢能人的動員能力是治理賦能的保障。雖然政府具有計劃統籌能力，但是想要績效考核更有效、更精準地治理賦能，需要依靠村社集體和鄉賢能人配合引導才能實現資源的最優配置與目標效益最大化。村社集體作為村莊治理單元具有很強的協調、引導與組織能力，可以利用“人情”“面子”等社會關系引導村民進行績效投入和落實績效目標，鄉賢能人還能利用自身社會資源提升目標任務的投入-產出效率。

“績效目標任務清單中，產業發展的相關目標項目大部分都是借助村集體的名義獲得，縣政府要做強鐵骨豬產業，鄉鎮也將‘優質湘豬工程’列為‘鄉村產業發展’考核內容，對產業發展提出十項技術、七項生產標準等政策要求，這都需要我們村社一級的維護與落實。村社集體通過利用鄉賢能人以及有效的生產控制來維護地方的品牌建設與技術落地，以實現政府目標績效考核中提質爭優的目標?！保ㄔL談資料：S村干部，2021年10月）

（3）賦能結果：激發群眾滿意度的價值

公共價值鏈是莫爾于2003年提出的，其主要目的是為了描繪公共部門的價值創造過程。從結構上，公共價值鏈包含三個部分，從投入到產出的過程、從產出到用戶滿意的過程和從用戶滿意到結果的過程[26]。W鎮績效考核通過治理賦能主體和整合式賦能過程實現了多元主體間的合作和共同創造，目標績效的實現一方面推進了目標產出供給與鄉村振興發展需求有效契合，另一方面，共同創造的績效生產方式也提高了群眾對于鄉村振興發展的滿意度。從用戶滿意到結果的過程是價值鏈中的最后一個環節，突破傳統考核結果生產方式即組織生產過程直接形成結果。W鎮政府績效考核結果生產方式是投入、生產和結果通過群眾滿意度進行銜接，群眾不但參與推進鄉村振興目標績效設定和生成，還扮演鄉村振興發展的評判官。根據存檔記錄，W鎮2021年邀請某學術團體作為第三方評估機構入場對鄉村振興戰略的推進進行入戶調查4次，每次18個村（社區）群眾認可度和滿意度均在90%以上。

利用群眾對于鄉村振興的認可度和滿意度對結果進行賦能，賦能結果聚集成“結果集”。具體表現在，W鎮結合群眾滿意度和認可度指標排名，年底通過會商制度分析整改考核過程中的重難點問題?！敖Y果集”其本質是一個“政策激發器”，讓政府明確知道滿意度變化與主體、投入、生產、組織管理程序發生變化之間的聯系，以及對于推進鄉村振興戰略效果的可能影響和優化改進方向，由此可以對于具有優先權的績效目標任務從結果端進行調適。

“去年年底市州實地考察了群眾對鄉村振興認可度，來我們村入戶調查，調查結果顯示群眾認可度非常高。不過，滿意和不滿意的群眾都提了建議，這關系到今年鄉村振興準備如何補短板和強化優勢的問題，從另一個角度看也疏導、緩解了一些村民的負面情緒，方便今年工作開展?！保ㄔL談資料：LT村駐村工作隊隊長，2022年1月）

3.問責何以嵌入政府績效考核推進鄉村振興場域

基于文獻綜述與理論基礎探討，政府問責制就是對政府行為以及由此所產生的一切后果都必須和能夠追究責任的制度，它充分反映了“以民為本”的理念[27]。堅持問責導向有利于采用問責的懲戒效應實現領導集體的決策改進[28]。政府績效考核要想助推鄉村振興，還需要通過問責嵌入政府績效考核推進鄉村振興復雜場域，引導鄉村振興的價值導向。

（1）問責嵌入作用：提升政府績效考核推進鄉村振興治理效能

“追究責任和懲罰”是問責作為工具屬性的體現。鄉土社會是“差序格局”的立體網絡結構，既有縱向剛性的等級化的“序”，也有橫向彈性以自我為中心的“差”[29]。一般意義上事后追究責任并不能從根本上對政策執行過程中出現的“執行失真、執行機械、執行緩慢、執行乏力”問題進行矯正和完善。本文中的“問責嵌入”是以W鎮所處治理網絡為基礎，通過技術和制度對存在于治理網絡中的政府績效考核進行全過程管理和維護，保障多元主體穩定的協作關系，確保制度優勢轉化為治理效能。

（2）問責以何嵌入：技術治理、項目監管、負激勵

問責嵌入需要通過組織管理和技術應用等作為控制和威懾的手段，強化對政府績效考核的調控，為政府績效考核能有效推進鄉村振興提供保障。根據上述案例描述，W鎮是通過技術治理、項目問責和負激勵三個控制要素保障問責嵌入政府績效考核推進鄉村振興場域。

技術治理作為問責嵌入的控制要素，通過搭建數字技術平臺，從數據采集、資源分配、過程管理以及互動回應四個方面將場域內政府、企業和社會有機聯結起來，從而促進信息、知識、技術的交流、傳遞與共享，強化各主體間的互動溝通，縮短傳統科層問責的單向鏈條。從W鎮的案例可知，技術治理通過量化和信息技術強化管理過程，將政策目標置于技術程序之下，將法制化、規范化、標準化、技術化等嵌入治理程序中，通過運用不斷改進的程序和技術來整合權力體系和利益訴求[31]。比如，通過已經搭建的教育“一單式”系統、醫?！耙徽臼健苯Y算大數據分析平臺、全國農村危房改造信息管理系統、省社會救助信息管理系統、省居民家庭經濟狀況信息核對平臺等，W鎮可以有效監控和精準問責“兩不愁三保障”成果的鞏固以及績效目標的實現情況。

“政府績效考核專門搭建了一個NCC的平臺，其中包括考核任務清單、督查考核情況以及群眾認可度評價等，并以‘項目臺賬’形式建立可量化的數據表格、指標體系、完成進度和動態備注等，數字化技術平臺實現了鄉村振興績效評價指標量化，全過程、動態管理和監督，而數據的統籌、更新都由下設的4個管理處來完成?！保ㄔL談資料：W鎮副鎮長F，2021年12月）

項目制以項目管理為主線，運用非人格化的數字技術平臺，能夠從前期項目指標制定、中期項目落實、后期項目維護等各個環節對相應的考核指標進度、考核內容以及指標結果進行監督，為利益相關的多元主體提供及時、充分和有效的信息，避免由于信息流動性差導致的政府績效考核中上下級之間、各部門之間以及政府內外部的信息不同步、不共享和不對稱問題，以及由此而出現“因武斷、偏袒、腐敗、雙重標準或非理性的個人判斷力”而受到問責的行為，增強考核運行的透明度，強化考核中的問責基礎。W鎮將考核指標“項目化”，一方面能有效提升政府績效治理效益，另一方面也能有效避免鄉土熟人社會形成的非正式網絡削弱制度化約束機制效果，導致問責不到位問題。

“項目都是專項專用，我們能夠清楚了解項目進度和資金使用狀況，績效考核指標都是直接到財政所提取相關項目數據，這樣實質上強化了信息披露，通過增強政務運行的透明度提升問責主體的參與度?！保ㄔL談資料：W鎮財政所所長，2021年12月）

負激勵是指組織的行為不符合組織目標或者社會需要的時候，給予其處罰或批評，使這種行為減弱，從而抑制這種行為[31]。負激勵是W鎮問責制得以落實的重要約束機制，主要包括懲罰機制、所有激勵一票否決機制、紀委監察督辦機制。W鎮制定“相關專項資金安排、試點示范等事項中予以懲罰”和“在所有相關激勵措施中不予表揚激勵”的規定，明確了問責范圍和失責“不符合”需要承擔的不利后果，將考核結果與各單位領導政績和發展資源掛鉤，通過威懾強調失責成本，從而強化多元主體的履責動機。W鎮對于考核建立了黨委督查和紀委監察機制，4個管理處對標對表《W鎮實施鄉村振興戰略績效任務清單》和對應指標，對于未按要求完成績效指標的村（社區）進行通報、調度，對于連續兩個月未完成考核指標的村（社區），建立問題線索移交督辦機制，同時明確責任部門主體責任，移交鎮紀委督辦和追責。

“考核排名靠后，不能享受評先評優、資源優待、晉升等各種待遇。這就是我們常說的‘關籠子’，鄉鎮普遍會進行排名，這種排名是以來年的資源分配作為利益驅動的，沒有資源來年怎么好開展工作？”（訪談資料：S村村長，2021年12月）

（3）問責何以嵌入：主體問責、過程問責、結果問責

主體問責是指從源頭上對權力運用的多元賦能主體進行約束，提升考核運行效能。案例中，通過技術治理搭建多元主體參與問責的互動平臺，利用項目制增強考核運行的透明度，運用負激勵加大考核過程中主體違反考核要求的沉沒成本以及未完成考核目標的不利風險，強化多元主體的履職動機，促使多元主體提高考核目標達成意識。

過程問責是在整合式賦能機制和雙向賦能機制共同賦能基礎上，對于政府績效考核過程進行問責。具體問責方式是，技術治理通過數字技術平臺，搭建多元主體參與問責的平臺，“將問責核心要素留痕以驅動問責的精準化實現”[32]，從而有效約束問責主體，明確界定問責對象，準確把握問責邊界以及規范問責過程，進而保障整合賦能過程最大程度發揮作用。

結果問責并非僅僅是判定績效目標是否實現以及追究相關責任，還要求根據結果對集中的投入、產出、滿意度、結果以及影響等諸方面進行判定，從而進行督查、問責和懲罰。技術治理和項目監督通過增加考核運行的透明度，對考核內容和考核結果進行全過程監督，能夠對涉入不同價值、標準的結果集進行精準問責考核，這樣才能有效觸發結果集中的“政策激發器”，維護和穩定形成于治理網絡中的政府績效考核機制，真正讓績效落地，保障政府績效考核推進鄉村振興的有效性。

四、框架提煉：一個“治理賦能—問責嵌入”解釋性框架

根據“理論基礎—現象事實—分析理解—建構框架”的研究思路，筆者試圖以事實為基礎對現象進行歸納總結，在宏觀分析、理解后厘清現象之間的邏輯關聯，最后建構起一個“治理賦能—問責嵌入”的解釋性框架，如圖3所示。這個分析框架旨在回答本文開頭提出的“政府績效考核如何推進鄉村振興”以及“推進鄉村振興的運行機制是什么”的問題。

圖3 政府績效考核推進鄉村振興的“治理賦能—問責嵌入”解釋性框架

（一）治理賦能：政府績效考核推進鄉村振興的基礎

在政府績效考核推進鄉村振興的過程中，多元主體以及鄉土社會相互聯結形成一個由“異質性”主體組成的網絡，在梳理出“多元主體參與—合作生產—治理網絡維護”政府績效考核推進鄉村振興運行路徑的基礎上，通過“話語賦權”“程序賦權”“技術賦權”給予多元主體行政合法性、資金支持，使鄉鎮政府、村社組織、鄉賢能人以及村民等主體在身份話語權上“權能歸位”。再利用雙向賦能整合在地化、本土性社會資本形成的天然稟賦，將制度優勢轉化為治理效能。最后賦能結果充分運用群眾滿意度，并通過結果集形成的“政策激發器”從結果端對政策的有效執行和管理優化進行調適，實現政府績效考核的公共價值導向，為全面推進鄉村振興指明方向。

（二）問責嵌入：政府績效考核推進鄉村振興的保障

本文中的“問責嵌入”并不是簡單的“問責制”嵌入政府績效考核中，而是基于多元主體嵌入關系為基礎，將“問責結構”嵌入治理網絡。必須強調的是，只有在治理賦能的基礎上，問責嵌入才有效果。僅僅通過“治理賦能”無法保障政府績效考核有序進行，“問責嵌入”需通過控制要素嵌入才能有效保障政府績效考核走向組織建構的有序狀態?！皢栘熐度搿蓖ㄟ^提供專業技術和約束機制鏈接，立足于搭建技術和項目平臺進行再組織化，同時聯結場域中的多元主體，合理利用“行政性”“技術性”資源和“社會性”力量進行有效問責。網絡治理模式是多元主體共同治理社會的新模式，在治理賦能多元主體、增強主體供給動力基礎上，“問責嵌入”才能通過負向激勵保障主體“權責能”統一，實現主體性再造。在多主體互動賦能過程，發揮整合賦能運作優勢基礎上，“問責嵌入”通過技術治理搭建公共價值共識平臺，實現資源整合。在公共價值鏈賦能結果的基礎上，“問責嵌入”通過項目監督保證結果集的有效性，從而激發“政策激發器”，為進一步推進鄉村振興夯實基礎。

五、結論與討論

目前全國各鄉鎮都實行政府績效考核，但是由于鄉鎮政府主體存在認知差異，通過政府績效考核推進鄉村振興成效明顯的案例較少。大部分鄉鎮政府只是適應各種自上而下的目標管理考核體系，圍繞上級部署的各種任務不計成本和代價地完成，但完成并不等于效果，制度優勢并沒有轉化為治理效能。整體來看，本文所構建的政府績效考核推進鄉村振興“治理賦能—問責嵌入”解釋性框架為政府績效治理提供一個可復制推廣的一般性框架。但是，在具體場域中應用，還需要注意主體意識差異性問題。主體差異性對政府績效考核能否推進鄉村振興影響顯著，主要表現在兩個方面：一是鄉鎮政府是否有治理意識?！爸卫碣x能—問責嵌入”的實現需要鄉鎮政府有強烈的“治理意識”和“發展需求”。政府通過治理賦能搭建多元主體參與的公共價值共識平臺，與企業、村社集體以及鄉賢能人等“理性協商”生產出績效任務清單。在治理賦能框架下，公眾不僅是政府績效的所有者、利益相關者，而且是績效的共同生產者。問責嵌入是在治理賦能基礎上進行全過程精準問責，需要通過技術治理、項目監督和負激勵控制要素嵌入，從而問責主體、問責過程和問責結果，多元主體意識直接影響問責嵌入效果。二是多元主體是否具有合作生產意識。多元主體參與意識和能力對于政府績效考核推進鄉村振興意義重大。治理賦能主體、過程和結果是相互關聯的，主體賦能增強過程賦能的動力，過程賦能提升結果賦能的效能，結果賦能反過來推動和完善過程賦能，過程賦能優化重構主體賦能。政府與社會、公民在信任基礎上，合作生產的過程會通過資源的優化配置和協作來提升治理效率。同時，合作過程中存在權力制約和監督，其本質是問責嵌入，能對不同主體的行為規范和行為邊界進行約束，使得多元主體各司其職，最終賦能結果。

提升政府績效治理能力，發揮政府績效考核的效果，推進鄉村振興戰略。在此意義上，W鎮政府績效考核推進鄉村振興的模式，是在鄉村既有的組織領導和工作機制的基礎上，提升鄉村治理水平，為新時代中國鄉村振興提供一個側面思考。但是，它并不是一個精致的機制，尤其是在標準化政策與地方差異、政策周期與地方治理流動性以及巡視監督與避責問題突出的情況下，該解釋性框架不適用于所有的鄉鎮政府。因此，未來的研究可以從兩個方面展開：一方面，擴大案例樣本的規模，遵循復制性與相似性原則，通過更多的案例以及將其置入共同富裕、公共服務均等化等其他場域來提煉與檢驗結果，以提高研究結論的外部有效性，增強解釋力；另一方面，在本文已有解釋性框架的基礎上，可以對如何優化政府績效治理和考核機制進行更深層次討論，以推動理論的深入發展。

注釋：

①作者梳理的“多元主體參與—合作生產—治理網絡維護”運行路徑，是基于對包國憲教授建構PVGPG理論的應用。