清前期熱河地區行政制度內地化過程研究

郝文軍（渤海大學歷史文化學院，遼寧錦州 121013）

清代熱河地區涵蓋范圍相當于現在河北省承德市、內蒙古自治區赤峰市和遼寧省朝陽市、阜新市。自崇德年間設旗置盟到乾隆四十六年（1781）改廳為州、縣，該地區的行政制度總體上表現為內地化趨勢。其過程可以分為單一盟旗制度時期；盟旗為主，局部設廳時期；改廳為府州縣，實行旗縣分治時期。清前期熱河地區行政制度內地化的過程，一方面是順應區域內人口結構、生產方式改變的需要，另一方面也是清朝統治者治邊思想從“因俗而治”向“制同內地”逐步轉變的結果。

一、清初盟旗制度實施與行政制度內地化開始

明末清初，內蒙古諸部先后歸順清朝（初期為后金）政權。為加強對內蒙古諸部的控制與管理，清朝統治者在內蒙古地區推行盟旗制度，建立以旗為地方行政單位、由理藩院代表中央進行行政管理的行政體系。這一時期，清朝統治者先后將歸順的敖漢、奈曼、翁牛特、巴林、土默特、喀喇沁等10 部16 旗安置在熱河地區?？勘钡陌綕h、奈曼、翁牛特等8 部11 旗會盟昭烏達，為昭烏達盟；靠南的喀喇沁、土默特2 部5 旗會盟于卓索圖，稱作卓索圖盟。

熱河地區蒙古各部是在皇太極天聰年間歸順清朝政權并被安置在熱河地區的。崇德至順治年間，清朝統治者開始在熱河地區蒙古各部推行盟旗制度，陸續將敖漢、奈曼、翁牛特、喀喇沁等9 部劃分為14 旗，北面7 部10 旗會盟于昭烏達（康熙三年歸順的喀爾喀旗加入）稱作昭烏達盟；南面2 部4 旗（康熙四十四年又增設喀喇沁中旗）會盟于卓索圖，稱作卓索圖盟。昭烏達盟和卓索圖盟屬下各旗會盟時間都可以上溯至清崇德四年（1639）。崇德四年，北面的敖漢、奈曼、翁牛特（左、右翼旗）3 部4 旗第一次會盟；南面的喀喇沁、土默特2 部3 旗也舉行首次會盟。此后，又有新的成員先后加入兩盟。順治元年至九年（1644—1652），清朝政府陸續將阿魯科爾沁、巴林（包括左、右翼旗）、扎魯特（包括左、右翼旗）、克什克騰4 部6 旗編入昭烏達盟，昭烏達盟成員擴大到7 部10 旗?？滴跞辏?664），清朝政府又將從漠北遷來內附的喀爾喀左翼一旗編入昭烏達盟。此后直到清末，昭烏達盟固定為8 部11 旗。順治二年（1645）建土默特右翼旗，也屬卓索圖盟，卓索圖盟成員擴大為2 部4 旗?？滴跛氖哪辏?705），清朝政府又從喀喇沁右翼旗中劃出一部分建喀喇沁中旗，仍屬卓索圖盟。至此，卓索圖盟成員固定為2 部5旗，熱河地區的行政區劃固定為2 盟16 旗。

盟旗制度是清朝（前期稱后金）統治者在“因俗而治”與“分而治之”相結合的統治理念下，以蒙古諸部原來的鄂托克、艾馬克等社會組織為基礎，仿照滿洲八旗制度在蒙古地區建立的一種新的行政管理制度。盟旗制度的實施是蒙古地區行政制度內地化的開始，因為該制度是對蒙古草原地區延續千年的政治生態的一次大變革。盟旗制度的實施，使傳統的以血緣為紐帶、具有從屬關系的大小部落改造成了地位平等、互不統領、直屬中央的地方行政單元。每個旗都有確定的邊界、范圍[1]和行政中心（旗府），旗的最高行政長官札薩克由朝廷任命、向朝廷負責，經朝廷授權管理旗內軍政事務，其身份是清王朝的地方官吏。理藩院作為與六部平級的中央行政機構，專門負責管理盟旗等少數民族地區事務。所以從行政體制特點和行政要素構成看，盟旗制度與內地的府縣制而不是原來的部族制具有更多的共性。正是基于這種認識，筆者此前論證清代內蒙古地區行政制度內地化，始于清初盟旗制度的實施而非清中期廳或縣的設立[2]。具體到熱河地區，其行政制度內地化應以天聰至崇德時期盟旗制度的確立和實施為標志。

實施盟旗制度后，各旗只能在規定的范圍內游牧。同時，因為這一時期清廷采取蒙漢隔離政策，故熱河地區的行政區劃表現為單一的盟旗制度，民族構成上表現為蒙古族占絕對主體的特點。盟旗制度在改變熱河地區蒙古各部傳統部落體制的同時，也對牧民的生產生活方式、區域經濟和環境產生了較大影響。傳統部族制下，部落的游牧范圍、人口數量會隨著部落力量的變化而變化，部落間經常會因為爭奪牧場和人口發生戰爭和兼并，導致草原政治不穩定。盟旗制度下，各旗牧民被限定在固定的范圍內游牧，不得私自越界游牧。這就避免了部落間因爭奪人口和牧場而發生的戰爭，保證了牧民長期在和平安定的環境中生產生活。

二、雍乾時期局部設廳、旗廳共存與行政制度內地化增強

雍正元年熱河廳的設立，在行政體系上打破熱河地區單一的盟旗制度格局，出現了向府縣制過渡的“廳”這一行政單位，行政隸屬上也出現熱河廳隸屬直隸省，盟旗隸屬理藩院的情形。熱河廳設立不久，八溝廳、塔子溝廳、喀喇和屯廳等廳的相繼設立，進一步加快了熱河地區內地化的步伐。

熱河廳設立的背景是木蘭圍場的劃定和避暑山莊的建立?？滴醵荒辏?682），清廷以熱河地區“喀喇沁、敖漢、翁牛特諸旗敬獻牧場”的名義，在熱河地區西北部劃出一片面積約一萬幾千平方公里范圍的皇家狩獵牧場，作為皇帝每年巡視習武、行圍打獵、召見少數民族頭領的場地?？滴跛氖辏?703），清廷又選擇在圍場內熱河西岸建設避暑山莊，作為皇帝的行宮?？滴鹾颓』实勖磕甏蠹s有半年時間都在避暑山莊度過，在這里組織行圍狩獵、處理政事、接見國內少數民族，以及國外使臣的覲見和朝拜等，避暑山莊成為清朝前期的第二個政治中心。

從康熙至嘉慶的140年間，皇帝（除雍正皇帝以外）幾乎每年都會舉行“木蘭秋狝”活動，然后在避暑山莊接見、宴請、賞賚邊疆少數民族王公貴族，以此宣揚皇威、敦睦各族、鞏固統一。因為皇帝的定期巡幸和避暑山莊的興建，每年都有大量人員到木蘭圍場停留一段時間，期間的吃穿用度，消費需求巨大。于是關內毗鄰地區的漢人看到商機，云集而來，或從事建筑，或從事餐飲，或從事商貿，很快帶動了山莊周邊地區經濟的發展。避暑山莊從原本僅幾十戶的小山村迅速成為居民萬家、商旅輻輳的都會。為了加強對圍場及避暑山莊周邊人員的管理，雍正元年（1723）在此設立熱河廳，治所在熱河（今河北省承德市）。熱河廳作為皇家圍場和皇帝避暑山莊所在地，身份特殊，職能分別隸屬直隸省和內務府。熱河廳的設立，不僅改變了清初熱河地區單一的盟旗行政體系——出現和旗并列的廳，同時也改變了局部區域的隸屬關系。熱河廳所轄范圍不再隸屬卓索圖盟的喀喇沁右旗和昭烏達盟的敖漢旗、翁牛特旗，而是隸屬直隸省，其使用功能從盟旗牧場變為皇家獵場和皇帝行宮。同時，由于內地漢族人的進入和護衛避暑山莊的八旗士兵的進駐，也局部改變了熱河地區的人口和族群結構；而旗丁、莊頭、漢族人等開荒墾地、種田納糧行為，不僅改變了熱河地區的土地利用方式、生產方式、經濟發展形勢，也增加了人員管理的難度，熱河廳就是在這一背景下設立的。熱河廳是清代熱河地區設立的第一個向內地府縣制過渡的行政單位。雍正十年（1733）又改熱河廳為承德州，取“承受先祖德澤”之義，仍直屬于直隸省。設知州管理民務，設同知管理旗務，遇有旗民交關之事則彼此會同辦理。

雍乾時期，隨著遷入漢族人數量不斷增多，熱河地區更多的草原被開墾成農田。大量定居聚落紛紛建立，漢族人和蒙古族人交錯雜居，草場和農田插花分布，進一步增加了管理難度。自雍正七年至乾隆三十九年（1729—1774），清政府在熱河地區又陸續設立了八溝廳、塔子溝廳、喀喇和屯廳、烏蘭哈達廳、三座塔廳，用于管理熱河地區的漢族人事務，熱河全境的行政體系呈現廳旗并存情況。

如果說熱河廳設立的主要原因在于避暑山莊的建設，以及皇帝巡游導致大量服務性人口的聚集，那么其他廳的設立則主要因為康熙以后陸續有內地漢族人流落到卓索圖盟和昭烏達盟各旗開荒種地。尤其是雍正時期實施的“借地養民”政策，允許內地漢族人到各旗開荒種地、交糧納租謀生，允許各旗蒙古族人收取地租（最初是收取糧草，后來折合錢糧），導致越來越多的內地漢族人紛紛涌入熱河地區各旗。人口的遷入、耕地的開墾、村莊的出現，在改變熱河地區原有的族群結構、生產方式和居住方式的同時，也使得熱河地區表現出更強的內地化趨向。八溝廳、塔子溝廳、烏蘭哈達廳、三座塔廳等都是在這種背景下依次設立的。

三、乾隆后期改廳為縣、旗縣共治與行政制度內地化強化

乾隆四十三年（1778），熱河地區設立的廳普遍改為府、州、縣，成為清代蒙古地區（包括漠南、漠北、青海、漠西蒙古）最先普遍設立府、州、縣這一同于內地行政制度的區域。直到清末光緒朝實行“移民實邊”和“籌蒙改制”政策，蒙古地區才開始普遍設州置縣。與蒙古其他地區相比，熱河地區普遍設立同于內地的府、州、縣的時間顯然要早得多。

乾隆四十三年熱河地區普遍設立府、州、縣，表明該區域行政制度內地化進一步加強。熱河地區在乾隆后期就普遍改廳為府（承德府）、州（平泉）、縣（赤峰、建昌、朝陽），這是與該時期熱河地區經濟形態、生產方式、文化信仰、族群結構、聚落景觀等方面發生巨大變化和出現全面內地化趨勢密切相關的。經濟形態上，因為大片草場被開辟為耕地，農業已經成為熱河地區重要的產業。乾隆四十六年（1781）撰修的《欽定熱河志》記載當時熱河地區各府、州、縣開墾土地及征繳銀兩情況：“承德府（即熱河廳）旗地八百八十六頃三十四畝有奇；民地二千零七十三頃二十三畝有奇……灤平縣旗地一千二百九十三頃六十三畝有奇；民地八百七十九頃二畝有奇；平泉州旗地三千四百三十四頃三十五畝有奇；民地四百三十六頃九十三畝有奇……豐寧縣（四旗廳）旗地一萬二千一百七十七頃四十一畝有奇；民地五十二頃二十畝有奇……建昌（塔子溝廳）、赤峰（烏蘭哈達廳）、朝陽（三座塔廳）等三縣，無額征旗民地畝，其所屬各旗地，俱由王子、貝勒、公、札薩克等交民人佃種取租?！盵3]因為建昌、赤峰、朝陽三縣漢族人耕種土地是“由王子、貝勒、公、札薩克等交民人佃種取租”“無額征旗民地畝”，所以沒有記載開墾耕地情況。但僅從有記載的一府一州二縣情況看，乾隆四十六年時，熱河地區開墾的耕地已經在兩萬頃左右?！稓J定熱河志》記載的各府、州、縣漢族移民數量已經達55 萬多人。此時的熱河農耕區已呈現阡陌縱橫、村莊城鎮星羅棋布的內地景象。隨著區域內經濟形態、人口和族群結構的改變及蒙漢民族交流的深入，聚落景觀和文化景觀也在向內地趨同，熱河地區行政制度的內地化是對經濟、文化內地化的適應。

四、熱河地區行政制度內地化之清廷治蒙思想管窺

清代熱河地區行政制度呈現出逐漸內地化趨勢，這既與大量內地漢族人進入盟旗謀生導致當地經濟、文化和人口結構發生深刻變化、出現趨同內地景象有關，同時也反映了清朝統治者在不同時期治蒙思想的轉變。熱河地區行政制度從清初的單一盟旗制度到雍正、乾隆前期的廳旗并存，再到乾隆四十六年以后的旗、縣共治，反映了清廷治邊思想從“因俗而治”到“制同內地”的轉變。

清朝初期，清朝統治者在漠南蒙古地區（內蒙古）不僅推行盟旗制度，而且實行蒙漢隔離政策。禁止蒙古族人入關，禁止漢族人出邊。推行盟旗制度，是執行“因俗而治”和“分而治之”的治蒙思想，實現其既加強對歸附蒙古部族的控制，同時又能利用蒙古族騎兵協助自己一統天下、鞏固江山的目的。實行蒙漢隔離政策是為了防止蒙漢聯合威脅自己的統治。

但是盟旗制度這種畫地為牢的行政管理方法，大大縮小了牧民的游牧范圍、縮短了游牧線路、增加了牧草利用頻率，擴大了游牧經濟本身的脆弱性，導致每個旗的抗災能力都很弱?？滴鯐r期很多旗已經出現災年旗民無法生存、被迫出逃的情況。單以康熙二十年為例，康熙就多次提及蒙古各旗出現災荒,需要賑濟情形：

己未……諭理藩院、蘇尼特等旗被災、今雖賑以銀米、止可供一歲之用。又聞別旗亦皆罹災、甚是饑饉?！瓲柕人偾菜竟偾巴?、相閱情形以聞。

壬戌……諭戶部、比年以來、宣府、大同、疊罹饑饉、而邊外蒙古、亦復兇荒。故發宣大二府存貯米石、盡用賑濟。

癸亥，諭理藩院、今遣官往外藩蒙古地方賑濟、務期貧人均沾實惠、毋受豪強囑托、致有濫冒偏枯。爾等應加嚴飭、以副朕柔遠之意[4]。

熱河地區諸旗在康熙時期也時有災荒發生。如康熙三十四年（1695），昭烏達盟的巴林左右旗、翁牛特左右旗出現“米谷不登”情況?？滴趸实邸爸鴮W士喇錫、往察今年收成幾分、米谷足供幾月者若干口、全無米谷者若干口、分別詳奏”[5]，命就近發放倉儲糧賑濟。但是康熙認為此事重大、僅靠朝廷賑濟不是長久之計，應豫為久遠生全之計。這一時期，三藩之亂已經平定、臺灣已經統一，全國局勢基本穩定，所以康熙皇帝的主要精力開始轉向恢復經濟。作為清王朝堅定的軍事、政治同盟，內蒙古諸旗在清朝統一全國和歷次平叛中的積極表現減弱了清朝統治者的猜忌之心。清朝統治者也理應把繼續鞏固滿蒙軍事、政治同盟置于重要的地位?；谶@一考量，康熙皇帝開始認真思考解決盟旗經濟發展和人口生存的問題。

最初康熙皇帝考慮的是讓盟旗自己通過開荒種地解決糧食問題，而不是廢除清初確立的蒙漢隔離政策。如康熙二十一年（1682）七月訓誡科爾沁達爾罕親王等曰：“今阿魯科爾沁、翁牛特二旗盜賊甚眾……爾等若遵法守分，有一二牲畜者，擇水草善地畜牧，能耕田者，勤于耕種，則各得生理，天亦佑之?！盵6]康熙三十七年（1698）八月，康熙去盛京拜謁祖陵途經敖漢旗，見“敖漢及奈曼諸部田土甚佳，百谷可種”，便諭令：“向因牧馬之地不可種谷，未曾退耕者，命酌留草茂之處為牧地，余可墾耕，農牧兩不相妨”?；诿晒抛迦碎L期游牧，不擅長種地的現狀，康熙皇帝專門派遣懂得農耕的官員到敖漢、奈曼、翁牛特等旗“教之以耕”。不過由于蒙古族人長期的生產慣性，朝廷雖派遣懂得農業生產官員前去指導，但并沒有改變熱河地區蒙古牧民擅長牧業、不擅長農業的情況。于是卓索圖盟和昭烏達盟的旗札薩克請求朝廷允許盟旗每年招募一定數量的漢族人到蒙古盟旗，幫助開荒種地以滿足其對糧食的需求。作為回報，允許招募來的漢族人在繳納定量糧食作為地租之外，可以將剩下糧草變賣為錢財歸其所有，盟旗札薩克的這一請求獲得朝廷的同意?？滴趿顟舨棵磕臧l給出關民人印票，允許其到蒙地墾地謀生。但要求出關民人“春出口耕種，冬則遣回”（俗稱“雁來戶”)，不允許在蒙地定居，而且在人數上也有一定的限制，如喀喇沁三旗每年僅發800 張印票[7]。為了防止其他漢族人不顧禁令出關謀生，清廷派員稽查往來口外到蒙旗種田的流民，無證無票者，令遷回原籍。這一時期，清朝統治者雖然允許部分內地漢族人進入熱河地區開墾耕地，但主要目的是為了解決盟旗制度下蒙古旗民糧食無法自給的問題，是維護滿蒙軍政同盟意愿下的政策調適。

康熙后期，隨著內地人口的快速增長和土地開墾殆盡，無地和少地的百姓開始不顧朝廷禁令偷偷跑到蒙古旗地謀生，這種情況到了災年就更加嚴重。每年出關進入熱河地區的漢族人已經遠遠超過了朝廷允許的數量，如清康熙五十一年（1712）山東大旱，大量災民不顧朝廷禁令，紛紛出關到蒙古開荒種地以謀生，據載，當年僅山東出關墾耕農民就達10 萬之眾；雍正二年（1724）河北、山東等地蝗、旱大饑，災民麇集邊口，要求出關謀生。在這一背景下，清朝統治者不得不改變封禁政策，通過理藩院命昭烏達、卓索圖兩盟札薩克可容留災民墾殖度荒。期間，對入蒙地農民“免其田賦”，對蒙旗王公“許其吃租”，史稱“借地養民”。于是，關內大批災民涌入喀喇沁、土默特、翁牛特、敖漢諸旗及克什克騰旗南部。隨著漢族人的大量遷入定居，熱河地區的人口結構、生產方式、土地利用方式、居住方式等都發生巨大變化。昔日的千里草原出現了插花式農田，在稀疏、流動的蒙古包旁出現越來越多的定居村落。此時的熱河地區出現農牧共存、蒙漢共生、交錯雜居的景象。為了加強對進入草原漢族人的管理和解決蒙古族人與漢族人之間越來越多的爭訟，清廷陸續在昭烏達盟和卓索圖盟設立八溝廳、塔子溝廳、烏蘭哈達廳、三座塔廳等行政機構，委派理事同知、通判等官員與盟旗札薩克一起管理當地事務；同時在漢族人口聚居的聚落，仿照內地設立鄉長、總甲、牌長等基層管理人員，加強對進入草原的漢族人的管理。

乾隆十三年議準：蒙古地方，民人寄居者日益繁多，賢愚難辨。應令差往之司官及該同知、通判，各將所屬民人，逐一稽考數目，擇其善良者立為鄉長、總甲、牌頭，專司稽查；遇有蹤跡可疑之人，報官究治，遞回原籍。該司員、同知、通判，每年于春秋二季，將所屬民人姓名造成一簿，并飭取具鄉長、總甲、牌頭各無容留匪類甘結存案。此內有詐奸犯科之人，視其所犯輕重，將鄉長等分別治罪。其托名傭工之外來民人，一概逐回。如實系親戚骨肉倚賴為生者，即取具容留之人甘結，后有過犯，一并治罪。

又議準：蒙古民人借耕種為由，互相容留，恐滋事端。嗣后蒙古部內所有民人，民人村中所有蒙古，各將彼此附近地畝照數換給，令各歸其地。此內惟土默特貝子、喀喇沁郡王、喀喇沁貝子、札薩克塔布囊等四旗，民人雜處已久，一時難以分移，應令札薩克會同司官、同知、通判等，漸次清理。

又議準：喀喇沁三旗，自康熙年間，呈請內地民人前往種地，每年由戶部給予印票八百張，逐年換給。見今民人前往者眾，此項印票竟成具文，應行停止。嗣后責令司員暨同知、通判等，察明種地民人確實姓名，見在住址，及種地若干，一戶幾口，詳細開注，給予印票。貿易民人亦一例查給，仍令鄉長、總甲、牌頭等于年終將人口增減之數，報官察核，換給印票[8]。

普遍設立廳的初衷是為了解決熱河地區蒙漢爭訟問題，但在行政管理制度上使熱河地區出現了廳旗并存現象。因為廳管漢族人、旗管蒙古族人，廳、旗的轄境重合，出現一地二主情況。

從康熙時期允許部分漢族人領票進入熱河開荒墾地、交租納糧開始，中間經歷雍正時期的借地養民和乾隆時期的間歇弛禁，熱河地區經過“圣朝休養生息百數十余年”，很多區域已經從清初的千里草原唯見牛羊和蒙古包的景象，變成“人民殷乂，物產充盈，閭閻櫛比，原隰沃衍”的內地景觀了。當地管理者提出“學校既興，郡邑斯建”。正是在這一背景下，該地的行政管理體系出現同于內地的改變。乾隆四十三年，“升熱河廳為承德府，余廳改一州五縣屬焉。府治本境，如直隸州制。塞上神皋，蔚為都會”[9]。

結 語

清代熱河地區的行政制度呈現為逐步內地化趨勢。熱河地區也是清代蒙疆最早完成全境改廳為府、州、縣的區域。清前期熱河地區行政制度內地化的過程，一方面是因為隨著內地漢族人不斷進入，該地區的民族和人口結構發生巨大變化，為加強對區域內人口的管理，需要在行政制度上進行調整；另一方面也反映了清朝統治者蒙疆治理思想從“因俗而治”向“制同內地”逐步轉變的結果，其背后是清朝統治者對蒙政策從側重管控向發展民生轉變。