拜登基建計劃與美國長期競爭力

2022-11-04 13:07陳文鑫

現代國際關系 2022年3期

陳文鑫

［內容提要］美國總統拜登簽署《基礎設施投資與就業法》，拉開了美國新一輪大規?；ǖ男蚰?。拜登團隊稱其是對美國基礎設施和競爭力的一項“一代人一遇的投資”，事關美國能否贏得21 世紀的競爭。拜登基建計劃包含國內基建和全球基建兩部分，企圖通過統籌長短目標、軟硬基建、內外布局來提升國家競爭力，重塑美國霸權根基。拜登雄心勃勃的基建計劃與現實之間還存在比較大的差距，而政治障礙是拜登基建計劃推進過程中最大的絆腳石。

2021 年11 月 15 日，美國總統拜登正式簽署《基礎設施投資與就業法》（公法117—58號），拉開了美國新一輪大規?；ǖ男蚰?。這份被稱作“兩黨基建協議”的法案歷經近8 個月才艱難達成。拜登團隊稱其是對美國基礎設施和競爭力的一項“一代人一遇的投資”，事關美國競爭力提升，事關美國能否贏得21 世紀競爭。在白宮南草坪舉行的法案簽字儀式上，拜登激動地說：“我真的相信，50 年后歷史學家會在回顧這一刻時說，‘那是美國開始贏得21世紀競爭的時刻’?！卑莸腔ㄓ媱澞芊袢缙渌笌椭绹A得21 世紀競爭？本文擬從拜登基建計劃的構想、特點、進展、影響等方面進行評估。

一

基建是“拜登經濟學”的重要支柱。面對世紀疫情和大蕭條以來最嚴重的經濟危機，拜登秉持“大政府”理念，試圖通過經濟紓困、基建投資、產業鏈重塑、稅收改革、綠色發展等途徑，兼顧短期經濟復蘇和長期競爭力提升，帶領美國走出困境，為“重振世界領導地位”夯實根基。為此，拜登祭出“重建更美好未來”（Build Back Better）內政藍圖，提出美國救濟計劃、美國就業計劃和美國家庭計劃三大計劃。美國救助計劃著眼當前，計劃投入1.9 萬億美元，為受新冠肺炎疫情影響的美國家庭和社區提供直接救助，以抗擊疫情、拯救經濟。美國就業計劃和美國家庭計劃則更著眼長遠，重在投資未來，拜登的國內基建計劃就包含在這兩個計劃之中。

2021 年3 月31 日，拜登在賓夕法尼亞州匹茲堡正式宣布總支出2.25 萬億美元的美國就業計劃。白宮宣稱，該計劃將以“自建造州際高速公路和贏得太空競賽以來從未有過的方式”投資美國，在8年內每年投入GDP 的1%來升級美國基礎設施、振興制造業、投資基礎研究和科學、支撐供應鏈、鞏固護理基礎設施。該計劃主要包含四類基礎設施投資：一是交通基礎設施，包括公路、橋梁、鐵路、港口、機場和公交系統等。拜登政府計劃投入6210 億美元用于維修公路和橋梁、190 億美元用于升級公交系統、250 億美元用于機場建設、800 億美元用于鐵路建設、170 億美元用于沿海港口和內陸水道建設、1740 億美元用于支持電動車和電動車充電站的發展。二是公用事業基礎設施，包括水、電、網等。拜登政府計劃投入1110 億美元用于清潔水項目、1000億美元用于電力基礎設施建設、1000 億美元用于寬帶和數字基礎設施建設。三是護理基礎設施。拜登政府計劃投入4000 億美元用于擴大老年人和殘疾人享受負擔得起的優質居家護理或社區護理的機會、250 億美元用于升級和增建兒童護理中心。四是制造業、供應鏈和創新方面的投資。拜登政府計劃投入3000 億美元用于提升美國制造業競爭力和供應鏈彈性、1800 億美元用于科技研發。對綠色基建的重視貫穿在上述各類投資之中，相關研究顯示，美國就業計劃中大約56%的支出與氣變議題有關。此外，除了白宮明列的各項支出計劃外，還有未明列的各項清潔能源稅收抵免，預計抵免總額將達4000 億美元。因此，拜登政府的美國就業計劃總計將在8年內投入2.65萬億美元。

2021 年4 月28 日，拜登在國會參眾兩院聯席會議的首次演講中又宣布推出美國家庭計劃。拜登基建計劃的“軟基建”或稱“人力基礎設施”部分蘊含其中。該計劃包括1萬億美元的投資和8000億美元的稅收抵免，總共將在10年內投入1.8萬億美元，用于為美國兒童和家庭提供關鍵援助，從而提高勞動參與率和未來經濟競爭力。投資主要包括兩方面：一是教育，計劃總共投入5110億美元，用于向所有3～4歲兒童提供普及的免費學前教育，提供2年的免費社區大學教育及教師培訓等。二是為兒童和家庭提供直接支持，計劃投入4950 億美元，用于提供高質量和負擔得起的托兒服務，設立國家全面帶薪家庭休假和醫療休假計劃，改善兒童營養安全等。

為解決資金來源問題，拜登政府在推出上述兩個計劃時均附帶推出稅收計劃，擬扭轉特朗普政府的2017 年稅法，把對高收入群體、大型企業和跨國公司增稅作為資金開源的重要一環。其中，美國就業計劃主要靠提高企業稅，美國家庭計劃則主要靠征收富人稅。企業稅方面，拜登政府提出的“美國制造”稅收計劃擬將企業所得稅從21%提高到28%，將跨國公司的全球最低稅率從特朗普時期的10.5%提高至21%，同時改變原來按全球總利潤計算稅收的辦法，采用逐國計算，并取消對美國公司海外投資前10%收益不納稅的規定，新增對大型企業利潤征稅15%的做法等。拜登政府預計，該稅收計劃將在未來15 年內為美國聯邦政府增加約2 萬億美元收入。富人稅方面，拜登政府擬將前1%富人的最高所得稅稅率從37%恢復到39.6%，將年收入超過100 萬美元的納稅人的資本利得稅稅率從20%提高到39.6%。此項稅改預計10 年內將為聯邦政府增加約1.5萬億美元收入。

在推出國內基建計劃之后，拜登政府繼而提出“重建更美好世界”（B3W）全球基建計劃，試圖以國內“重建更美好未來”和國外“重建更美好世界”雙輪驅動，全面提升美國競爭力。2021年6月，在英國康沃爾召開的七國集團峰會上，美國以“對華戰略競爭”為號召，聯合G7 伙伴國推出“重建更美好世界”構想。該構想突出兩大特點。一是調動私營資本。B3W 旨在通過加強盟友伙伴國間開發性金融機構的協調，加大催化性投資，調動私營資本投資全球基建，在2035年前填補中低收入國家基建投資所需的40萬億美元資金缺口，為中國“一帶一路”提供替代方案。二是以所謂的“人力基礎設施”建設為重點。B3W 標榜建立一種價值觀驅動、高標準和透明的基礎設施伙伴關系，聚焦于氣候變化、健康和衛生安全、數字技術、性別平等四個領域。相較于有形的基礎設施建設，B3W 更注重無形的規則、標準等方面的建設。

二

拜登將建設“現代化”“可持續”的基礎設施作為提升美國經濟韌性和可持續性的頭等大事來抓。早在2020年競選總統期間，拜登便提出要對美國的基礎設施和未來進行“變革式投資”，以提升美國中產階級在全球經濟中競爭和獲勝的能力，使美國實現溫室氣體凈零排放，并確保全美各地的城市、城鎮和農村地區分享這種增長。綜觀其基建計劃，具有如下特點：

從思想根源看，拜登基建計劃源于“新政式”的大政府理念。作為一位不折不扣的“危機總統”，拜登自認為“美國歷史上罕有比現在更具挑戰或更加困難的時期”。甫一上任，他便在白宮橢圓形辦公室的壁爐上方最中心位置懸掛富蘭克林·羅斯福的畫像，試圖對標羅斯福，打造“新政式”的歷史遺產，做一位“變革式”而非“過渡性”總統。眾所周知，羅斯福新政從根本上改變了美國聯邦政府的角色，確立了聯邦政府在提供國家基礎設施和社會福利方面的作用，是大政府理念的典型代表。20世紀60年代另一位民主黨總統林登·約翰遜的“偉大社會”計劃，是大政府理念的再一次實踐。但從里根時代開始，小政府、低稅收、緊預算、松監管等就成為美國的基本政治路線。即便力推信息高速公路建設的克林頓和力推醫保改革與救市計劃的奧巴馬等民主黨前任，也不得不向該路線低頭?？肆诸D在其1996 年的國情咨文中有句名言——“大政府時代已經結束”，直接為“大政府時代”唱了挽歌。作為一個自尼克松時代就在美國政界摸爬滾打、既當過參議員又任過副總統的政壇耆老，拜登堅信“當前是美國史上另一個呼喚政府干預的時刻”。他直言不諱地批評里根的“涓滴經濟學”（trickle-down economics），強調那種認為“給富人優待，然后財富會由上涓滴而下，最終使各階層受益”的理論無效，提出要“自下而上、由中而外”重建美國經濟。與里根認為“政府本身就是問題”不同，拜登強調“政府是問題解決方案”，要向世人證明“政府依然有效，能夠為人民服務”。為此，拜登主張建立一種“新范式”，達成“新交易”。其種種執政表現被視作“大政府時代的回歸”。

從現實基礎看，拜登基建計劃瞄準美國基礎設施落后和投資不足的痛點。一段時期以來，基礎設施一直是美國兩黨共同關心的問題。奧巴馬曾提出啟動艾森豪威爾州際高速公路工程以來最宏大的基礎設施投資計劃，將修建高鐵作為其任內一項重要任務，謀求打造“世界級的高鐵客運系統”，“25年內讓80%的美國人都能坐上高鐵”。但在共和黨控制眾議院之后，卻拒絕為高鐵項目撥款。地產商出身的特朗普在競選總統期間曾承諾投入1萬億美元，以建設首屈一指的基礎設施，其上任后也數次宣布舉辦“基建周”，但成效寥寥。拜登及其團隊認為，美國對基建的投資長期不足，導致基礎設施老舊落后，與其大國地位極不相稱。據美國官方相關統計，美國每5 英里的高速公路和主干道就有1 英里（共約17.3 萬英里）“狀況不佳”；全美有4.5 萬座橋梁“存在結構性缺陷”；全球排名前25位的機場沒有美國一席之地，美國客運鐵路在可靠性、速度和覆蓋范圍等方面也都落后于世界其他地區；多達1000 萬個美國家庭和40 萬所學校和兒童保育中心缺乏安全飲用水；超過3000萬美國人無法使用高速寬帶；停電每年給美國經濟造成高達700 億美元損失。美國土木工程師學會（ASCE）2021 年報告將美國基礎設施平均水平定為“C-”級，高于2017年的“D+”，是20 年來的最高等級。但該機構同時估計，21 世紀的第二個十年內，美國仍有近2.6 萬億美元的基礎設施投資缺口；若得不到解決，到2039 年前美國將損失10萬億美元GDP。從國際比較看，根據世界經濟論壇《全球競爭力報告》，2019 年美國在基礎設施質量的廣義衡量指標上僅排在全球第13位，落后于法國、德國、日本、西班牙、阿聯酋和英國等國。拜登2020 年競選總統時就表示，“美國的基礎設施正在崩潰”，這種狀況“不可接受”。

從政策設計看，拜登基建計劃企圖通過統籌長短目標、軟硬基建、內外布局來提升國家競爭力，重塑美國霸權根基。具體而言，體現在三個方面：一是長短兼顧。拜登認為，在多重危機背景下，美國除了要著眼當前，對經濟進行短期干預，還應著眼長遠，通過投資基礎設施來提升國家長期生產力和競爭力。短期看，基建可以刺激經濟，創造就業，預計平均每年可帶來150萬個就業機會；長遠看，基建可以“重振中產階級”，為“強大、公平、富有韌性和競爭力的經濟”重建基礎。拜登在國會參眾兩院聯席會議的首次演講中指出：“縱觀歷史，公共投資和基建確實改變了美國?！倍擒浻布骖?。在拜登及其團隊看來，基建不僅包括硬基建，也包括軟基建。硬基建主要針對物理基礎設施，軟基建主要針對人力基礎設施。美國不僅要投資硬基建，也要投資軟基建。所以，拜登基建計劃里包含了兒童保育、免費學前教育、免費社區教育等社保民生方面的內容。三是內外兼顧。拜登基建計劃不僅包括在國內“重建更美好未來”的系列主張，還包括在國外“重建更美好世界”的倡議構想。

總體而言，拜登基建計劃在政策設計上與克林頓政府如出一轍?？肆诸D也認為，基建不應局限于傳統的道路橋梁，還應投資于信息技術設施和人力基礎設施。為此，克林頓政府除了投入大量資金重建美國道路橋梁等傳統基礎設施外，更重要的是實施國家信息基礎設施戰略（NII，俗稱信息高速公路戰略），繼而又推出全球信息基礎設施戰略（GII），聯合G7 國家共同創建全球信息基礎設施。巧的是，拜登的“重建更美好世界”倡議也是聯合G7 國家共同推出。在資金來源上，克林頓政府主張通過向富人、海外企業征稅及刺激私營部門投資等手段來籌集，而這也是拜登國內基建計劃所包含的配套稅改計劃的思路。不同的是，拜登國內基建計劃還包含“購買美國貨”條款，以確?！懊绹绹ā?，依靠美國公司、美國工人、美國供應鏈來完成，體現了較強的保護主義特征。

三

拜登基建計劃雄心勃勃，但在實施中囿于美國府會政治生態，頻遭共和黨對手和民主黨同僚掣肘。

共和黨人之所以反對拜登基建計劃，主要有四方面原因。一是認為計劃涉及面太廣。拜登基建計劃不僅包含傳統基建，還包含社會福利、社會服務等“人力基建”（或曰“社會基建”）及應對氣候變化的“綠色基建”。共和黨人對投資傳統基建尚可接受，但對投資“社會基建”和“綠色基建”則難以接受。參議院少數黨領袖麥康奈爾批評拜登的所謂基建計劃其實是一份“自由派的愿望清單”，基建只不過充當特洛伊木馬，把極左的政治議程潛藏其中。二是認為計劃成本太高。拜登的美國就業計劃和美國家庭計劃共擬投入超4萬億美元。在共和黨人眼里，拜登的計劃“過于昂貴”且“目標不夠明確”。為此，共和黨人接連提出總額僅為5680 億美元和總額9280億美元等幾個基建投資計劃，與拜登龐大的基建計劃相比大為縮水。三是反對用提高企業稅和征收富人稅的方式來為計劃提供資金。共和黨人希望從1.9 萬億美元的美國救助計劃中拿出一部分資金用于基建，并通過提高燃油稅等方式來籌集資金。四是擔心將基建的成果拱手讓給拜登政府?；A設施重建在美國擁有較廣泛的民意基礎，兩黨均希望從中撈取政治好處，誰也不想輕易將這塊政治蛋糕讓給對方。根據芝加哥全球事務委員會2008年開始的一項調查，大多數美國人贊成擴大聯邦預算，以改善公路、橋梁和機場等公共基礎設施。其中2020 年的調查顯示，69%的民主黨人、66%的獨立派人士和62%的共和黨人支持擴大基建預算。其他相關的民調也有大致相同的發現。兩黨誰能解決好基建問題，將在政治上加分，并留下重要政治遺產。

拜登基建計劃面臨的黨內阻力則主要來自民主黨進步派和溫和派。由于民主黨在當前第117屆國會僅占微弱優勢，來自黨內任何一方的反對均可能使計劃流產。進步派在參議院以佛蒙特州聯邦參議員、參議院預算委員會主席伯尼·桑德斯為代表，其雖屬無黨派獨立議員，但參加民主黨黨團；在眾議院以賈馬爾·鮑曼、亞歷山德里婭·奧卡西奧—科爾特斯、科里·布什、伊爾汗·奧馬爾、阿亞娜·普萊斯利和拉希達·特萊布等人為代表。進步派重視“社會基建”和“綠色基建”，主張將這兩種基建與傳統基建一起推進，反對向共和黨妥協讓步，在基建議題上立場激進。溫和派以西弗吉尼亞州聯邦參議員喬·曼欽和亞利桑那州聯邦參議員基爾斯滕·希尼瑪為代表。溫和派擔心計劃過于龐大導致赤字激增，反對拜登基建計劃中“社會基建”和“綠色基建”的部分。

為爭取跨黨派支持，拜登團隊與參議院共和黨人就基建計劃展開多輪談判，但終未談攏，故轉而與參議院一個跨黨派小組協商談判。2021 年6 月10日，由兩黨各5 名參議員組成的跨黨派小組提出一項不包括任何增稅條款的基礎設施投資法案框架，計劃5 年內投入9740 億美元或8 年內投入1.2 萬億美元，其中包括5790億美元的新支出?？偨y顧問史蒂夫·里切蒂、白宮立法事務辦公室主任路易莎·特雷爾、國家經濟委員會主任布萊恩·迪斯代表白宮與該小組舉行多輪談判，于6 月23 日達成初步協議。該兩黨基礎設施框架得到總統拜登和副總統哈里斯支持。在此基礎上，白宮與該跨黨派小組于7 月28日就基建支出的具體細節達成一致，并將兩黨基建協議提交參議院討論。該協議在新增支出規模上由原先的5790 億美元縮水至5500 億美元，并集中在傳統基建。與此同時，拜登于7 月14 日與參議院民主黨人就總值3.5 萬億美元的預算案達成一致，該預算案重點為家庭和社會福利支出。如此一來，拜登國內基建計劃就落在兩個法案之中，美國就業計劃中的傳統基建部分通過兩黨基建協議（即“基礎設施投資與就業法案”）來落實，而美國就業計劃中有關氣候變化和家庭護理的部分則與美國家庭計劃中有關社會福利和社會服務的部分，一起被納入預算案（即“重建更美好未來法案”）之中。

經過一系列波折，“基礎設施投資與就業法案”完成國會立法程序，得到除6 名民主黨眾議員外的全體民主黨國會議員及19 名共和黨參議員和13 名共和黨眾議員的支持，于2021 年11 月15 日由拜登簽署成為法律；“重建更美好未來法案”的總支出由3.5 萬億美元縮水為1.85 萬億美元，法案于11 月19日在眾議院以微弱多數獲得通過，但在參議院則遭遇全體共和黨人反對。在兩黨各占50席的格局下，西弗吉尼亞州民主黨參議員曼欽出于對赤字和通脹的擔憂及政治上的考慮，在關鍵時刻撤回對法案的支持，致使該法案的通過功虧一簣。也就是說，截至目前拜登雄心勃勃的基建計劃僅有美國就業計劃中一部分傳統基建項目得到立法支持。根據已通過的立法，未來5年，美國將新增5500億美元用于公路、橋梁、鐵路、港口、機場和公交系統等交通基礎設施以及清潔飲用水、高速寬帶、電力基礎設施等公用事業基礎設施建設；外加國會已批準的基建支出，構成大約1.2萬億美元的基建盤子。全球基建方面，拜登政府在拉美、非洲、中東歐、中東、亞太等地區積極尋找投資項目。2021 年9 月，美國負責國際經濟事務的副國家安全顧問達利普·辛格率團訪問哥倫比亞、厄瓜多爾和巴拿馬，開啟B3W 倡議“傾聽之旅”；11月又率團訪問加納和塞內加爾，據稱確定了至少10 個有希望投資的項目。美國原計劃于2022年1 月在全球投資5 至10 個大型基礎設施項目，但截至目前，尚未見美方公布相關的投資項目。而作為拜登B3W 倡議重要投融資機構的國際開發金融公司（DFC），2021 年第4 季度批準了 21 項新投資，金額超過11億美元，投向非洲、拉美、東南亞以及印度等地，其中有一部分資金投入基建。

2022 年2 月23 日，在《基礎設施投資與就業法》簽署100 天之際，白宮發布一份拜登政府落實基建投資的事實清單，包括設立基礎設施實施特別工作組，頒布《兩黨基礎設施法指南》第一版，公布總額約1000億美元的各類基建項目，涵蓋交通、氣候、能源、環境、高速寬帶等。3 月1 日，拜登在國會發表首次國情咨文演講時強調，將開始修復總長超過6.5萬英里的公路和1500座年久失修的橋梁，約占全美“狀況不佳”公路總長的38%和“存在結構性缺陷”橋梁的3%。

綜上可見，目前的相關進展與拜登雄心勃勃的基建計劃相比，還相當有限。拜登要實現其基建夢，還有很長的路要走。

四

拜登基建計劃能取得多大成就、對美國長期競爭力能產生多大影響，取決于其后續的落實推進情況。美國歷史上有數次影響深遠的大規?；?，如19 世紀 30 年代興起的鐵路修建熱潮、20 世紀 30 年代羅斯福新政時期的公共工程建設、50年代艾森豪威爾政府時期的州際高速公路計劃、90 年代克林頓政府的信息高速公路計劃等，都給美國的經濟結構、社會結構、技術創新乃至社會生活方式等帶來深刻的影響，大大提升了美國的國家競爭力。當然也不乏一些失敗的案例，比如奧巴馬政府時期曾提出啟動艾森豪威爾州際高速公路工程以來最宏大的基礎設施投資計劃，國會批準《美國復興與再投資法》（ARRA），計劃為高鐵建設投資100億美元。但在共和黨控制眾議院之后，卻拒絕為高鐵項目撥款，已經準備修建高鐵的幾個州紛紛取消高鐵計劃并退回聯邦政府的撥款，奧巴馬的高鐵藍圖成為泡影。

拜登基建計劃會青史留名，如其所愿幫助美國“贏得21 世紀競爭”，還是雷聲大雨點小，在黨派斗爭的陰云之下化為泡影，現在下判斷還為時尚早。截至目前，已獲國會批準的拜登國內基建的盤子約1.2 萬億美元，被視作縮水版的計劃。但事實上，拜登在2020 年大選時曾承諾10 年內投入1.3 萬億美元，對美國的基礎設施和未來進行變革性投資。目前立法達成的預算規模與拜登競選承諾大體相符，因此拜登政府在美國就業計劃和美國家庭計劃中提出超4 萬億美元的預算也不妨視作一種談判策略。

拜登基建計劃的前景和影響如何？除了比較預期投入和實際投入之外，還有必要從以下四個維度進行評估。

一是橫向的維度，即從國際比較的角度來評估。在世界百年變局和大國競爭的背景下，各大國都將升級基礎設施作為贏得未來競爭的重要途徑。英國2020 年11 月出臺《國家基礎設施戰略》，提出2021～2022年投入1000億英鎊用于基建，并成立國家基礎設施銀行拉動私人投資進入基建領域，幫助英國政府在今后5 年實現超過6000 億英鎊的投資。印度也于2021 年8 月出臺一項規模達1.35 萬億美元的全國基礎設施計劃，莫迪政府希望通過這項名為“加蒂—沙克蒂計劃”的基礎設施計劃，創造就業、擴大清潔能源使用、提振經濟。中國作為基建強國，在“十四五”期間也將加大基建投入。據中國信息通信研究院測算，“十四五”時期中國新基建投資將達10.6 萬億元人民幣，占全社會基礎設施投資10%左右。根據該測算，中國“十四五”時期全社會基礎設施投資規模將超過100萬億元人民幣。橫向比較，拜登政府目前通過的5年1.2萬億美元的基建計劃，從投資規模上看并不突出。但通常，美國公共基礎設施的資金中只有25%來自聯邦政府。聯邦政府主要以四種方式支持基礎設施投資：1）直接投資于聯邦擁有的基礎設施；2）向非聯邦實體，特別是州和地方政府提供贈款；3）提供稅收優惠，鼓勵非聯邦實體投資基礎設施；4）向非聯邦實體提供貸款和其他類型的信貸援助?？紤]到聯邦政府在美國基礎設施投資中作用有限，州和地方政府以及私營部門提供了大部分的基礎設施投資，拜登基建計劃對美國基建的投資拉動會更大些。

二是縱向的維度，即從歷史比較的角度來評估。根據美國國會研究局的報告，自20 世紀60 年代以來，美國聯邦、州和地方政府在非國防項目上的公共投資大體呈下降趨勢，從占GDP 的4%以上降至2019 年的2.7%。其中，聯邦政府在非國防項目上的直接投資占GDP的比例在20世紀30年代達到頂峰。之后由于二戰爆發，聯邦政府在非國防項目上的公共投資減少，直到20 世紀60 年代才又增長至另一高點，但此后數十年又逐漸下降，從1966年占GDP 的1.4%降至2019 年的0.7%左右。聯邦政府對水系統、道路、橋梁等結構性基礎設施的直接投資在20 世紀30 年代達到頂峰，一度超過GDP的1%，40年代末和60年代中期是兩個階段性頂點，聯邦政府直接投資約占GDP 的0.4%，但自2000 年以來，該比例一直徘徊在0.1%左右。拜登5年1.2萬億美元的基建投資規模占2021 年GDP 的比例約為5%，平均每年約投入GDP 的1%。這也是拜登政府美國就業計劃的初衷：“每年投入GDP的1%來升級美國基礎設施”。從歷史比較的角度看，該比例也是比較高的。

三是經濟的維度，即從對經濟的拉動作用來評估。如前所述，拜登基建計劃無論從橫向的國際比較還是從縱向的歷史比較看，規模都可圈可點。但其對美國經濟和競爭力有多大影響，這卻是個頗有爭議的問題。一方面，基建投資具有“乘數效應”。馬里蘭大學2014年的一項研究發現，在基礎設施上每投資1美元，會帶來多達3美元的GDP增長，且在經濟衰退期基建投資對經濟的拉動作用會更大。美國經濟顧問委員會的研究則認為，在2008年金融危機最嚴重的時期，1 美元的基礎設施投資會帶來1.5 美元的GDP 增長；穆迪的估算是會帶來1.6 美元的GDP 增長；而國會預算辦公室的估算是會帶來1美元到2.5 美元不等的GDP 增長。基礎設施投資一般會通過刺激需求、創造就業等在短期內提高經濟產出，從長期看則會通過提高總體生產力提高經濟產出。另一方面，基建投資對經濟的拉動作用還受多種因素影響?，F有研究顯示，融資類型（是否赤字融資）、經濟周期（經濟衰退或經濟擴張期）等因素，會影響基建投資對經濟的短期拉動作用。評估拜登基建計劃，需要考慮美國聯邦債務激增、通脹高企的背景。2020 年美國聯邦債務在疫情沖擊下猛增4.2萬億美元，總額達到21萬億美元，與GDP的比值突破100%，接近二戰時106%的歷史極值。拜登基建計劃將增加政府財政負擔，國會預算辦公室預計，《基礎設施投資和就業法》的實施將使美國2021～2031 年的財政赤字增加2560 億美元。不少人擔憂，不斷增加的財政負擔和創紀錄的高額國債可能會使美國甚至全球經濟陷入另一場經濟危機。而在新冠肺炎疫情和俄烏沖突影響下，美國通脹率創40 年來新高。據美國勞工部2022 年3 月11日公布的《消費者價格指數報告》，美CPI 同比增長7.9%，創1982 年1 月以來最高。美國基建的成本本來就很高，知名媒體人法里德·扎卡里亞曾指出，美國基礎設施項目的成本通常是歐洲的數倍；在紐約地鐵系統中僅增加兩英里的新軌道和三個車站最后就花費了45億美元。高通脹將進一步抬高美國基建的成本，尤其是拜登政府強調“美國基建美國建”，要雇美國人、用“美國造”。原材料、人力等基建成本的提高，事實上降低了拜登基建投資的效力。

目前獲國會授權的拜登基建計劃主要集中于傳統基建，并未體現出引領科技創新驅動的長期產業趨勢，從長期看也難以推動美國經濟走向持久繁榮。在美國歷史上，基礎設施和技術進步是驅動國家長期經濟發展的兩翼。第一次工業革命（18、19世紀）得到河流、道路、運河、郵政系統和漢密爾頓金融系統的支持；第二次工業革命（19 世紀中葉）與鐵路、電報、電話、電力、天然氣、地方銀行及全國性和國際性的證券交易所密切相關；第三次工業革命（20 世紀中葉至今）在上述所有基礎設施外加高速公路、互聯網和州際銀行的共同推動下發生。如果沒有產業發展的帶動，僅靠基礎設施建設難以帶來經濟的持續增長。

四是政治的維度，即從黨派角力的角度來評估。拜登基建計劃能走多遠，政治是決定性因素。先不論拜登正在力推的“重建更美好未來法案”能否克服政治障礙取得突破，就是目前國會已經批準的基建計劃也存在變數，就像奧巴馬政府時期共和黨在控制眾議院之后拒絕為高鐵項目撥款一樣。目前民主、共和兩黨在基建議題上還是高度分裂。國會的兩黨角力自不待言，民意也呈分化之勢?！皟牲h基建法案”通過后，美國廣播公司新聞網（ABC News）和《華爾街日報》于2021 年11 月聯合進行的一項民調發現，63%的受訪者支持“聯邦政府在道路、橋梁和其他基礎設施上花費1萬億美元”。此前昆尼皮亞克10 月的民調和《今日美國》/薩?？舜髮W8 月的民調均顯示類似支持度，但也呈現明顯的黨派色彩。在前者的民調中，85%的民主黨人和62%的無黨派人士支持該法案，但只有38%的共和黨人支持該法案，后者的民調也出現相似的結果。拜登基建計劃的最大政治危險在于，一旦高債務高通脹的現狀延續，政治對手的反對將趨于激烈，在2022 年中期選舉背景下更是如此，而一旦共和黨在中期選舉中實現國會控制權反轉，拜登基建計劃前景堪憂。

結語

拜登在向公眾推銷其基建計劃時，一次次提及中國，將中國作為競爭目標，并將基建作為贏得與中國競爭的重要戰略手段。拜登企圖復刻歷史上的光輝時刻，以基礎設施的升級換代引領美國走向新的發展階段，夯實大國競爭的實力根基。從目前進展看，拜登雄心勃勃的基建計劃與現實之間還存在比較大的差距，而政治障礙是拜登基建計劃推進過程中最大的絆腳石。

拜登能否通過基建贏得與中國的競爭，美國公眾并沒有多大信心。芝加哥全球事務委員會2021年的調查顯示，美國公眾普遍關注來自中國的競爭，與兩年前相比，他們對美國經濟和軍事實力的信心明顯下降。美國人似乎并沒有將國內基礎設施的改善與美國的全球影響力聯系起來。當被問及不同的政策及其對美國在世界各地影響力的重要性時，基礎設施支出遠遠低于其他項目，在12 項中排在第10位，只有43%的人認為這些改善對美國的全球影響力非常重要。而在B3W 與中國“一帶一路”競爭的問題上，不少美國有識之士也表示難言樂觀。

但在世界百年變局和大國競爭的時代背景下，各大國都注重國內發展，爭取在競爭中贏得主動、搶占先機。從運籌中美關系的角度出發，需要密切關注拜登基建計劃的進展及其對美國長期競爭力的影響，同時也要關注美國及其盟友的B3W 倡議在無形的規則、標準等軟基建方面給中國的“一帶一路”帶來的挑戰。