我國地方國有資本經營預算問題研究

莫亞琳，袁俊蕾，黃 馨

改革開放以來，我國社會主義市場經濟取得了舉世矚目的成就，其中國有企業改革對我國社會主義市場經濟的建設發揮了重要作用。當前，我國經濟體制改革正步入進一步深化階段，黨的十八屆三中全會提出了“讓市場在資源配置中起決定性的作用和更好地發揮政府作用”的方針。黨的十九大報告指出：“加快完善社會主義市場經濟體制，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制?！眹衅髽I作為政府與市場之間的“橋梁”，完善國有資本經營預算，管理好國有資本，激發國有企業活力，不僅是深化改革的重要舉措，也是貫徹黨的方針的重要抓手。然而，我國地方國有資本經營預算在編制主體、編制口徑、收支分類科目、收益收取機制和支出投向方面還存在一些問題。因此，完善地方國有資本經營預算、提高其實施成效，對于更好地發揮政府作用促進我國地方經濟高質量發展具有重要意義。

一、我國國有資本經營預算的歷史與文獻述評

我國國有資本經營預算是在中國特色社會主義市場經濟改革中建立和發展起來的。我國1992年開始正式實行復式預算。當時的政府預算由建設性預算和經常性預算組成，建設性預算收入是國家以國有資產所有者身份取得的收入，各項專項基金和國家明確規定的用于建設方面的收入，主要包括經常性預算結余、專項建設性收入、國有企業上交利潤等。建設性預算支出包括生產性建設支出、增撥企業流動資金、企業挖潛改造資金和新產品試制費等。而現行的國有資本經營預算正是源于當時的建設性預算。1993年黨的十四屆三中全會第一次正式提出要建立“國有資產經營預算”制度，1998年財政部出臺的新“三定”方案要求建立國有資本金預算制度，這種提法與隨后的減少政府對國有企業生產經營的直接干預，改資產管理為資本管理的發展趨勢相適應。2003年黨的十六屆三中全會第一次正式提出要“建立國有資本經營預算制度”。2007年國務院頒布《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，標志著國有資本經營預算制度正式建立。2020年8月3日，國務院公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（國務院令第729號），該條例要求貫徹落實新預算法，提高國有資本經營預算編制的規范性和科學性，是我國預算法律制度體系建設的重要立法成果。時至今日，國有資本經營預算制度經過十多年的不斷改革與實施，已取得了較為顯著的成效，特別是中央一級的國有資本經營預算制度越來越規范和完善，但是地方國有資本經營預算仍有一些問題有待解決。

學術界關于國有資本經營預算的爭論在2007年《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》出臺之前就已存在，即使在實踐中獨立編制國有資本經營預算之后仍未平息。首先，關于國有資本經營預算范圍，一種代表性觀點是以資產是否具備盈利性來界定[1][2]，有的學者認為還應包括具有資源性質的國有資產[3][4]、部分非營利性國有資產以及專項基金等[5]。關于國有資本經營預算收入的研究主要分歧在于收益收取比例，大部分學者認為收取比例較低，如汪平[6]、文宗瑜[7]、譚靜等。譚靜認為應根據不同行業的特點確定不同的國有資本收益上繳比例[8]。國有資本經營預算支出的分歧點主要在于支出方向，大部分學者認為應該將更多的國有資本收益投入到民生領域[9][10]。鄧子基等則認為國有資本經營預算應主要用于國有企業的再投資和運營[11]。張訓常等研究發現國有資本經營預算制度作為促進“政資分開”的重要舉措，其對國有企業的投資效率具有顯著的正向影響[12]。就國有資本經營預算的編制主體而言，國內目前存在兩大主要觀點，第一種觀點以財政部門主體論為主[13][14]，第二種觀點則是突出國資部門主體論，如歐陽淞[15]、李世聰[16]等。關于國有資本經營預算與公共預算的資金統籌使用，一種觀點認為兩項預算之間可以進行資金相互調劑使用[17][18]，另一種觀點則認為兩項預算應保持獨立循環，不可相互調劑使用資金[19]。關于國有資本經營預算的監管方面，國有資本經營預算通過預算制衡機制實現國資收益統籌、收入支出協同與資本優化配置，提升了對國有企業的監管績效[20]。但預算中有關央企專項稅后利潤和專項收益收繳的制度規定、金額及預算歸屬卻未能予以專門披露，限制了國有資本經營預算作用的發揮，因而需要加強審計工作[21]。

目前，學術界關于國有資本經營預算的范圍、收支管理以及編制等方面仍存在較大的分歧，這些分歧也是完善地方國有資本經營預算制度亟須解決的問題。但中央國有企業與各級地方政府國有企業在功能、規模、經營和管理等方面存在較大的差別，現有很多文獻研究的對策只適用于中央一級國有資本經營預算的管理，并不一定適合地方國有資本經營預算的管理，這也是學術界在國有資本經營預算改革上存在分歧的主要原因。本文將在總結地方國有資本經營預算實施成效的基礎上，考慮到中央與地方國有資本經營預算的不同特點，進一步分析當前地方政府國有資本經營預算存在的問題，并探索在當前形勢下完善國有資本經營預算的對策建議。

二、地方國有資本經營預算實施成效

我國國有資本經營預算制度從提出到正式確立，從試點到大范圍付諸實施經歷了漫長的歷程，縱觀北京、上海、深圳、廣州、珠海等地方政府的實踐歷程，地方國有資本預算的實施取得了初步成效。

（一）促進國有經濟布局與結構調整

地方國有資本經營預算將國有資本經營收入進行統籌安排，通過對國有資本實行增量分配以及存量調整，引導國有資本投入到戰略性新興產業和關鍵領域中去，進一步優化了地方國有經濟布局與結構調整。2018年北京市安排資金9.6億元用于優化國有經濟布局和資源配置，推動國有企業發展符合首都城市戰略定位產業，安排資金5.4億元用于提升國有企業自主創新能力和推動科技成果產業化，安排資金8.5億元用于支持國有經濟結構調整，聚焦重點產業發展?！蛾P于北京市2020年預算執行情況和2021年預算的報告》顯示，2020年北京市級國有資本經營預算支出46.9億元，部分用于鼓勵引導市屬國企產業轉型升級、優化布局，積極參與和承擔首都重點項目建設任務。2018年深圳市本級國有資本經營預算支出中26.7億元用于國有經濟結構調整，5億元用于前瞻性戰略性產業發展等?！蛾P于2020年深圳市預算執行情況和2021年預算草案的報告》顯示，2020年深圳市本級國有資本經營預算支出為54.6億元，主要用于精準落實惠企紓困政策，促進經濟企穩回升?！蛾P于上海市2020年市級國有資本經營預算執行情況的說明》顯示，2020年上海市國有資本經營預算市本級支出94.1億元，其中26.4億元用于國有經濟結構調整，28.3億元用于支持科技進步，5億元用于公益性設施投資支出，推動了上海市國有經濟布局與結構的調整。財政部數據顯示，自2016年以來，國有資本預算編制開始公布地方國有資本經營預算支出向一般公共預算調出數額，2016—2020年分別是246.91億元、310.61億元、432.45億元、943.19億元、1148.2億元，表明地方國有資本對地方經濟發展和民生的支持力度不斷加大。

（二）推動國資國企改革

地方國有資本經營預算在國有企業公共服務機構移交補助、“三供一業”移交補助、國有企業棚戶區改造、廠辦大集體改革和離休干部醫藥費補助等方面的支出，有效地解決了許多國有企業的歷史遺留問題，不僅減輕了國有企業的負擔，而且減小了國有企業改革的阻力，進一步深化了國有企業的改革，增強了國有企業的市場競爭力。例如，2018年北京市安排資金15.3億元用于解決市屬國有企業的歷史遺留問題，支持國企非經營性資產分離移交以及承擔疏解整治促提升專項行動任務等。為進一步利用好國有資本收入，有些地方政府探索利用改革紅利彌補改革成本的新機制，設立國資國企改革發展基金，通過市場化手段引入社會資本參與國有企業改革，以加快解決企業歷史遺留問題。同時，國有資本經營預算的實施還擴大了國有資本的規模效用，推動了國企在兼并重組、產權多元化、混合所有制等多方面的改革，加快了國有企業向國有資本投資公司和國有資本運營公司轉型，進一步完善了以管資本為主的國資監管體制。財政部公布的《全國國有資本經營支出決算表》（2016—2019）顯示，2016—2019年4年期間全國國有資本經營支出用于解決國有企業歷史遺留問題及改革成本支出、國有企業資本金注入、國有企業政策性補貼等三項支出總和占決算總數的比重分別為78.59%、82.51%、79.71%、86.80%。

（三）促進國有資產保值增值

地方國有資本經營預算的實施，從一定程度上分離了政府的政治權和財產權，形成“政資分離”，使地方政府的國有資產出資人職能與社會公共管理職能分開，國有企業不再承擔政府的社會公共管理職能，相對獨立地按市場規律運行并參與公平的市場競爭，有效地促進了國有企業效益的提高。很多地方政府還因地制宜出臺了一系列國有企業管理制度，對國有企業投資和資產管理工作進行了規范，促進了地方國有企業國有資產的保值增值。地方國資委、財政部門和人大財經委通過國有資本經營預算對國有企業經營進行監督管理，能減少國有資產流失和促進國有資產的保值增值。廣州市近年來積極推動“智慧國資”系統建設，實現了預算聯網監督；呼和浩特市建立了人大、政府和社會公眾三方互動機制；珠海市開發預算實時在線監督系統，對資金的使用和落實跟蹤監控，在預算項目結項時進行效益評估和處罰追蹤，逐步實現對國有資產的全過程動態監督；江蘇省海安市細化了預算各個環節操作流程，大大提升了國有資本經營預算監督審查的效率[22]。國有資本經營預算實施抑制了國企的過度投資行為并改善了國企經營業績[23]。國有資本經營預算制度進入試點實施工作后，地方國有資產總體上都得以保值增值。

三、地方國有資本經營預算存在的問題

經過近20年的實施，我國地方國有資本經營預算的成效顯著，但在實施過程中也存在不少現實問題。這些問題阻礙了國有資本經營預算功能的進一步發揮，深入剖析這些問題有助于我們探索出完善我國國有資本經營預算的對策。

（一）編制主體不明確

財政部門與國資委在國有資本經營預算方面的關系還有待理順。按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（以下簡稱《意見》）的規定，財政部門主要負責預算編制任務的下達和預算草案、決算草案的編制與審核，而國資委根據財政部門的任務要求，負責編制國有資本經營預算建議草案。但負責國有資本經營預算編制的財政部門不熟悉國有企業，而熟悉國有企業的國資委又不完全是國有資本經營預算的負責部門，容易導致國有資本經營預算與財政預算編制主體難以有效統一。因而在實踐中，各個地方實施編制的主體都不一樣，北京、上海、深圳三個地方是由國資委進行編制，江蘇是由財政部門進行編制，而武漢則采取了由國資委和財政部門共同編制的模式。財政部門和國資委職能交叉、分工不明，這既不利于全國執行統一的政策，而且會給國有資本經營預算執行及監督管理工作帶來很大的不便。而作為國有資本經營預算編制和實施的微觀主體——國有企業，其在國有資本經營預算編制中的職責和作用并不明確，很多地方的國有企業并不重視預算編制，甚至沒有長期的戰略規劃，因而也無法對將來的收支預算進行有效的預測。

（二）國有資本經營預算口徑過小

當前很多地方國有資本經營預算在編制時，其收支范圍基本上還是國有企業上繳的利潤及其支出，并沒有反映地方公共預算對國有企業的投入。在預算實際執行過程中，地方很多國有企業特別是一些地方融資平臺，由于執行了地方政府某些公共品生產或者公共服務提供的職能，出現經營困難甚至虧損，一般會得到公共預算資金的支持，而這些資金在國有資本經營預算中一般并沒有反映，往往在決算時才體現出來，這無形中弱化了地方財政部門和人大對國有資本的監督。例如，某些地方政府安置破產國有企業職工的支出、地方財政對企業的補貼和地方設立新企業支出等在地方編制國有資本經營預算時都未列入該預算收支范圍中，全部由公共預算撥付。實際上，大部分地方公共預算對國有企業的補貼支出或者投資支出，并不少于國有資本經營預算調入地方公共預算的金額，但是這些支出并沒有反映在地方國有資本經營預算中。

（三）國有資本經營預算收支科目不夠細化

長期以來，我國國有資本經營預算收支分類科目一直與公共預算使用相同的收支分類科目，并沒有區分公共預算與國有資本預算的收支分類科目?！?020年政府收支分類科目》雖然將國有資本經營預算收支科目與公共預算收支分類科目分設，但是仍將國有資本經營預算支出納入公共預算的功能分類科目當中，未能針對國有資本經營預算的特點來細化收支分類，不利于財政部門和地方人大財經委的監督。實際執行中，不少地方上報給地方人大財經委審批的國有資本經營預算支出一般只編制到“類”級科目，即使有些地方的國有資本經營預算能編到“款”和“項”級科目，但由于未能細化到企業，為非規范化操作留下了空間，導致監督執行的困難。2014年的新《預算法》雖然要求國有資本經營預算支出要編到“項”級科目，《2020年政府收支分類科目》也有所改進，不再將國有資本經營預算支出納入公共預算的功能分類科目，但由于國有資本經營預算收支不能細化到企業，使得地方財政部門和人大財經委仍難以對國有資本經營預算的執行實施有效的監督和管理。

（四）國有資本經營預算收益收取機制不完善

2014年財政部發布《關于進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知》再次提高國有資本收益收取比例，這是七年內第四次上調收益收取比例。因為近年來國有企業的盈利水平不斷提高，還有不少學者認為收取比例還應再次提高，而現實情況是，中央國有企業因為其壟斷性、競爭力強等，所以利潤較高，提高其收益收取比例是可行的。但是，對于大部分的地方國有企業，特別是一些市、縣級的國有企業，由于要執行地方政府某些職能而常常處于經營效益不佳甚至虧損的狀態，往往地方政府每年還需要從公共財政預算撥付大量的資金支持其發展，所以提高其收益上繳比例可能并不現實。當前地方國有資本收益收取管理辦法中的規章制度還不夠全面，可操作性不強，且現行的地方國有資本收益上繳比例屬于“一刀切”，沒有針對企業的功能定位、規模、盈利能力等特點進行分類劃分上繳比例，顯然不太合理。

（五）國有資本經營預算支出投向不合理

根據現代公共經濟學理論，市場機制在配置資源上具有極高的效率，但市場常常出現公共品不足和外部性等市場失靈問題，難以達到帕累托有效的狀態，國有資本的功能應定位于彌補市場失靈領域，盡量避免布局于一般競爭性領域，形成對市場的“越位”。黨的十八屆三中全會提出了“讓市場在資源配置中起決定性的作用和更好地發揮政府作用”，也就是說政府一方面要充分發揮市場機制配置社會資源的作用，盡量避免對市場“越位”，另一方面也要對市場失靈的領域進行“補位”。但是長期以來地方公共預算和國有資本經營預算支出中用于競爭性領域的財政支出一直不少。當前仍然有不少國有企業分布在一般競爭性領域，其中有很多國有企業經營困難甚至處于破產的邊緣，每年仍需要大量的財政資金來安置職工及其他善后工作。有些地方政府每年仍然會投資興辦一些國有企業并參與市場競爭，這一方面擠占了地方公共預算和國有資本經營預算中本該用于民生項目的支出，另一方面形成了對市場的“越位”，影響了社會資源的優化配置。

四、完善地方國有資本經營預算對策

針對國有資本經營預算中存在編制主體不明確、編制口徑過小、收支分類科目不夠細化、收益收取機制不完善和支出投向不合理問題，本文提出以下改進對策，以期能進一步加強財政預算監督，促進國有資本經營預算功能的發揮，提高國有資本經營預算的實施成效。

（一）明確管理主體之間的權責分工

從法律層面而言，造成地方財政部門、國資委之間分工不明確的原因在于我國缺少專門的國有資本經營預算法律法規，《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》和《國有資本經營預算編報辦法》均不屬于法律法規，在法律上的效力和約束力很低，對預算單位約束力不強。因此還需要完善相關法律制度，從制度和法律的高度來明確各個管理主體的職責和分工，理順管理關系。盡快制定《國有資本經營預算管理條例》，對國有資本經營預算的編制、審批、執行、監督、績效考評、決算以及國有資本經營預算相關管理部門間的權力責任劃分、預算收支范圍和國有企業在預算編制中的職責等相關事項進行全面詳細的規定。此外，財政部門還可以制定更詳細的《國有資本經營預算實施細則》，進一步完善國有資本經營預算相關的法律制度。

（二）擴大國有資本經營預算編制口徑

各級政府應對中長期國有資本經營預算的收入和支出安排做好統籌規劃，將公共預算中安置破產國有企業職工的支出、對企業的補貼和投資以及地方設立新企業支出等納入國有資本經營預算收支范圍，擴大國有資本經營預算編制的口徑，使地方公共財政撥付到國有企業的財政資金能反映在國有資本經營預算中，以利于財政部門和各級人大財經委的監管。同時，地方財政部門和人大財經委通過審查國有資本經營預算收入劃到公共財政預算的資金，以及公共財政預算投入國有企業的資金，能夠更好地了解和監督國有資本經營預算和公共預算的銜接情況。

（三）改進國有資本經營預算收支分類科目

進一步對國有資本經營預算收支科目進行改進，在國有資本經營預算收入科目方面，鑒于近年來各級地方政府已將國有企業整合成為數不多的企業集團公司，建議將現有國有資本經營預算“目”級科目中分行業收入直接調整為分企業收入，地方國有資本經營預算收入編到“目”級，使得地方財政部門和各級人大財經委能夠清楚地了解國有資本經營預算收入的企業來源。在國有資本經營預算支出科目方面，將“項”級科目的支出進一步細化到企業，即在“項”級科目下設“目”級科目以反映支出的企業歸屬，讓地方財政部門和各級人大財經委明確國有資本經營預算支出的具體方向。只有將國有資本經營預算收支細化到企業，才能進一步強化預算單位的預算執行，同時也利于地方財政部門和各級人大財經委的審查和監督。

（四）完善國有資本經營預算收益收取機制

國有企業稅后利潤上繳比例的確定應當遵循合理、適度的原則，既要保障國家的權益，又不能影響到企業的正常經營和穩步發展?！饵h中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》將國有企業分為商業類和公益類，在接下來的改革中，地方政府在此基礎上應根據企業發展規律、國有經濟布局結構調整以及本地區國有企業實際狀況進行細化分類，以便按照不同的功能定位、行業特點建立差異化的收益收繳機制，比如可根據企業不同領域之間的競爭優勢和盈利能力進行細分，對經營業績較好的商業類國企可制定較高的收益收取比例，對公益類國企應制定較低的收益收取比例。對執行地方政府某些職能的地方融資平臺類企業應當盡量少收取或不收取，例如對為政府提供公共服務和進行公共品生產的地方融資平臺類企業（地方的公交或地鐵公司等）的收益應當不收取，因為每年政府還要從公共預算中拿出大量的財政資金提供給這些地方融資平臺。對于混合所有制國企，應當建立起市場化的稅后利潤收取機制，并根據國有企業當前財務狀況、發展規劃、投資計劃和宏觀經濟波動等因素，保持動態調整和優化。國有資本經營預算收益收取制度的完善將有利于地方財政部門和人大進一步加強對國有資本經營預算的審查與監督。

（五）調整國有資本經營預算支出投向

現代公共經濟理論認為政府在市場經濟中的作用主要在于彌補市場失靈，例如提供公共品和公共服務、促進市場競爭和解決外部性等，而非創辦傳統的企業直接參與到市場競爭中與民爭利。國有資本的功能應定位于彌補市場失靈，重點布局于地方經濟中彌補市場失靈的關鍵性和基礎性領域，同時也應該突出地方特色，增強地方國有資本的活力、競爭力和帶動力，充分發揮國有資本對地方經濟社會發展的引領和帶動作用。所以，各級地方政府的國有資本經營預算支出應避免投入到一般競爭性領域的國有企業，而應當將資金投資于基礎設施建設以保證整個國民經濟有良好的“硬件條件”，投入到具有正外部性的高新技術產業以促進地方產業結構的調整，以及投入到教育、醫療衛生等投資規模大、資金回收期長的項目。地方財政部門和人大要做好支出投向的審查與監督，使其能為社會提供完善的公共服務，才能進一步促進地方經濟社會的高質量發展。