新時代持續優化廣西營商環境問題研究

孟 雁

一、營商環境的背景及內涵

（一）背景

黨中央、國務院高度重視優化營商環境工作。2017年7月17日，習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上指出，我國要持續優化和完善營商環境，不斷提升開放程度和開放水平，為社會投資創造更好的社會環境，打造更加透明更加公平的投資環境，積極推動社會主義市場經濟體制深化改革，為我國社會主義經濟高質量發展奠定基礎[1]。2018年11月28日，國務院第32次常務會議決定按照國際可比、對標世界銀行標準、中國特色原則，開展中國營商環境評價，并逐步在全國推廣。2019年2月，國務院正式批復《營商環境評價實施方案》，確定2019年在直轄市、計劃單列市、部分省會城市和地級市開展營商環境評價工作。2019年5月，覆蓋41個城市的國家營商環境評價正式展開。2019年10月22日，國務院頒布了《優化營商環境條例》，該條例于2020年1月1日起施行。2019年11月27日，國務院常委會部署2020年營商環境評價工作。2019年11月5日，第二屆中國國際進口博覽會在上海開幕，習近平總書記出席開幕式并明確指出中國將不斷完善市場化、法治化、國際化的營商環境，以國家治理體系和治理能力現代化為高水平開放、高質量發展提供制度保障[2]。因此以產業轉型升級為導向，積極推動供給側深化改革，不斷提升市場開放水平，是我國經濟高質量發展的基礎。同時，在國家層面，我們要積極采取有效措施激發市場微觀主體活力，在重點領域和重點行業培育具有競爭力的優質企業，積極培育壯大新動能，促進形成強大的國內市場，統籌各項工作，推動深化改革，優化產業結構，要有效預防結構性風險，對經濟正常運行提供保障，通過營造良好的營商環境，提振市場以及行業信心，提升對社會資本的吸引力，加速推動社會主義現代化發展，不斷提升人民群眾的幸福感，踐行為人民服務的發展理念[3]。

（二）內涵

世界銀行在2001年提出了營商環境這一概念，相關學者也對營商環境進行了深入研究，許多國家及地區將營商環境視作經濟發展的重要影響因素。在這種背景下，我國政府高度重視營造良好營商環境的重要性，著力提升企業投資吸引力，助力經濟發展。營商環境的優化和改善在政府職能體系中的地位不斷提升。營商環境通常被認為是企業市場運營活動相關的影響條件?！秲灮癄I商環境條例》指出，我國將持續推動簡政放權的深化改革思路，不斷提升市場主體服務水平，適度降低政府在市場資源配置中的作用和影響力，通過減少政府的市場干預行為提升市場的規范化水平，同時政府應深化內部改革，不斷提升政務服務能力，建立完善的事中監管體系和事后監管體系，在制度層面上為降低市場成本提供保障，為市場運行創造更好條件，為市場發展注入更大動力。在營商環境優化過程中，我們必須始終堅持法治原則和市場原則，根據市場需求以及發展趨勢提供有針對性的服務，強化各級部門的服務意識，通過不斷的制度創新提升協同聯動水平，為市場主體發展營造良好的法治環境，不斷提升市場的透明度和公平性，為實現高質量發展目標奠定基礎[4]。

世界銀行從2003年開始，每年發布一期《營商環境報告》，該報告整體評估全球主要經濟體營商環境，并根據評估結果對其進行排名，這份報告總體被認為比較客觀，也可以比較直觀地反映各個國家以及地區的營商環境水平。2019年10月24日，世界銀行發布了年度營商環境報告——《2020年營商環境報告》（Doing Business 2020）（以下簡稱《報告》，是至今最新的報告，之后幾年沒有發布），客觀評價了190個經濟體的營商環境，并對其便利度進行了排名?！秷蟾妗繁砻?，中國的營商環境持續優化，營商環境便利度名列全球第31位，相較上一年度的第46位提升了15位，這也是中國營商環境排名首次進入全球前40。良好的營商環境是吸引力、競爭力，更是創造力、驅動力，還是社會發展進步的風向標[5]。

二、廣西營商環境評價指標體系及優化成效

（一）評價指標體系

2018年開始，廣西在高質量發展導向下，高度重視營商環境的優化和完善，針對營商環境方面存在的諸多問題提出一系列改進計劃，通過全方位的深化改革和自我革新，切實有效地解決營商環境存在的問題，不斷優化營商環境各項指標，積極對標國際標準，為經濟持續穩定發展創造良好條件。

為了營造公平、透明、可預期的營商環境，盡可能減少制度性交易成本，促進資源優化配置，按照相關理論指引和評價導向，廣西提出了以法治化為基礎、以國際化為參考、以便利化為手段、以市場化為導向的營商環境分析和評價框架，以期優化提升營商環境。廣西營商環境指標體系緊緊圍繞法治化、市場化、國際化和便利化四個內涵，既參照了世界銀行的通行做法，又在評價邏輯方面引入了質量監管和辦事效率兩個維度，并在此基礎上構建了三維度評價模型，在三個方面選擇了相應的評價指標，綜合反映區域服務質量、監管水平、投資吸引力。廣西構建了包含開辦企業、辦理建筑許可等25個一級指標和130個二級指標的營商環境評價指標體系。由此可知，廣西在營商環境優化方面的具體措施囊括了世界銀行在營商體系評價方面的主要指標。同時，廣西高度重視資源要素的供給保障，為項目建設創造良好條件，使之與地區發展水平高度契合。廣西積極優化和完善營商環境，開創高質量轉型發展新局面，大膽改革創新，從企業開辦、不動產登記、項目審批、政務服務方面全面布局創優營商環境工作任務，并成立了優化營商環境領導組，全力推進各項改革舉措的落實，目前已取得明顯成效。廣西進一步轉變政府發展職能，通過為企業提供更優質的服務，不斷提升市場發展活力。廣西在營商環境核心指標方面設置合理，針對發展要求建立完善的指標評價體系，并提出了科學的評價方法以及整體思路，推動營商環境評價工作的高質量發展。此外，為確保營商環境評價工作有效開展，廣西還引入第三方機構負責評價工作，進一步提升營商環境評價的科學性。

（二）優化成效

立足廣西營商環境整體現狀，結合國內外先進經驗以及科學做法，應從以下幾個維度對廣西營商環境進行優化和完善：

1.政策體系日益完善。在全面推動營商環境優化過程中，廣西積極開展深入調研和排查，通過多種方式了解問題，在問題剖析的基礎上推動深化改革，彌補發展短板，在發布一系列政策措施的基礎上，為營商環境的優化和改進提供支持，逐步形成了具有廣西特色的營商環境優化政策體系，為廣西營商環境的優化創造了良好條件。隨著各項政策的落實到位，廣西在政務、人力資源、融資、通關等各個方面取得重要進展，政企關系呈現新的特征，經濟體制改革實現重要突破，服務效能進一步改善，減稅降費政策的積極效應正在顯現，企業稅負、市場經營成本不斷降低，稅收及經營環境持續優化。在政策層面，廣西為企業持續穩定發展提供了強有力的支持。例如，通過建立政府誠信機制，確保了相關政策的持續性和穩定性；通過不斷優化和完善融資擔保體系，從多個維度降低實體經濟融資難度，為實體經濟發展提供更多保障；不斷優化融資制度，營造良好的融資環境。

2.不斷提升行政能力，政務服務環境日益優化。廣西在建立健全政策體系的同時，積極開展專項活動持續優化和完善營商環境，在政府機構深化改革的基礎上不斷提升政務服務能力。廣西建立了政務服務一體化機制，實施“一事通辦”的改革措施，不斷改善政務服務能力。例如加快推進“一窗受理”和“集成服務”，通過“業務部門+政務服務監督管理部門”的方式組建綜合窗口人員隊伍，按照“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的模式，實現從原來的“專項受理”向“全科受理”、后臺辦理人員從“單部門辦理”向“多部門協調辦理”的轉變，既有效消除了部分辦件量少的職能部門派駐人員“閑坐窗口”的現象，極大地節約了人力資源，又解決了政務服務事項“應進必進”的問題。

3.社會投資類建設審批提速明顯。在社會投資類項目和社會低風險類投資項目的投資許可、建設許可、土地使用等方面出臺了相對完善的措施，通過建立“一窗受理”機制，實現各個環節、各個部門的有效聯動，不斷提升項目審批效率，針對工程項目長期以來存在的問題，不斷精簡申報材料和申報流程。例如辦理建筑許可時，進一步加強了對項目審批全流程再造的政策落實，強化“并聯審批、聯合驗收、多圖聯審、多測合一”等方式，優化辦理流程，縮短審批時間。在完善審批體系的同時，進一步細化工程建設項目的分類審理流程，尤其是針對社會投資類帶方案出讓、中型或小型項目等，減少不必要的審批事項，縮短了辦理環節和時間。

三、廣西營商環境存在的問題

整體而言，廣西優化營商環境的努力雖然取得不少成效，但廣西發展也仍然面臨諸多挑戰，對營商環境也提出了更高要求。根據筆者的調研，就現階段而言，廣西營商環境和我國東部發達地區相比依然存在較大差距，限制企業發展因素依然存在，特別是對中小企業而言，在融資、管理、人力資源等方面依然存在諸多問題，比如：放管服改革進程較緩，難以滿足市場發展要求；電子政務系統尚不完善；一體化政務平臺有待進一步改進；制度化交易成本依然維持在較高水平；企業稅費壓力居高不下；相關法律體系尚不完善，規章制度的適用性較低；監督體系有待進一步健全，市場規范化水平需要進一步提升。

應充分認識到盡管廣西營商環境的部分指標模擬排名優于北京與上海等發達地區，但這種相對領先具有一定的滯后性，且領先優勢并不突出。2021年以來，北京與上海均對營商環境建設采取了更大力度的改革，出臺了優化營商環境3.0版本方案。相信伴隨相關發達地區優化方案的落地，廣西部分指標將不具有橫向的區域比較優勢。結合調研評估、實地走訪、與政府及企業座談后發現，各地方政府都積極落實營商環境建設，大部分工作任務已順利推進和完成，但同時也發現廣西及其各設區市的優化營商環境工作還存在以下幾個問題：

（一）部分工作人員發揮主觀能動性還不夠

一是對世界銀行及國家營商環境評估方法認識得不夠清晰，一些在營商環境建設一線的部門負責人和業務骨干不了解評估指標及其評價標準。二是對優化營商環境的應關注重點認識不清晰，導致部分地方出現了“數字才是王道”的錯誤認識，不太清楚世界銀行或者國家評價指標部分數字背后代表的意義，出現了為“要數字”而“造數字”的現象。同時就政策的實際執行效果來看，盡管廣西已出臺相關政策，但現實中由于各種體制機制的制約，政策落地困難，或者執行效果不佳。三是部分地方政府及其工作人員的主動服務、法治、創新等理念有待加強。上述理念是決定營商環境建設水平的根本制約因素，而這一點正是廣西部分工作人員還比較欠缺的地方。在工作能動性上，現實中有些地方疲于應付上級考核任務，實際自主性的作為有限。

（二）行政服務水平和辦事效率有待提升

雖然政府簡政放權改革不斷推進，但是行政審批改革成效覆蓋率較低，一些城市多證合一改革尚未完成，行政審批尚未形成有效聯動，審批程序依然復雜，審批時間有必要進一步控制和壓縮。部分地區在電子政務改革方面進程緩慢，政務一體化平臺難以真正發揮作用，特別是尚未建成高效的一視通運行管理系統。此外，廣西現階段通關便利化水平相對較低，在一定程度上限制了跨境交易，港口競爭力難以和東部地區相提并論[6]。

（三）信息透明度有待進一步提升

市場信息透明度是營商環境優化的重中之重。經過筆者在2021年的調研，筆者認為，當前廣西政府網絡透明度不足，公開的信息與程度難以滿足群眾需求，信息不完整、相互沖突、不夠清晰等問題凸顯。如當前信息公開是各項營商環境優化工作的前提條件，然而廣西各地區審批事項信息公開機制不完善，審批效率得不到有效提升。

（四）市場公平環境有待進一步強化

政府需要協調自身和市場關系，避免對市場資源要素配置進行過分干預。政府應積極發揮引導作用，在簡政放權的基礎上，為企業發展壯大提供更多支持。政府應積極采取多項措施，不斷提升市場主體積極性，在政府、市場、企業之間建立完善的互動關系。根據2020年底廣西發改委委托第三方評估機構出具的營商環境報告，就現階段而言，廣西市場準入制度性成本依然維持在較高水平，市場作用沒有得到充分發揮，民營企業在和國有企業的市場競爭中處于劣勢地位。廣西尚未針對中小企業建立完善的權益保障機制，公益性組織以及自律性組織沒有充分發揮應有作用。

（五）監管體系還需加強

隨著政府職能的轉變，對行政審批效率有了更高的要求，政府應建立更加完善的事中監管和事后監管體系，切實有效地保障市場主體權益，確保市場穩定運行。為實現上述目標，一方面要推動規范化執法，另一方面則需要建立完善的監管機制，對相關主體的行為進行持續監管?，F階段，監管不規范的問題較為突出，自由裁量權濫用現象時有發生，導致工作滿意度降低。監管流程整合度較低，信用體系、黑名單制度等方面的改革工作相對滯后。

（六）司法救濟機制有待優化

營商環境的優化離不開完善的法律環境，只有建立公正公平的司法環境，保障投資者的合法權益，才能集聚更多資源要素。在市場機制下，各種糾紛頻發，只有充分保障相關主體權益，建立完善的糾紛解決機制，才能確保整個市場的平穩運行。目前，廣西法律資源配備滯后，各項法制建設工作不到位，在一定程度上制約了其營商環境優化和改善。

四、優化廣西營商環境的辦法和措施

優化營商環境有利于優化資源配置、協調區域發展，同時優化營商環境也是一項涉及社會經濟、改革開放等眾多領域的系統工程，是政府為市場主體提供的一種優質公共服務。營商環境具有普惠性、系統性和前瞻性。筆者建議結合廣西營商環境的實際情況，對于目前排名比較靠前的優勢指標，要保持好優勢和創新引領作用；對于得分較低的劣勢指標，應在完成國家規定性動作的基礎上，對標前沿水平，做好補足短板和趕超工作；對中央事權為主的指標，做好貫徹落實和銜接配套工作。為持續優化營商環境助力廣西高質量發展，筆者建議采取如下措施：

（一）對標國際前沿，持續提升營商環境優勢指標

2019年是廣西實施優化營商環境的攻堅突破年，同年2月開展“百日攻堅”行動，聚焦營商環境的短板和不足，進一步簡化企業辦理事項環節、精簡申報材料數量、壓縮事項辦理時間，強勁推進廣西營商環境的整體飛躍。自開始實施改善營商環境“百日攻堅”行動以來，廣西在營商環境的很多領域持續發力，出現諸多亮點和經驗，形成了一批批營商環境的優勢領域。例如：通過采取壓縮不動產登記辦理時間、實現不動產登記一窗辦理、探索“互聯網＋不動產”等方式形成“南寧模式”?？傮w來看，廣西在開辦企業、不動產登記、獲得電力、辦理破產幾個方面已達到國際先進水平，屬于廣西的優勢指標。為持續保持優勢指標，還需進一步開發內部潛力，提升行政效能，總結廣西區內先進地區的經驗做法，在整個廣西范圍內加以宣傳推廣，提高廣西營商環境在全國的影響力[7]。

（二）著力解決營商環境中存在的突出問題

與世界先進水平和全國前沿水平差距較大的指標就是劣勢指標。廣西在知識產權保護、創新創業、基本公共服務等領域的指標評價分數相對較低，與全國其他先進地區有較大差距。另外，跨境貿易、政府采購、招標投標等指標與國內先進地區相比，改革成效不夠突出，屬于廣西的一般性指標。這些指標反映的共性問題就是工作人員業務不熟練、辦理流程繁瑣、標準不夠明確、信息內容公開不足、部門之間缺乏聯動、企業重復遞交材料、辦事需要跑多次、中介機構不專業、基本公共服務群眾滿意度不高、市場創新要素難以集聚等。就這些問題，廣西應看到自己的短板與不足，加強對相關人員的業務培訓并完善考核機制，構建職能部門協同聯動機制，充分利用“互聯網+”的優勢，發揮互聯網的信息共享及傳達速度優勢，持續優化辦事制度和提高效率。

（三）對中央事權的指標，要著力做好地方政策銜接配套工作

不動產登記、辦理破產、保護中小投資者、勞動力市場監管、獲得信貸和執行合同等指標是涉及國家法律法規的問題，是以中央事權為主的指標。按照我國營商環境評價的方法，這些事權在中央的指標依然保留，其目的是引領地方政府認真執行全國人大不斷修訂的法律法規，按照最高人民法院的司法解釋和國務院行政法規的要求，做好營商環境指標最新政策文件的貫徹落實和銜接配套。例如，不動產登記指標中的土地管理質量指數，辦理破產指標中的破產法律框架力度指數，獲得信貸指標中的合法權利度指數和信用信息深度指數，保護中小投資者指標中的信息披露程度指數、董事責任程度指數、股東訴訟便利度指數、股東權利指數、所有權和管理控制指數、公司透明度指數，以及執行合同指標中的司法程序質量指數等指標。

（四）通過優化長效創新機制構建營商環境

一是加快構建廣西營商環境評價服務平臺，提供常態化監測，借鑒外地經驗，探索構建基于大數據的營商環境監測信息平臺。結合營商環境涉及部門眾多、信息來源多、數據格式多的特點，依托大數據技術、借助平臺，對全區營商環境核心指標進行動態監測、預警和研判，及時發現問題，提高營商環境評價的及時性、動態性，為企業和地方政府提供更精準的營商環境服務。二是制定改善政企關系專項工作方案，搭建政府與企業的良性溝通互動機制，建立企業訴求快速反應機制。通過熱線電話、政府官方網站、政務新媒體等渠道聽取企業以及社會各界的意見和建議。三是動員社會各界力量參與營商環境優化建設。動員社會各界人士對政府制定的改革優化營商環境工作方案及年度工作計劃建言獻策，提出年度重點營商環境工作領域和重點問題的咨詢建議，對各項改革舉措落實情況進行常態化持續監督，對廣西各級營商環境改革優化工作提出意見或咨詢建議[8]。

（五）加快宣傳和推廣適合廣西的相關立法規定

以“法治是最好的營商環境”為宗旨，以構建法治化政府為導向，基于中國營商環境評價的工作基礎以及各地的實踐和需求來建設法治環境?！秲灮癄I商環境條例》對企業登記制度、工程建設項目審批制度、行政審批中介服務等重點領域已經有了很多明確的規定。2020年5月19日，廣西壯族自治區第十三屆人大常務委員會第十五次會議通過《廣西壯族自治區優化營商環境條例》，共六章七十六條，自2020年7月1日起施行。該條例旨在持續優化營商環境，激發市場主體活力和推動經濟社會高質量發展，用法治化手段把實踐證明行之有效的改革舉措固定下來，為各類市場主體平等競爭、蓬勃發展創造更加公平、有力的法治保障。同時要明確各方法治宣傳教育職責，因地制宜，多舉措開展法治宣傳教育，推行“法律進企業”，促進經營管理人員和職工學法用法，切實提高企業經營管理者依法生產經營的能力。收集梳理涉及企業發展的政策條文，分類匯編成冊，利用企業座談會、地企合作平臺、政府網站和營商環境監測評價服務平臺等進行廣泛的宣傳普及。