全過程人民民主視角下中國新型政黨制度的效能優化

張師平

[摘 要]中國新型政黨制度與全過程人民民主之間存在契合互動的關系。全過程人民民主為優化新型政黨制度的效能賦予了全新的理論視野和思維方式。從全過程人民民主的視角分析，中國新型政黨制度作為一種民主型的政黨制度，其效能的充分彰顯有賴于其內蘊的民主因素的有效激發。為此，必須有效激發我國新型政黨制度內蘊的民主參與、民主表達、民主決策、民主施策等制度因素，廣泛積聚民力、匯聚民意、集聚民智、凝聚民心，為推進新型政黨制度更好地轉化為治理效能提供理論與實踐支撐。

[關鍵詞]中國新型政黨制度 全過程人民民主 制度效能 優化路徑

[中圖分類號] D 6 6 5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 2） 0 5-0 0 0 4-0 7

[基金項目]本文系2 0 2 2年度江西省社會主義學院系統招標課題“全過程人民民主視角下中國新型政黨制度的效能優化研究”（ K T 2 0 2 2 0 5 1）研究成果。

黨的十八大以來，習近平總書記總結中國民主政治建設的理論和實踐，提出全過程人民民主的重大理念。2 0 1 9年1 1月2日，習近平總書記在上海虹橋街道古北市民中心考察時同參加法律草案意見建議征詢會的社區居民代表交流時指出，“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主”[ 1] （ P 3 0 3）。2 0 2 1年7月1日，在慶祝中國共產黨成立1 0 0周年大會上，習近平總書記明確強調要“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，維護社會公平正義”[ 2] （ P 1 2）。2 0 2 1年1 0月1 3日，在中央人大工作會議上，習近平總書記對全過程人民民主的重大理念進行了全面深刻的闡述。2 0 2 1年1 1月，黨的十九屆六中全會將“發展全過程人民民主，保證人民當家作主”[ 3] （ P 7 3）鄭重寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中?？梢哉f，全過程人民民主為理解當代中國特色社會主義民主政治發展提供了一個全新的理論視角，為認識和把握中國新型政黨制度及其相關問題賦予了全新的理論視野和思維方式。

一、新型政黨制度與全過程人民民主的內在耦合

近年來，國內學界圍繞“新型政黨制度效能”問題展開了熱烈探討。有學者從國家治理的視角探尋新型政黨制度效能的優化路徑，認為要提高中國共產黨領導多黨合作治國的能力，發揮好民主黨派參與國家治理的積極作用，創新多黨合作治理國家的作用機制，建設多黨合作治理國家的政治和社會環境等。[ 4]有學者基于政治過程動態分析，認為新型政黨制度在價值理念、政黨職能與政治參與上體現出“人民本位”的利益代表、多元互動的利益整合與有效參與的利益實現等制度優勢與治理效能。[ 5]有學者基于新時代中國話語建構的視角，論述了國家治理場域中的全過程民主與新型政黨制度的關系問題。[ 6]目前，學界關于新型政黨制度優勢及其治理效能，以及制度優勢如何轉化為治理效能等問題研究較多，但從全過程人民民主的視角分析探討提升新型政黨制度效能的路徑等方面的研究成果較少。

從新型政黨制度與全過程人民民主的內在關系看，兩者存在內在耦合性和互動融合關系。2 0 2 1年1 2月4日，國務院新聞辦發布的《中國的民主》白皮書指出，“在中國，國家各項制度都是圍繞人民當家作主構建的，國家治理體系都是圍繞實現人民當家作主運轉的，全過程人民民主具有完整的制度程序”[ 7]。中國新型政黨制度是圍繞人民當家作主構建的，是全過程人民民主的重要制度安排。全過程人民民主的本質在于使民主制度化、程序化，這其中當然包括作為基本政治制度的中國新型政黨制度?！爸袊伯a黨在發展全過程民主的進程中就構建出一套全新的政黨政治話語體系———新型政黨制度”[ 6]，這一制度以合作、參與、協商為基本精神，以團結、民主、和諧為本質屬性，能夠通過制度化、規范化、程序化的渠道整合社會各階層的利益訴求、價值追求，能夠把協商民主滲透到人民日常政治生活的方方面面，保障人民群眾當家作主和參與國家治理的權利。中國新型政黨制度成為全過程人民民主制度體系的重要組成部分，也成為全過程人民民主實踐優勢的生動體現。

按照全過程人民民主的內在要求，優化多黨合作制度的效能，則成為深化中國新型政黨制度理論與實踐的重大課題。中國新型政黨制度作為一種民主型的政黨制度，其效能的充分發揮有賴于其內蘊的民主因素的有效激發?；诖?，本文以全過程人民民主的視角，從民主參與、民主表達、民主決策、民主施策等新型政黨制度內蘊的制度因素的有效激發四個角度，揭示新型政黨制度優化的未來走向，以期為推進新型政黨制度優勢更好地轉化為治理效能提供理論與實踐支撐。

二、廣泛積聚民力，有效激發民主參與的制度因素

古希臘先賢亞里士多德說：“無論從政是一件好事或是一件壞事———，正也應該讓全體公民大家參與政治?！盵 8] （ P 4 6）公民有序參與政治是民主政治的重要內容和外在體現?！叭嗣袷菤v史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量”[ 9] （ P 1 5），必須充分尊重和發揮人民群眾的歷史主體作用。我國發展全過程人民民主的一條重要經驗是堅持以人民為中心，強調參與主體的廣泛性，確保人民能夠有序參與政治。我國新型政黨制度主體代表的廣泛性、人民民主的真實性，集中體現了人民當家作主的本質屬性和價值追求。我國新型政黨制度的主體包含中國共產黨、八個民主黨派和無黨派人士，反映和代表的利益群體非常廣泛。中國共產黨作為領導黨、執政黨，堅持以全心全意為人民服務為根本宗旨，沒有自身特殊的利益，是人民利益的忠實代表；八個民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，代表和反映各自所聯系的一部分群眾的具體利益和訴求。如此，中國絕大多數人的根本利益、意愿和少數人的具體利益、合理訴求，都能通過新型政黨制度納入民主過程，從而極大激發人民進行政治參與的積極性，提升民主參與的廣泛性。

首先，不斷提高中國共產黨密切聯系群眾的能力。密切聯系群眾是中國共產黨的最大政治優勢。作為中國新型政黨制度的領導核心，中國共產黨的領導能力、執政能力是中國新型政黨制度不斷完善的重要推動力。因此，要不斷增強中國共產黨密切聯系群眾的能力，真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，防止脫離群眾。同時，在這個過程中，要有效提升中國共產黨在新型政黨制度中的領導力，不斷激發廣大人民群眾的參與熱情。其次，進一步拓展民主黨派、無黨派人士參與政治的廣度和深度。民主黨派組織結構有別于中國共產黨，其成員構成更加分散，尤其是在基層組織中，其成員往往來自不同單位、不同行業，他們通過民主黨派組織匯聚到一起，具有聯系廣泛、資源豐富、互補性強等特點。民主黨派、無黨派人士及其所聯系的一部分群眾在政治參與方面具有天然優勢，但也有一定的不足，要進一步拓寬他們參與政治的范圍，進一步延展參與的深度，鼓勵和支持其通過合法形式和途徑，更廣泛地參與國家政治生活。最后，持續提升政治過程的開放程度，為民主黨派、無黨派人士參與政治營造良好的氛圍。新型政黨制度民主參與因素的有效激發離不開良好的政治生態和社會環境，民主協商制度為有序參與政治奠定了重要基礎。為此，要進一步提高政治過程的開放程度，健全多種有效的民主形式，使民主黨派、無黨派人士廣泛參與政治生活過程，參與國家和社會事務的管理。同時，著力提升多黨合作的社會環境，促使民主黨派社會服務工作常態化、長效化。習近平總書記曾講過一個生動比喻，一個“指頭”勁再大，其他“指頭”如果不用力，也難以體現出“拳頭”的合力。[ 1 0] （ P 2 1）實踐證明，只要新型政黨制度的各主體能夠同心同德、同心同向、同心同行、攜手共進，就一定能夠把中國的事情辦好。比如，在脫貧攻堅、新冠肺炎疫情防控、長江生態環境保護等重大事件中，各民主黨派和無黨派人士積極參與，獻策出力，與執政黨并肩奮戰，生動展示了我國集中力量辦大事的制度效能。

三、廣泛匯聚民意，有效激發民主表達的制度因素

在現代社會，多元化的利益能否有效表達，是衡量一個國家政治制度民主化程度的重要指標。我國是一個人口眾多的大國，存在不同的階級、階層和社會集團，人民內部在根本利益一致的基礎上還不同程度地存在著一些具體利益的差別，有時甚至存有一定的矛盾，需要暢通表達社會各個方面利益訴求的渠道，以利于協調關系、理順情緒、化解矛盾，保持社會總體和諧穩定。新型政黨制度框架下，我國的執政黨、參政黨是親密友黨關系，不像西方政黨那樣依托代議制表達民意，而是借助民主協商和政治參與表達利益訴求。參政黨可以通過各種載體、渠道把社情民意、調研成果、提案建議等上報給黨委和政府，在下情上達、渠道通暢方面，民主黨派具有其他組織和部門無法比擬的“直通車”優勢，是特定社會階層和群體進行利益表達的重要渠道之一。我國新型政黨制度廣泛涵蓋了各黨派和無黨派的代表人士，能有效反映社會各方面的利益、愿望和訴求，吸收社會各界的意見，做到廣納群言，廣泛匯聚民意，是人民代表大會制度之外又一個重要的民意表達和吸納機制。

首先，暢通訴求表達渠道。要建立健全開放、包容的體制和多樣、暢通的渠道，實現意見和利益表達的廣泛性。中國共產黨和各民主黨派及無黨派人士作為新型政黨制度的重要主體，要通過民主協商等民意表達和提取機制，廣泛聽取民聲、廣泛吸納民意、廣泛匯集民智，使社會各個方面、各界人士的意見和建議都能很好地吸納并應用于治國理政實踐中。正如習近平總書記所指出的：“‘虛心公聽，言無逆遜，唯是之從。這是執政黨應有的胸襟?！沧h國事，惟論是非，不徇好惡。這是參政黨應有的擔當?！盵 1 1]其次，積極促成理性表達?！案髅裰鼽h派之間已經形成相對穩定的組織發展范圍和分工活動重點，確定了與相關階層的對應關系，因而有利于較為及時、準確地了解社會不同階層、群體的利益要求和愿望，為各自所聯系的一部分群體擔當利益表達代言人?！盵 1 2] （ P 1 9 1）為此，參政黨應從維護全局和人民總體利益出發，引導其成員和所聯系的群眾全面認識自身的根本利益，在社會多樣的主體間形成持續的政治互動，在充分的意見和利益表達基礎上達成理性的政治共識，從而避免意見和利益表達中的封閉性、狹隘性。同時，參政黨要對收集上來的各種要求和意愿進行認真的調查核實和深入的分析研究，做到“去偽存真、去粗取精”。最后，健全協商制度體系。協商制度能更好地體現人民民主的廣泛性，為更好地匯集民意提供了可能。中國共產黨始終代表中國最廣大人民群眾的根本利益，始終堅持以人民為中心的執政理念。中國特色社會主義參政黨反映和代表著各自所聯系群眾的利益。協商制度能幫助中國共產黨和參政黨找到最大公約數，滿足多元利益主體的訴求，實現各方利益的最大化。

四、廣泛集聚民智，有效激發民主決策的制度因素

參政黨的性質和地位決定了民主黨派、無黨派人士雖然不是公共決策的核心與主導，卻是政策制定過程中的重要參與者和影響者。在探索我國建立什么樣的政黨制度時，毛澤東同志強調“有事好商量”，主張建立一個“商量政府”，這個政府“是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的”[ 1 3] （ P 1 7 8）；周恩來同志也認為“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論”[ 1 4] （ P 5 0）。中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記繼承并進一步發展了這一思想，并從體現人民民主真諦的戰略高度闡釋了包括新型政黨制度在內的中國民主制度。中國共產黨與各民主黨派、是通力合作的親密友黨關系。各民主黨派完全不同于西方競爭型民主政治中的反對黨、在野黨，而是中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事，積極履行參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商這三大職能。新型政黨制度將黨際之間的政治協商納入決策程序，并通過決策之前和決策實施之中的反復理性協商推進決策的科學化和民主化。這與西方競爭型政黨制度形成鮮明比照，能夠有效避免決策施政時固執己見、排斥異己導致社會撕裂的弊端，從而能夠“在較低制度成本的基礎上高效率化解沖突、凝聚共識，不斷優化政治資源配置、民主決策過程”[ 1 5]。

首先，更加重視公共決策領域的民主協商。各級黨委和政府在決策時，充分尊重和傾聽黨外人士所提出的意見建議，及時將有關的意見建議體現在政策制定中，拓展民主黨派和無黨派人士在政治生活、公共決策中的參與度，進一步提升決策的科學性、合理性。各民主黨派和無黨派人士通過參加中國共產黨領導的政治協商促進國家治理決策的科學化和民主化。各參與主體在充分協商的基礎上鞏固和擴大共識，形成發現錯誤、改正錯誤、減少失誤的良性機制，有效避免了決策中情況不明、自以為是的弊端?！吨袊滦驼h制度》白皮書指出，中共十八大以來，中共中央召開或委托有關部門召開政黨協商會議1 7 0余次，各民主黨派中央、無黨派人士深入考察調研，提出書面意見建議7 3 0余件，其中有不少已轉化為國家重大決策。其次，健全知情明政制度。在制訂協商計劃和確定協商議題階段，要提供相關議題資料，并提前做好計劃安排。各民主黨派、無黨派人士聯系廣泛，其成員來自不同方面，要建立健全政府相應部門與其對口聯系機制，幫助他們及時了解有關情況。同時，按照《中國共產黨統一戰線工作條例》精神，做好黨外代表人士的實職安排工作，以便黨外干部能夠直接了解和熟悉工作。暢通民主黨派“直通車”、季度通報會、黨派座談會等協商活動形式，助力民主黨派知情明政、資政建言。最后，強化調查研究，發揮參政議政決策咨詢作用。習近平總書記多次強調，“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權”[ 1 6]。新型政黨制度要有效激發民主決策的制度因素，必須堅持問題導向，加強調查研究，充分發揮參政議政決策咨詢作用。各民主黨派、無黨派人士在協商之前要扎實開展調查研究，全面掌握第一手資料，在協商中做到會協商、真協商，提高協商實效。有效激發新型政黨制度中民主決策的制度因素，廣集眾智，推進決策科學化民主化，能充分發揮“新型政黨制度體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造的制度效能”[ 1 7]。

五、廣泛凝聚民心，有效激發民主施策的制度因素

我國新型政黨制度具有強大生命力和巨大優越性，但制度的生命力在于執行，新型政黨制度的優勢彰顯和效能發揮必須體現在服務國家治理的施策中。政策施策的過程只有讓老百姓獲得實實在在的利益才是可持續的。習近平總書記深刻指出：“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現人民共同意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質屬性?！盵 1 8] （ P 1 2 3）從中國土壤中生長出來的新型政黨制度“正是以合作、參與、協商為基本精神的偉大政治創造，創造了非執政的政黨參與國家政權和重大事務管理的嶄新模式”[ 1 9]。民主黨派、無黨派人士在國家政治生活中的地位，決定了其雖然不是直接的政策執行主體，但能通過間接的方式影響政策執行。進一步提升新型政黨制度的效能，必須有效激發這一制度內蘊的民主施策的制度因素，促進科學施策，更好地發揮政策的效力。

首先，強化民主黨派對決策部署貫徹落實情況的監督。民主和監督是一對孿生兄弟，沒有監督就沒有民主，沒有民主也談不上監督。民主監督作為民主黨派的一項職能，其根本目的在于服務國家治理現代化，在于對政治權力的有效監督和制約。新型政黨制度充分發揮制度效能，能為決策糾偏提供制度保障。作為參政黨的民主黨派，要發揮其在各領域的專業特長、專業優勢，扛起對民主決策及執行過程的監督之責，對相關的政策實效進行長期的跟蹤、反饋和糾偏。據《中國新型政黨制度》白皮書介紹，自2 0 1 6年起，中共中央委托各民主黨派中央分別對口8個脫貧攻堅任務重的中西部省區，開展了為期5年的脫貧攻堅民主監督工作，各民主黨派共有3. 6萬余人次參與此項工作，向對口省區各級中共黨委和政府提出意見建議2 4 0 0余條，向中共中央、國務院報送各類報告8 0余份，為打贏脫貧攻堅戰作出了重要貢獻。另外，在健全和完善民主監督機制方面，應從知情、溝通、反饋三個環節上加強，增強民主監督的約束力和有效性。其次，建立健全跟蹤反饋機制。目前，已健全民主黨派與中國共產黨各級組織的協商機制，但與各級政府部門的溝通仍是一種間接的和非正式的，且缺乏建構于法律基礎上的互動平臺。為此，要進一步完善協商成果轉化機制，不定時對貫徹落實協商成果情況進行督促檢查。執行過程中，要及時向民主黨派反饋辦理采納情況，不能落實的，應該說明情況。在反饋機制方面，民主黨派的意見、建議及批評等，要確保順利送達相關部門和有關領導，對于意見如何使用、建議是否采納、批評如何處理等內容，要有明確的制度性規定。最后，增強各級統戰部門的橋梁紐帶作用。統戰部門作為黨委主管統一戰線工作的職能部門，既要把執政黨的重要決定、決策和方針政策及有關情況迅速向作為參政黨的民主黨派轉達，也要把民主黨派的意愿和要求、反映和建議以及工作中的實際問題及時向黨委、政府反映。

習近平總書記強調：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵 2 0] （ P 7 6）黨領導人民追求和踐行全過程人民民主的過程也是發展中國特色社會主義民主政治的過程。在我國新型政黨制度框架下，作為該項制度重要主體的中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士，共同推進民主參與、民主表達、民主決策、民主施策的過程，構成了當代中國民主政治的完整過程。作為在全過程人民民主基礎上發展起來的新型政黨制度，全過程人民民主的不斷豐富和發展，必將進一步引領我國新型政黨制度創新發展。新型政黨制度的效能優化是一個“進行時”，而不會是一勞永逸的。

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責任編輯：周小斌