消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬研究

鄧周易

近年來，各地司法機關均嘗試在公益訴訟中適用懲罰性賠償，以解決實踐中懲罰性賠償請求權得不到充分行使而導致公益受損問題。最高人民檢察院更是在2021 年7 月14 日發布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》中明確提出，在資源環境保護、食品藥品安全的公益訴訟中可以提出懲罰性賠償的訴訟請求。但是，在實際嘗試之后卻出現了許多矛盾。其中，賠償金該如何歸屬便是難題?，F實中，賠償金歸屬主要存在三種不同的判決：歸屬國庫、歸屬消費者、歸屬公益基金①在（2019）遼06民初713號判決書中，將賠償金判歸消費者；（2021）皖11民終20號判決書則將賠償金判歸國庫；（2020）川17民初100號判決書要求賠償金打入專用賬戶；（2020）川10民初48號判決書則要求用賠償金成立公益基金。。司法裁判要統一，就需要對公益訴訟中適用懲罰性賠償的性質進行分析，找出賠償金真正應該歸屬的主體、方式并解決其中的問題。所以，本文就三種主要的歸屬模式一一進行分析，以找出最合適于公益訴訟中適用懲罰性賠償的賠償金歸屬方式，從而解決司法審判中存在的分歧。

一、賠償金歸屬國庫的觀點評價

（一）觀點介紹

在消費公益訴訟中，懲罰性賠償的賠償金歸屬國庫是常見的方式。但是這一方式一直面臨著一個難以解決的矛盾，即：賠償金歸屬國庫與一項公法懲罰有何區別？正如在一項行政處罰中，行政機關基于行為人的違法行為，對其進行處罰后將罰款上交國庫一樣，公益訴訟中提起的懲罰性賠償，所罰處的賠償金同是上交國庫，只不過是將行政行為轉變為司法審判來進行處罰。由此一來，就會出現多重處罰的問題。在一些判決書中，被告人也持同樣觀點對此表示不服，認為其已經遭受了行政處罰、刑事處罰，還要遭受這一實質上的公法處罰懲罰性賠償，有違一事不二罰的法理②參見（2018）內04 民初96 號判決書，其中被告提出的抗辯理由之一便是已經遭受了刑事處罰。。此外，如此判決不僅自相矛盾，而且與《民法典》第187 條相違背。該條規定承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任，當民事主體的財產不足以支付的，應優先用于承擔民事責任?？梢?，如果此時懲罰性賠償屬于民事責任，那么不受刑罰、行政處罰的影響，而且還優先于這些處罰。這一條款繼承自《侵權責任法》且早已實行多年。法官必然知道法律的規定，之所以作出如此判決，合理的解釋是法官發現公益訴訟中懲罰性賠償作為一項處罰已然很重，如果仍把其看作一項民事責任，連抵扣已有處罰的余地都沒有，但不把它當做一項民事責任，又影響到適用的基礎。兩難之中，法官便只能做出自相矛盾的折中。

一些學者也對此進行了批評，認為懲罰性賠償金歸屬國庫如同增設一項行政處罰，既不合法也不合理[1]。實踐中也有法官認為，此時適用懲罰性賠償如同一項公法處罰，需要抵扣已有的行政處罰、刑事處罰①參見（2018）內04 民初95 號判決書，其中認定賠償金屬于特殊行政處罰應減去刑事罰金。。

（二）觀點評價

這些觀點雖有道理，但并沒有將問題的實質完全說明。問題的關鍵在于，懲罰性賠償是一項集私益、公益保護于一身的制度[2]，如果將賠償金歸屬國庫，則失去了其私益保護的功能。首先，在《民法典》《食品安全法》《消費者權益保護法》中，規定被侵權人、消費者才擁有提出懲罰性賠償的權利②《民法典》第1207 條：明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，或者沒有依據前條規定采取有效補救措施，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償?！妒称钒踩ā返?48 條：生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元?！断M者權益保護法》第55 條：經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償的金額不足五百元的，為五百元。法律另有規定的，依照其規定。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經營者依照本法第49條、第51 條等法律規定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。。而公益訴訟是為了保護公益提起的訴訟，自然認為賠償金應歸屬公益，從而選擇國庫作為合適的主體。但是，這一思路忽視了消費懲罰性賠償的請求權來自被侵權人、消費者的現實。公益訴訟之中，檢察院、消費者協會（以下簡稱消協）并不是實體權利人，僅是訴訟的提起人。如果賠償金歸屬國庫，實際上實體請求權就從消費者轉移到了國家。此時，一方面，難以解釋在沒有法律規定的情況下，請求權是如何轉移的；另一方面，消費者的個人權利保護在此就被忽視了。因為作為直接受到損害的消費者，此時并不能從公益訴訟中適用懲罰性賠償而得到任何的救濟，反而還因此失去了再提起訴訟的權利。

懲罰性賠償是一項集公益保護與私益保護為一身的特殊制度，忽略其中一項利益，就會違背立法原意。從法律文本來看，《消費者權益保護法》規定在經營者欺詐的情形下，消費者享有要求價款三倍的賠償請求權。這里規定的是固定倍率，并未強調因經營者違法惡性不同而懲罰不同。由此不難看出，懲罰性賠償立法之意重在使消費者只要提起訴訟，就能獲得遠超損失的賠償，而不在于考慮處罰是否足以懲處違法者。穩定消費秩序，使消費者不懼怕市場出現的違法現象，使消費者感受消費的安全，是這一立法的核心價值所在。而這種固定倍率的模式，自20 世紀90 年代《消費者權益保護法》立法之初延續到《食品安全法》等立法之中均未改變。在法益保護上，消費者對能夠得到超過損失的賠償被尤為看重?？梢?，如果忽視懲罰性賠償制度中私益保護的一面，僅僅是發揮其懲罰不法行為的功能，會有悖于懲罰性賠償的立法原意。

另有學者甚至主張要在公益訴訟之中設立獨立的懲罰性賠償請求權[3]。這種思維實則是將一種公法懲罰，以懲罰性賠償的名義在公益訴訟之中提出。但他們似乎忘記了，消費公益訴訟實質上是一種民事訴訟。一種完全以實現公法性懲罰為目的的請求權，不應當出現在民事訴訟之中，而應該在公法中增設。懲罰性賠償如果失去它私益保護的一面，就與一項行政處罰沒有什么差異了。

因此，司法實踐之中，消費公益訴訟提起懲罰性賠償，并將賠償金判歸國庫的做法應當予以否定。

二、賠償金歸屬消費者的觀點評價

否定了判決賠償金歸屬國庫的做法，將賠償金判決歸屬于消費者，則顯得理所當然。實踐中也有法官在判決書中寫到，懲罰性賠償的請求權本就屬于消費者，賠償金應當歸屬消費者③參見（2019）蘇02 民初585 號判決書，其中寫到：因本案系消費民事公益訴訟，實際受侵害的系不特定的消費者，賠償款實際應歸于受害的消費者。。但是問題卻并沒有因此而終結，通過公益訴訟為消費者尋求懲罰性賠償金實際上也存在著一些自相矛盾的問題。

第一處自相矛盾之處在于，公益訴訟自身價值的矛盾。公益訴訟是相對于普通民事訴訟而言的，是指法律規定的機關和有關組織為保護國家利益、社會公共利益而提起的訴訟①參見《民事訴訟法》第55 條，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?？梢娫诜梢幎ㄖ?，只有當社會公共利益遭受損害時，才可以提起相關公益訴訟。。公益訴訟最大的特點就是當事人提起訴訟的目的不為個人利益，而主要在于維護公共利益。提起消費公益訴訟的主要目的同樣在于維護公共利益，即維護違法者所損害的消費秩序。但是，當賠償金歸屬消費者時，就變成了通過公益訴訟為消費者謀取個人損失的賠償。此時，公益訴訟就從公益維護的功能轉換成為了私益的維護，與公益訴訟自身追求的目的相背離。

第二處自相矛盾之處在于，懲罰性賠償激勵功能上的矛盾。立法者引入懲罰性賠償金其中一個目的就是，通過設立高額賠償鼓勵消費者向假冒偽劣產品的制造者和銷售者作堅決的斗爭，積極起訴維護自身合法權益。設置懲罰性賠償高額倍率的合理性之一，就在于其可以作為消費者積極訴訟維權的獎勵。懲罰性賠償金的立法原意在于激勵消費者積極維權，從而頂替一部分執法資源，彌補公權力執法資源在消費者領域的不足。但是，如果在公益訴訟中，判決將懲罰性賠償金完全歸屬消費者，就會使消費者在無需提起訴訟的情況下也能獲得高額賠償的獎勵。由此一來，消費者無需再提起訴訟，而只需等待消費公益訴訟就可以獲得高額的賠償。此時，懲罰性賠償不僅不再鼓勵消費者積極維權，反而是鼓勵消費者消極維權等待公益訴訟的救濟。誰會拒絕一種省時省力無需任何代價就可以獲得高額的賠償的獲益方式呢？如此一來，以節約執法資源鼓勵消費者維權為目的的懲罰性賠償，反而成為耗費司法資源并使消費者怠于維權的制度，由此懲罰性賠償的激勵維權功能就會喪失殆盡。

第三處自相矛盾之處在于，正因消費者不能證明自己是消費者，才需要公益訴訟介入解決缺乏訴訟主體的問題?？墒且坏┡袥Q賠償金歸屬消費者，又要面臨消費者難以證明自己是消費者的困局。一些生活情景中按照交易習慣，消費者一般不會保留憑證，難以證明自己購買了相應產品[4]。例如在廣州的一起案件中，法官在判決書中認為，根據生活習慣，廣大善良的消費者不會因為購買一包食鹽而保存購買憑證及其外包裝以備日后訴訟之用②參見廣州市中級人民法院（2017）粵01 民初383 號民事判決書。。公益訴訟的介入，正是因為消費者難以證明自己是消費者無法起訴?？墒?，一旦判決懲罰性賠償金歸屬消費者，這個問題將再次出現，因為消費者仍然不能證明自己是該案中的消費者，也就無法領取相應的賠償金，讓本來應是解決訴訟主體矛盾的公益訴訟，最后又陷入矛盾之中?，F實中，往往將無法領取的懲罰性賠償金上繳至國庫[5]，如此一來，問題則又回到了賠償金歸屬國庫的矛盾之中?？墒?，不上交國庫，又無法找到消費者，問題始終不能得到解決。消費公益訴訟請求懲罰性賠償的價值、合理性也就面臨質疑。

因此，在消費公益訴訟中提起懲罰性賠償，并將賠償金判歸消費者的做法也應當否定。

三、正確的路徑：賠償金歸屬公益基金

賠償金判決歸屬于國庫，有著增設公法處罰而忽視私益保護的缺陷；賠償金判決歸屬消費者，又有著難以找到消費者、與公益訴訟出發點相背離、與懲罰性賠償的激勵功能相違背的矛盾。懲罰性賠償金該何去何從？

（一）觀點介紹

在司法實踐之中，以賠償金設立公益基金，便是一種實踐創新，這種創新也得到了最高人民法院、最高人民檢察院的重視③在最高人民檢察院與最高人民法院、農業農村部、海關總署、國家市場監督管理總局、國家糧食和物資儲備局、中國消費者協會七部門聯合發布的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》中就寫到：食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應堅持用之于公益的原則。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統一管理，依法統籌用于消費者合法權益保護。。但是，它在公益訴訟中適用的合法性同樣面臨著爭議。原因在于，以賠償金設立公益基金缺乏法律依據，由此，就有在司法中增設獨立請求權之嫌。

針對這一問題，我們必須首先明確公益基金的法律地位。如果認為公益基金是一個獨立的私主體，那么判決賠償金歸屬公益基金，則意味著公益基金成為了擁有懲罰性賠償的實體請求權的主體。由此一來，判決賠償金歸屬公益基金則缺乏合法性。因為，此時行使的懲罰性賠償不是法律規定賦予消費者、被侵權人的懲罰性賠償，而是一種新的沒有法律規定的懲罰性賠償。

所以，公益基金必須是以消費者權利為依托的公益組織，它的性質應是一個無因管理人。為了避免消費者利益、公共利益受損，公益基金通過管理消費者難以行使的權利保障公共利益、消費者私人利益。在《民法典》之中也規定了無因管理的權利義務①參見《民法典》第979 至984 條。。通過設立公益基金來管理源于消費者的權利，就可以完美解釋公益訴訟所請求的懲罰性賠償的請求權來源。同時，無因管理可以要求受益人償還因管理事務而支出的必要費用，這樣一來可以將公共利益保護的支出以及部分訴訟成本解釋為必要費用。盡管這會觸及無因管理中必要費用的解釋問題[6]，但是此種方式能真正避免消費者消極訴訟卻獲得高額獎勵的問題，值得嘗試。所以，以賠償金設立公益基金，并不是讓公益基金作為一個接受賠償金的權利人，而是作為一個管理人，將賠償金用于消費者、用于保護消費者權益的公共利益。

（二）賠償金歸屬公益基金的合理分析

由此來看，賠償金歸屬公益基金，實際是解決公益訴訟中適用懲罰性賠償的合法性問題的關鍵一環。與此同時，公益基金模式能夠兼顧公益保護與私益保護，符合懲罰性賠償制度的要求。

首先，懲罰性賠償金歸入公益基金能有效解決當前司法實踐出現的矛盾。懲罰性賠償金設立的目的在于鼓勵消費者與不誠實經營行為做斗爭，在懲罰違法行為的同時遏制其將來做出類似傷害消費者行為的可能性。將懲罰性賠償金歸入公益基金既能解決將懲罰性賠償金歸入國庫導致可能發生的重復性懲罰問題，又能避免上述直接歸屬于消費者的多重矛盾。一方面，懲罰性賠償金歸入公益基金并未直接歸屬于消費者，能合理解決公益訴訟變成維護私益的工具與公益訴訟自身追求的目的相背離的矛盾。另一方面，分配剩余的懲罰性賠償金歸于公益基金并用于維護社會公益而非上繳國庫，可使懲罰性賠償金區別于公法領域的罰金等懲罰，化解了懲罰性賠償有違“一事不二罰原則”陷入重復性懲罰的困境。

其次，公益基金可以更有效保護私人利益。一方面，作為無因管理人的公益基金，可以積極尋找案件的受害消費者。公益訴訟本要真正解決的難題，就是懲罰性賠償權利行使難、行使不足的困局[7]。將扣除必要費用后的賠償金歸還給受損害的消費者，讓消費者感受到即便是難以行使權利的案件，也能得到救濟。另一方面，受害消費者只能以其遭受的損失或者支付的價款為基數請求經營者給付懲罰性賠償金，難以形成規模懲罰效應，難以起到震懾違法經營者并遏制其將來再實行違法行為的作用。而消費者協會可以請求經營者向所有尚未行使懲罰性賠償請求權的受害消費者支付懲罰性賠償金。同時，懲罰性賠償金歸入公益基金，在一定程度上解決了訴訟雙方實力懸殊的問題。受害消費者通常是一個個單獨的個體，并不具備足以與經營者相抗衡的實際訴訟能力，而消費者協會可以在很大程度上解決兩者之間實際訴訟能力懸殊問題。此外，受訴訟效益、機會成本等因素制約，即使懲罰性賠償請求權的行使不存在障礙，受害消費者也可能放棄維權，但消費者協會提起的懲罰性賠償消費公益訴訟對此具有補充功能。

最后，公益基金可以有效保護公共利益，公益保護作為設立公益基金的必要支出而存在。消費者利益本就不只是消費者個人利益，事實上，一項被破壞的消費秩序要得到恢復，需要國家、社會、個人的共同努力。公益訴訟中保護公共利益的部分可憑借必要費用的方式進行轉換，公益基金就可以憑借這一部分財產，用于相應領域中消費秩序的恢復，從而實現公共利益的保護。如：可以用于消費領域的公益事務支出，以提高消費市場的可控性與安全性；也可以利用這一部分財產進行公益訴訟辦案和公益修復②參見《佛山市公益訴訟專項資金使用管理辦法（試行）》，公益訴訟專項資金主要用于提起環境保護、食藥安全等領域公益訴訟所需支出的調查取證、鑒定評估等費用。。此外，也可以用于預支問題食品的銷毀費用、受害消費者的醫療費用。但是，這些賠償金的使用不能脫離無因管理的限制。另外，由于公益基金可以解決消費公益訴訟提起懲罰性賠償的合法性難題，也將為今后公益訴訟發揮更大作用奠定基礎。

判決賠償金歸屬公益基金，可以通過無因管理的方式獲得合法性。設立公益基金既能保護公益又能保護私益，應當成為解決此類案件中司法裁判分歧的方式。

四、結語

消費公益訴訟中適用懲罰性賠償，是司法實踐對消費領域中懲罰性賠償制度適用不足的彌補，是充分發揮司法能動性的嘗試，是積極維護社會秩序、保護公共利益的體現。但是，由于懲罰性賠償的特殊性，即它本身所具有的公益、私益保護的雙重性以及賠償金的數額較大，這就需要在司法中審慎對待。尤其應當關注立法本意所保護的價值，不能遺漏、不能偏頗，不能為了懲罰違法行為而忽視消費者個人利益的保護，也不能為了保護消費者個人利益而忽視公共利益，更不能使一項法律制度在適用中失去原本的價值。

在司法實踐的各種嘗試中，公益基金不僅是唯一符合懲罰性賠償立法的方式，更是一種新型的方式。為一種創新方式尋找法律依據，是學者、司法工作者應該進行的嘗試。但是，這種方式仍然還有很多值得探討的問題。在實踐中，該如何將公益基金真正用于公益，與之而來的公益基金的使用、監督、管理等問題，仍需要法律的指引。有學者調查，在司法實踐中就有四種常見的懲罰性賠償公益基金管理模式，而四種模式中僅有一種向消費者分配賠償金[8]。從公益基金的合法性來看，如果公益基金不是作為無因管理人，而是作為一個獨立權利人并不合法，因為法律從來沒有賦予這種獨立請求權。為此，要統一司法裁判，出臺相關的司法解釋。首先，應將公益訴訟中賠償金歸屬公益基金作為賠償金歸屬的統一方式，從而解決司法分歧、實現司法統一。其次，應明確公益基金的使用，需要遵循無因管理的法律規定。最后，對于公益基金的具體管理內容、必要費用的使用限制等問題，則仍有待實踐的嘗試與學界的思考。