城市生活垃圾分類的雙循環治理新模式及實現策略
——基于福州市“三端四定”分類機制的實踐案例

李夢嘉,張廷君

(福建師范大學文化旅游與公共管理學院，福建福州 350117)

黨的十九大提出，環境就是民生，新時代必須堅持綠色治理理念，切實保障居民生活的幸福感。城市生活垃圾分類治理就是現階段提高民眾生活幸福感的重要舉措之一。早在20世紀80年代，國務院就出臺了《關于處理城市垃圾改善環境衛生面貌的報告》，標志著我國正式開始對城市生活垃圾進行管理。從2000年至今，由最初的北京、上海等8個試點城市，到蘇州、宜春等26個示范城市(區)，再到福州、鄭州、拉薩等46個垃圾分類重點城市，我國各城市逐步邁進“垃圾分類強制時代”。各城市在實踐中形成的“多元參與模式”[1]“互聯網+垃圾分類”[2]“市場驅動模式”[3]等，都顯現出我國在城市生活垃圾治理方面的成效。但是同時，城市生活垃圾分類依然面臨著環節銜接不暢、治理主體缺乏互動、治理模式難推廣等困境。

通過對已有文獻的梳理整合，發現學界在城市生活垃圾分類治理的參與主體、路徑選擇及模式構建等研究方面有諸多貢獻，如杜春林、宮成秀等提出垃圾分類多元共治模式和社區聯動模式，但其實質都是從政府主導的組織層面入手[4-5]。然而各城市垃圾分類實踐表明，垃圾分類的治理技術、治理理念以及治理流程的優化更能推動各方主體參與到垃圾分類實踐之中。如何通過治理流程改進以及治理理念的更新來調動各主體參與垃圾分類的積極性仍需要進一步研究。福州市生活垃圾“三端四定”分類機制，通過末端處理技術的提升以及整體流程的優化，將智能化分類、鏈條式收運、循環化治理等理念滲透進前端、中端和末端治理之中，呈現出基于治理流程優化的雙循環特征。

一、文獻回顧與分析框架

(一)公共治理相關研究

公共治理理念有利于構建適合我國國情的現代化城市生活垃圾治理模式，即協調政府、企業、第三方組織、社會公眾等主體在城市生活垃圾分類治理中的角色分工，建立起有效的管理機制[6]。公共治理理念最早起源于1989年的世界銀行報告，其后Rhodes提出治理理念的六種定義，并強調治理應該更傾向于政府、非政府組織和志愿組織等之間的分工協作來提供公共服務[7]。格里·斯托克整合前人研究觀點，提出治理是在多元主體合作的基礎上，利用各自權力，通過互相協作來治理公共事務[8]。自20世紀90年代初期西方提出治理理念以后，便迅速對全球治理、國內外政治以及社會管理產生深刻影響。在我國，有學者認為公共權力是治理的核心概念[9]，有學者則基于國內治理現狀，提出 “善治”才是政治國家與市民社會之間的最佳形態[10]。丁煌在總結前人研究的基礎上，提出所謂公共治理是指為了實現公共利益，政府部門和非政府部門等社會主體相互合作、分享公共權力和一同管理公共事務的過程[11]?？梢钥闯?，公共治理理論既是對傳統公共服務理論的批判繼承，也是對新公共管理理論以及善治理論內在精神的整合，且是隨著時代變革不斷精進的理論。

城市生活垃圾分類治理作為公共治理的重要領域，在信息化時代需要進一步明確各治理主體的職責分工，構建基于智能化、信息化的信息共享平臺，形成大治理格局，使得多元主體都能參與到城市治理現代化之中。

(二)垃圾分類治理相關研究

隨著工業社會的飛速發展，環境問題特別是城市垃圾治理問題日益成為人們關注的焦點。國外關于垃圾分類治理的研究始于20世紀70年代，以William L.Rathje創立垃圾學為標志。西方學界關于垃圾分類治理的研究大致可以分為4個階段：第一階段(1970—1980年)，研究主題為無害化和資源化，特別強調末端處理的無害化[12]。第二階段(1980—2000年)，研究主題為垃圾源頭減量化、法制約束以及垃圾收費等[13]。第三階段(2000—2010年)，研究主題轉向垃圾分類治理的循環經濟模式以及精細化治理[14]。第四階段(2010年以來)，研究重點為公眾參與、政企合作、互聯網經濟等[15]?？梢钥闯?，國外在垃圾分類治理方面的研究具有階段性特征，且研究成果較為豐富，主要集中在生活垃圾分類治理的激勵方式、收費政策、參與主體、循環經濟治理方式等。

就國內而言，雖然相關研究起步較晚，但是自2016年我國開始在46個主要城市推行“垃圾強制分類制度”以來，學界迅速掀起了城市垃圾分類治理相關研究的熱潮。(1)在垃圾分類方面。相關研究從居民參與[16]、政府介入程度[17]、市場驅動模式[18]等不同治理主體角度，分析生活垃圾分類存在的問題并提出對策。另外，部分學者分別從國外垃圾治理經驗[19]、國內政策執行方式[20]、地方治理模式推廣[1]等方面，對我國城市生活垃圾分類治理的優化路徑提出建議。(2)在垃圾處理方面。我國學者從垃圾焚燒處理技術的優缺點及改進[21]、生活垃圾綜合處理[22]、垃圾焚燒的資源化利用[23]、基于國內外對比的生活垃圾循環利用[24]等方面為城市生活垃圾后端處理提出建議。從上述研究可以看出，我國學術界有關垃圾分類治理的研究多傾向于在政府主導模式下，將政策工具應用于垃圾分類治理實踐中，同時鼓勵企業、市場以及社會公眾積極主動參與到其中。另外，在治理理念方面，循環經濟理念、協同治理理念、全過程治理理念等成為研究的主要潮流。

在國外垃圾治理模式及技術日趨成熟的條件下，我國學者對城市生活垃圾分類治理的研究從最初表層的技術、方法學習，逐漸轉向深層的理念、模式探究。從現有資料來看，我國學者對垃圾分類的研究多集中于從參與主體層面對垃圾分類治理的模式進行討論。本文則試圖從治理流程層面入手，討論治理理念和流程的優化如何在提高垃圾三化處理率的同時驅動垃圾分類過程的高效進行，從而以管理方式的創新帶動組織效率的提高，促進垃圾分類治理主體之間更好的聯動。

(三)垃圾分類“雙循環治理模式”的理論分析框架

注：本文所提出的生活垃圾分類治理雙循環模式示意圖，受王國印在《論循環經濟的本質與政策啟示》一文中所提出的“循環經濟系統”啟發。參見文獻[25]。

另一種循環式流程則是垃圾末端處理過程中的小循環，即發生在生活垃圾集中處理場所內的各個項目之間、項目內部的廢舊物資再利用和能量再循環。如通過建立城市生活垃圾處理產業園，把不同種類的垃圾按照生態關系集中并相互鏈接，形成廢舊物資之間的能量代謝和共生耦合關系，從而使一種垃圾所剩余的資源和能量能夠成為其他垃圾資源化所需要的物質和能源。

二、案例呈現

(一)案例選擇

為了進一步分析管理方式創新對提高治理效能的作用，本文以福州市生活垃圾“三端四定”分類機制為例，闡述末端處理流程的優化對推動垃圾分類全過程治理的重要作用。

首先，福州市生活垃圾分類的歷程已有10余年，且作為垃圾分類的重點試點城市具有一定的典型意義。其次，福州市自2003年開始制定并頒布與生活垃圾分類相關的法律法規，政策環境比較穩定，民眾接受度較高。最后，福州市基于循環治理理念，通過管理流程的鏈條化和末端處理的循環化，帶動社會治理主體積極地參與到垃圾分類治理之中，以提高治理效能。因此，本文通過對此案例的深度剖析來展現治理流程的優化如何改變管理方式以重塑多主體的互動關系、提升管理主體的治理效能。

表1 福州市生活垃圾分類相關政策

(二)資料來源

通過福州市人民政府網站、福州新聞網、福州市城市管理委員會網站、“福州市垃圾分類”微信平臺收集二手數據和資料，獲取福州市有關城市生活垃圾申報書、法律文件的設計與實施的詳細信息。

(三)案例介紹

本文基于《福州市生活垃圾分類管理條例》的相關內容，介紹福州市垃圾分類“三端四定”治理機制，以展現治理方式與理念的變革對提升治理效率的重要意義。

1. 前端分類

2. 中端收運

3. 末端處理

福州市生活垃圾末端處理要經過“兩道工序”。

第一道是城市管理綜合體。即將分布在城市中心的垃圾轉運站按照PPP模式升級為城市管理綜合體，通過引進智能化的設備和工藝，實現作業全過程的自動化控制，確保垃圾日產日清。通過城市管理綜合體，福州市生活垃圾分類的前端收運工作將形成“源頭高效化、收集機械化、中轉無縫化”收運體系。

第二道是紅廟嶺循環經濟生態產業園。紅廟嶺遵循減量化、再利用、再循環的準則逐步完成生活垃圾資源化、無害化的目標，具體來說有以下四點：(1)“定點查驗”。在紅廟嶺產業園的入口處，有專人負責對進出場內的垃圾車進行檢驗，對于沒有按標準分類收運的垃圾車禁止入場。(2)“定廠處置”。各類垃圾運往相應的處理廠或分揀中心，采用不同工藝進行處置。(3)“定準流程”。紅廟嶺產業園采用垃圾協同處理模式——廚余垃圾依靠干式厭氧發酵技術，最大限度分離出有機物料，這些物料經發酵后產生的沼氣可以用來發電；其他類垃圾則采用焚燒發電的方式，除了發電，焚燒后剩下的爐渣還可以用于制造水泥標磚，重新投入市場使用；大件垃圾則由紅廟嶺上的大件垃圾處置廠進行拆解和破碎，其中的金屬物件可以通過磁選被吸出并回收，其余的木碎和布料則進行焚燒發電；有害垃圾則通過專線收集、封閉運輸的方式，在紅廟嶺危險廢棄物綜合處置廠進行專業處置。(4)“定責監管”。在福州，城管委負責廚余、其他和大件垃圾的處置監管；生態環境局負責有害垃圾的處置監管；商務局負責可回收物的處置監管。

三、流程優化的治理創新：城市生活垃圾分類的雙循環治理模式

(一)福州市垃圾分類雙循環治理模式的創新內容

垃圾分類是城市環境治理的重要環節。傳統的生活垃圾治理方式主要依賴政府為主導的強制性工具或經濟激勵性工具等，企業、民眾等社會主體多為被動參與。而福州市則通過“三端四定”治理機制，優化垃圾分類治理流程，以末端處理方式的精進推動前端收運工作的高效，從而帶來治理體系的變革。

第一，流程循環化。福州市“三端四定”垃圾分類機制區別于傳統垃圾分類方式的最大特點就是治理過程的循環化。具體而言，其一是治理全過程的“大循環”?；凇霸搭^精準分類—收集機械自動—中轉無縫銜接—末端協同處置”的生活垃圾治理流程，使得居民產生的垃圾能夠在精準分類的前提下，定時定點轉運至城市管理綜合體。隨后，分類后的垃圾經打包、壓縮運往紅廟嶺產業園進行協同處理，以發電、水泥磚、基肥等形式再次回到生活中。其二是紅廟嶺園區內部各個項目之間的“中循環”。園區內部的各類垃圾經協同處置項目進行拆解、集中、焚燒、脫水、造粒等環節后，最終以發電的形式完成自身的物質和能量循環。其三是園區內單個項目內部物質和能量的“小循環”。比如，廚余垃圾內部的有機物經過厭氧發酵產生沼氣，既可用于園區內部的生產、生活用電，又可以將多余部分上交國家電網。另外，廚余垃圾經焚燒產生的爐渣還可用于環保水泥磚的制造，真正實現物質內部的循環利用。

第二，收運系統化。傳統的垃圾分類治理效果不佳往往是由于收運體系不健全，而福州市通過“三端四定”分類模式，實現了垃圾分類源頭投放精準化、中端運輸路線標準化、末端處理流程化的系統化收運模式。首先，垃圾分類屋(亭)、垃圾分類督導員、垃圾誤時投放機制等為居民垃圾定時定點、精準投放提供基礎；其次，“公交站牌式”收運路線、智能稱重系統、垃圾源頭可追溯機制等為生活垃圾機械化運輸提供條件；然后，城市管理綜合體通過引進智能化的設備和工藝，實現作業過程自動化控制，最大限度保證垃圾日產日清，實現垃圾中轉無縫化。最后，紅廟嶺園區通過垃圾協同處置項目將各類垃圾進行無害化和資源化處置，并把集中處理后生成的二次利用產品投入市場，實現產品的資源化循環。由此，福州市生活垃圾分類形成了“源頭高效化、收集機械化、中轉無縫化、處理資源化”的全過程收運體系。

第三，主體多元化。以政府為主導的垃圾分類模式雖然在短時間內能夠提升治理效果，但是卻無法保證其長效性。福州市“三端四定”垃圾分類機制通過完善的分類流程和健全的監管機制，在推動各方主體共同參與的同時，又能保證政策實施的長效性。(1)對政府而言?！陡Ｖ菔猩罾诸惞芾項l例》的逐步完善是垃圾分類治理持續高效推廣的基礎；實施垃圾分類獎懲制度能夠改變居民和企業習慣，建立長效管理機制；12345平臺、微信、微博客戶端等網絡問政平臺的設立使得政府能夠最大范圍地傾聽民意、解決垃圾治理問題，并與其他社會主體形成良好的互動關系。(2)對居民而言。智能化的垃圾分類設施、健全的獎懲機制、鏈條化的收運體系、無害化的處理模式以及完善的監督體系都為其參與生活垃圾分類治理提供了便利和保障。(3)對非政府主體而言。首先，在企業方面：福州市垃圾分類企業通過PPP模式與政府進行合作，通過完善垃圾分類收運產業鏈、建造垃圾協同處置項目、搭建垃圾分類全過程智慧化監管平臺等方式，來減輕政府負擔，贏得社會信譽。其次，社會組織方面：志愿者組織、環保組織等主體的大力宣傳能夠在全社會營造垃圾分類的文明風尚。

第四，管理智慧化。長期以來，各城市生活垃圾分類治理都是對治理主體和客體的管理而非對“過程”的優化，而以流程優化為主導的生活垃圾治理則強調構建垃圾分類全過程、全鏈條的智慧化管理模式。福州市城市管理綜合精細化管理平臺的建設，為推進城區生活垃圾分類全過程、全鏈條智慧化管理發揮重要作用。(1)前端分類：通過全市統一監管平臺以及垃圾智能分類終端的設立推動居民分類投放的精準化。(2)中端收運：分類試點的垃圾桶內不僅嵌入智能芯片，還要通過智能識別方可“刷卡上車”，且車載分類智能稱重系統有效實現垃圾源頭可追溯。(3)末端處理：“5G+垃圾分類”的智慧化監管平臺以及垃圾分類協同處置項目對生活垃圾處理實施全過程、全方位監管，確保園區垃圾得到“無害化、可利用、再循環”處理。

第五，治理體系優化。傳統的城市生活垃圾治理多為政府主導模式，社會公眾、企業、非政府組織大多是被動參與其中，且話語權不足。而福州市“三端四定”垃圾分類治理模式以管理方式變革來提升治理績效、優化治理體系。一方面，福州市通過智能化垃圾分類設施和全過程監管平臺優化各主體獲取信息的渠道，促進多元主體之間相互溝通以解決垃圾分類治理過程中的問題。另一方面，垃圾分類治理過程中問題解決的效果反過來也會對治理過程的改進以及治理各方的進一步參與產生影響。即有利于形成黨委領導、政府推行、企業配合、物業監督、居民參與的模式，加強治理主體之間的互動關系，并有效提升治理體系的效率。

表2 福州市“三端四定”垃圾分類治理模式與傳統生活垃圾分類治理模式的特征差異

(二)城市生活垃圾分類“雙循環”治理模式的推廣策略

本文通過對福州市生活垃圾“三端四定”的治理過程進行分析，發現基于流程優化的生活垃圾雙循環治理模式的政策設計可通過以下策略進行推廣。

1.宣傳教育

良好的宣傳措施不僅可以提高公眾對雙循環治理模式的認同感，更能降低政策推行的阻力，增強政府公信力。首先，政府要從制度、法規方面保證其合理性與合法性，要在結合本地區垃圾分類相關制度與模式的基礎上，將“雙循環”理念融入生活垃圾分類治理之中，并通過開展宣傳標語有獎征集、宣傳片制作大賽等活動推動雙循環理念的深入。其次，在社會層面，企業與第三方主體在主動學習生活垃圾雙循環治理理念的同時，也要積極配合政府的宣傳活動。如企業可以開展垃圾分類末端協同處置的參觀活動，讓更多公眾切實了解循環治理的運作流程；志愿者組織可以通過海報、視頻動畫、知識講座等方式，在社區開展雙循環治理模式的講解活動；各中小學以及高?？梢酝ㄟ^將垃圾分類的雙循環治理理念納入到課程體系之中的方式，并以演講比賽、黑板報、趣味分類活動等形式使得青少年盡早樹立垃圾分類以及循環治理的理念。

2.體系構建

要實現雙循環治理模式的順利推廣，除了從政府、社會、公眾三個層面進行宣傳與教育外，還要重視垃圾分類硬件設施體系的構建。第一，在治理全過程的“大循環”方面：“源頭精準分類”要求每個社區都要協商規劃并建設垃圾分類屋(亭)，為不同類別的垃圾桶安裝定位芯片，并配備智能化誤時投放機；“收集機械自動”要求在合理規劃垃圾收運路線的基礎上，配備充足的分類收運車輛，且保證各類垃圾桶“刷卡”上車，實現垃圾源頭可追溯；“中轉無縫銜接”要求城區內部逐步建立一定數量的城市管理綜合體，在垃圾綜合處理廠遠離城區的情況下，最大限度地保證城區垃圾日清日結，不帶來二次污染?！澳┒藚f同處置”要求運往垃圾綜合處理場的生活垃圾能夠嚴格按照標準和程序進行處理，且力爭經過處理的二次可利用產品能夠順利投入市場。第二，在垃圾后端處理過程中發生的“中小循環”方面：生活垃圾協同處置項目完成了垃圾分類處理的“最后一公里”，因此建造不同類別的廢棄物處置廠、沼氣收集和發酵池、發電設施、污水、廢氣凈化設備等來實現生活垃圾協同處置才是有效推進雙循環治理模式的關鍵，更是資源循環利用的前提。

3.監督投訴

要確保垃圾分類政策的順利實施，就必須制定和完善相應的監督檢查機制。在監督檢查方面:第一，政府要根據當地情況制定適宜的垃圾分類政策和條例，其中監督條例部分既要涉及對各類社會主體垃圾分類行為和垃圾分類設施、設備的監督與管理，也要包括對政府自身職能范圍、管理體系的說明。第二，要對承擔垃圾分類收運與處理的企業定期開展監督檢查活動，對于違法、違規企業進行嚴肅處理。特別是在末端無害化、資源化處理方面，要嚴格按照標準進行各類垃圾的處理與再加工，實現廢舊物資的無害化處理與資源化利用。第三，可以利用社區黨建、居委會、志愿者組織等對居民垃圾投放行為開展行之有效的監督活動，逐步實現分類源頭的精準化。在監督投訴方面，政府要建立和完善相應的監管投訴渠道，如線下的行政服務中心、線上的便民服務平臺、熱線電話、市長信箱等，讓社會公眾敢于監督、愿意投訴、積極參與。其次，電視、媒體、報刊等大眾傳媒也要積極發揮監督作用，弘揚城市生活垃圾分類中的“正能量”，批判面子工程、形式主義等“負能量”。

4.激勵懲罰

行之有效的獎勵與懲罰措施能夠更大程度地調動垃圾分類主體參與的積極性。在激勵措施方面，要落實分類獎勵政策，對企業、居民小區、居民家庭等分別采取不同的激勵政策，以激發垃圾分類各方主體參與分類的積極性。對于嚴格按照標準進行分類收運和資源化處理的企業，可以通過表彰大會、稅收優惠、財政貼息等方式進行獎勵。對于積極參與分類的社區及家庭，可以通過設立小區分類榮譽榜、垃圾分類明星家庭、明星樓棟、個人積分獎勵制度等形式進行鼓勵。在懲罰措施方面，要嚴格推進生活垃圾鏈條式收運模式，將垃圾分類投放行為與個人失信懲戒制度聯系起來，對于不愿分類的社區可采取不予收運垃圾的措施進行懲罰，以引起社會公眾的重視，真正推動垃圾分類全民參與。另外，對于不認真執行垃圾分類流程、可利用資源再生產不達標的企業，在剝奪其參與資格的基礎上，還可以降低其企業信用分值，并予以一定金額的罰款。

四、結論與啟示

在城市治理體系與治理能力現代化發展過程中，生活垃圾分類已成為推動環境建設和社會發展的關鍵一環。歷經20余年，我國城市生活垃圾分類治理工作已初步取得成效，但是以政府為主導的治理模式還存在治理主體間信息不對稱、治理產業鏈不完善等困境。福州市“三端四定”生活垃圾分類治理實踐，體現了資源化、無害化和可循環的雙循環特點，不僅優化垃圾分類治理流程，構建全過程、全產業鏈的智慧化監管模式，還通過監管平臺的完善解決治理過程中信息不對稱問題，加強各主體間信息共享與互動，提高生活垃圾治理效率，實現治理主體之間關系的優化。

在生態文明建設以及生活垃圾強制分類背景下，生活垃圾分類治理的效果體現著一座城市治理水平與治理能力[26]?；陔p循環治理模式的特征，本文認為對發展“無害化、資源化、循環化”的城市生活垃圾分類機制有以下啟示。

第一，重視垃圾回收處理渠道的建設與完善。即“廢舊物品→回收→資源化、無害化→二次利用→…”這一循環產業體系的完善，并將其與整個生活垃圾分類回收利用的大循環結合起來，促進二者協調、有序發展。以往的城市生活垃圾分類實踐僅注重前端分類流程的建設，忽視末端垃圾處理方式的更新，導致環境治理問題日益嚴重?；陔p循環治理模式，以生活垃圾全過程治理流程的優化提高社會各治理主體的主動參與，從而帶來環境質量的提升。

第二，發展經濟與保護環境兼顧。雙循環治理模式不僅僅是重視環境治理，更要體現經濟效益。若是循環治理的過程需要消耗自然界中更多的物質和能量，那么無論從經濟效益還是環境效益來說，都是得不償失。因此，雙循環治理模式在推廣的過程中必須先對技術上的可靠性和經濟上的合理性進行論證，兼顧經濟效益和環境效益。

第三，綠色理念與財稅支持。從資源學角度而言，垃圾分類治理的雙循環模式的核心是資源的循環利用；從環境經濟學角度來看，雙循環治理模式的效果是環境友好；從社會治理角度來看，雙循環治理模式的路徑是政企合作。城市生活垃圾分類治理在推行過程中要進一步傳播綠色購買觀念、搭建全社會綠色購買平臺，推動生活垃圾分類治理前端分類的減量化和資源化。另外，政府部門應積極修訂和完善生活垃圾分類相關的財稅政策，支持責任企業研究和開發有關垃圾分類處理的技術手段，為打好生活垃圾分類治理攻堅戰提供支撐。