數字法治政府建設的意義及措施

徐繼敏

【關鍵詞】數字法治政府 數字政府 整體政府 法治政府

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

2021年8月，中共中央、國務院發布《法治政府建設實施綱要2021—2025》，提出運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，提升法治政府建設數字化水平，健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府。從電子政府到數字法治政府，意味著我國法治政府建設的理念與思路發生變化，法治政府建設進入更高階段。

首先，數字政府的基礎系統還不完善。國家建設數字政府的思路是依托全國一體在線政務服務平臺，該平臺由國家、國務院各部門、各地方三個互有分工、互聯互通的子政務平臺融合構成。國家政務平臺承擔公共入口、統一身份認證、電子監察、服務評估、咨詢投訴功能。國務院部門政務平臺為業務辦理系統，通過國家平臺與其他部門、地方平臺互聯互通，實現數據共享及業務協同，辦理跨地區、跨部門、跨層級政務事項。地方政務平臺由省級統籌建設的省、市、縣三級平臺構成，承擔省、市、縣、鄉鎮、村及社區線上政務全覆蓋及互聯、協同聯動的責任。目前，部門業務辦理系統、地方政務平臺以及智慧審批系統、智慧執法系統、社會平臺等均采用各自的建設標準，各類平臺是相對獨立的體系，平臺之間實現互聯互通的難度較大。數字平臺中虛擬部門之間數據協同依然需要上級授權才能使用管理，地區之間、政府部門之間、企業與政府之間相互“緊拽數據”，出現數據分割現象，形成數據孤島，妨礙數據流動與共享。這種情形導致不同地區、不同層級、不同行業政府部門重復建設平臺系統和重復保存數據資源。

其次，地方政府、職能部門、企業等在數字政府建設中的協同性不足。政務數據原本來源于政府、行政相對人及社會，政府希望獲取所有數據資源，行政相對人基于利益或者隱私保護而不愿提供數據，企業基于數據權等不愿分享數據，導致數字政府建設協同性不足，難以形成合力，推進數字政府建設的主要力量仍為政府，社會力量未充分參與。

最后，法治賦能數字政府建設不充分。法治與數字政府建設是互相促進關系，數字治理賦能法治政府建設，反之，法治也賦能數字政府建設。法治賦能不足有三個表現：一是數字政府建設中的大量基礎性法律問題缺乏細化的解決方案。例如，數據的權力屬性及權益歸屬問題、企業或者個人信息共享帶來的隱私及商業秘密保護問題、身份識別系統建設與人臉識別的普遍推行等問題。二是未消除數字政府建設面臨的體制障礙。數字技術受到傳統政府組織體制層面的干擾，將無法發揮本身所獨有的剛性特征，技術與組織之間的互動機制與制度邏輯需要相應改變。要維持網狀行政體制及管理邏輯，數字政府建設必然面臨巨大困難。三是適應數字政府的法律體系還未形成。不論是行政組織法，還是行政許可法、行政處罰法等行為法，政府信息公開條例等程序法，這些法律均立足于線下行政管理模式，適應數字政府建設的法律體系建設還未受到重視。

第一，促進政府機構協調運轉，提升政府治理效能。我國縱向由中央、省、市、縣、鄉五級人民政府構成，除鄉鎮政府外，縣級以上人民政府對口設置若干個工作部門，是典型的網狀行政體制，政府“上下同責”和機構“上下同粗”，面臨縱向、橫向權責劃分不清及權責交叉問題。數字技術提供數據信息服務，打破部門之間的隔閡，加強地區間的溝通與協調，促進逆部門化、大部門治理、一站式服務的整體性治理理論的實施。在維持網狀行政體制背景下，數字政府促進不同地區、不同層級、不同領域的行政機構間協調運轉。同時，數字政府通過線上政府部門結構優化、關系重構及業務整合，實現“一證通辦”“一網通辦”，行政活動由經驗式、被動式、粗放型的問題處理方式升級為智能化、主動式、精細化的處理模式。

數字技術與政府整體性治理結構相互融合，對政府治理體系產生革命性的催化，用數字化變化的平等互動理念促進政府整體性理念革新、職能轉變與管理體制重塑，達到政府體制的系統化與流程再造。依托全國一體化在線政務服務平臺提供的海量數據資源實現數據共享及協同審查，行政審批服務可以實現“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、自助辦”，將大大提升政務效能。推行“互聯網+監管”，行政機關利用海量數據分析社會守法情況，利用大數據發現違法行為及查明違法事實，行政執法能力與效能將大幅提升。

第二，重構行政程序，促進政府治理規范化。傳統政府的行政指令由上向下逐級傳達，社情信息由下級逐級向上級報告，指令、信息在政府層級間加工和利益解讀之后才能到達。數字政府扁平、溝通、互動理念破除官僚制層級關系，互聯網將不同層級機關連接成扁平溝通網絡，高層級與低層級機關之間利用互聯網直接交流，行政機關之間多方位、交互式主動溝通。信息傳播由單向傳遞向互動交流轉變，傳統科層制體制信息傳遞不暢及偏差問題被解決。此外，政務數據由獨建獨享向共建、共享轉變。傳統行政模式以個案為基礎調查收集證據材料，形成個案檔案?；诎妇砼潘瓌t的要求，所有案件材料均整理入個案檔案。個案檔案由行政機關保存，難于實現共享，即使是同一機關，不同個案之間的材料也不共享，如相對人在同一機關辦理兩個以上行政許可，須分別提交身份證、營業執照等材料。數字政府以數據共享、協同互通為目標，數據成為行政系統共同資源，共建數據資源、共享數據并對數據協同審查，提升數據資源建設和利用效率。

國家制定政務服務平臺政務服務事項編碼、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照等標準規范，推進服務事項、辦事流程、數據交換等領域標準化建設，編制政務事項清單及制定程序規范。政務行為標準化規范化是數字政府的特征之一，數據系統保證各類標準、規范嚴格實施，政府治理實現規范化。數字政府優化機關之間政務服務流程，依托國家政務服務平臺身份認證、電子印章、電子證照等資源實現證照、辦事材料、數據資源共享互認，壓縮政務辦理環節、精簡辦事材料、縮短辦理時限，政務行為申請、受理、審查、決定、證照制作、決定公開等環節全流程在線辦理。企業開辦、投資項目審批、工程建設項目審批、不動產登記等涉及多個部門、地區的事項辦理流程，實現一張清單告知、一張表單申報、一個標準受理、一個平臺流轉。行政流程優化、數據系統整合、數據共享、行政機關之間業務協同，行政審批將更簡、監管更強、服務更優，行政程序規范化、法治化。

第三，推進行政決策科學化，快速回應社會需求。政府作為社會整體數據保有者，掌握并能夠調取主要數據資源，利用數據優勢與行政權威推進與社會主體之間數據互聯互通、開放共享，政府憑借數據資源及其強大整合能力，快速回應社會需求。數字政府助推政府決策方式由原先的“出現問題—邏輯分析—因果解釋—制定方案”的被動響應轉化為“數據搜集—量化分析—明確聯系—方案預備”的主動預測。信息系統、通信技術、區塊鏈等技術運用于行政決策，支撐政府、市場主體、社會力量共同參與政策制定，促進科學、民主決策。

數字政府對行政決策的意義體現在三個方面：一是為政府決策提供海量數據資源，保障行政決策在客觀數據基礎上作出，保證行政決策的客觀性。二是行政主體、行政相對人、利害關系人利用數據系統實現互動，體現程序正義，在充分聽取和尊重社會意見基礎上決策，行政決策民主性也有保障。三是政府利用大數據等手段判斷行政決策實施的風險與趨勢，及時啟動決策或者修改原決策方案，防范社會風險，提高行政決策執行力。

第四，促進嚴格規范公正文明執法，增強執法威懾力。我國推行省級政府原則上不設執法隊伍，設區市與市轄區原則上只設一個行政執法層級，縣級實行“局隊合一”，鄉鎮（街道）實行“一支隊伍管執法”的體制，縱向執法體制改革帶來管理職責與執法權分離，省級政府承擔管理職責而無執法權，鄉鎮承接部分執法權而無管理職責。集中行政許可權、處罰權改革，部分地區將許可權剝離出來交由行政審批局行使，將執法權交由綜合行政執法局行使。管理、審批、執法權分離，出現主管機關、審批機關、執法機關之間不協調問題，結果是權力運行不暢。數據共享、協同審查等機制助力主管部門、審批機關、執法機關之間實現有效銜接，一定程度上解決了權力分離帶來的不協調和運行不暢問題。

智慧執法系統將行政執法規范、權責清單、執法程序、裁量基準等數據化，數字系統設定執法機關執法程序與行為，無權執法、越權執法被杜絕或者減少，同時，智慧系統提供的裁量規范及海量數據資源保障裁量權被正確行使。智慧執法實現行政執法全過程記錄，可以實現全過程公開，相對人、利害關系人及社會公眾利用智慧執法系統獲得相關數據，促進規范公正文明執法。數字治理提升行政執法效能。行政機關利用數據系統及時發現違法線索，通過海量數據資源查明案件事實，提升執法機關辦案效率。依托智慧執法系統及數據資源，可以在更高層級、更大地域范圍內建立執法對象名錄庫開展隨機執法，以較少執法成本獲得較高執法效果。相對人違法及受處罰信息通過數據系統被共享，發揮失信聯合懲戒機制的作用，行政執法威懾力增強。

第五，助力政務服務精準化，提升政府服務效能。信息傳播扁平化、多中心，信息生產、流動不再局限于精英之間，具備信息技術能力的社會個體都可以成為信息的生產者、傳播者和消費者，社會公共治理走向多主體參與和協商。公共決策不再是少數人的決策，多元主體共商共治共享。數字技術實現政府治理主動化、精準化、個性化，社會需求可以被統計、感知和預測，政府快速、準確地捕捉到社會需求，政府服務及時回應社會訴求。

按照職能設置政府工作部門，體現了服務專業化要求，但也面臨公共服務供給碎片化問題。建設全國一體在線政務服務平臺，統一政務服務標準與程序，線上線下標準及運行系統相同，推動政務平臺、實體大廳、移動終端、第三方平臺等入口融合，政務事項實現統一入口、一網通辦，緩解公共服務碎片化問題。公民隨時、隨地可以申請辦理政務事項，數據資源共享減輕了公民提交證據材料的責任，公民獲取政務服務更方便、更快捷，成本也更低。

一是明確國家在一體平臺統籌建設中的責任。目前做法是，國家、國務院各部門及各地方政府分別承擔國家政務服務平臺、部門業務平臺和地區政務服務平臺建設責任。因部門、地區差異以及重視程度不同，加之部門及地方利益驅動，勢必出現建設標準與進度不統一問題。一體平臺涉及全國不同地區、行業、層級之間的關系、利益，原本屬于中央事權，由國家層面建立，考慮到地方及行業已有相當基礎，有必要保留部門及地方的建設責任，但國家應加強統籌協調及督促，保證一體平臺標準統一，各類政務有效銜接。建立和完善一體平臺標準體系。各類平臺互聯互通、數據共享和協同治理，必須建立全國統一標準體系，該標準體系宜由國家建立并強制推行，同時完善規范體系、安全保障體系和運營管理體系。用法治手段推進一體平臺建設。一體平臺涉及不同行業、地區、不同層級利益，涉及政府與社會、市場的關系等問題，建設、運行須納入法治軌道?！蛾P于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》屬于指導性文件，規范性、強制性不足，國務院發布的《關于在線政務服務的若干規定》條文少，僅16條，規范領域與事項較少。對影響及涉及范圍極廣的一體政務平臺，建設與運行應有專門的行政法規或者法律規范。建設、運行一體平臺還須確定主管部門，賦予其行政執法、裁決糾紛的職責，督促部門及地方政府協同建立和運行平臺。

二是建立適應數字政府需要的多業務領域相融合的機構體系。數字政府緩解了網狀行政體制管理權、審批權、執法權分離帶來的不協調等問題，但網狀行政體制一定程度上阻礙了部門間職能和數據的協調共享。需要對不同行業、層級面臨的職能碎片化問題進行重新協調與優化，建立適應數字政府需要的多業務領域相融合的機構體系，將跨地區、層級、領域的機構綜合集成取代多部門重復合并，重構機構體系職能與權力，實現多部門數據集成應用，應用模塊取代網狀行政體系成為基本的治理單元。數字法治政府需要扁平化、集成化行政體制，2016年以來我國推行央地、地方不同層級事權與財政支出責任劃分改革，逐漸實現不同層級事權差異化，大部制、分領域綜合執法等改革實現部門間職責重新配置，上述改革適應數字法治政府建設需要。還需要進一步推進行政體制改革。例如，政務標準化、規范化實現全國行政審批事項統一標準和程序，在線辦理不再有地理距離概念，完全有條件將原分散于多層級的同一審批事項集中至一級政府辦理，甚至可以將全國所有審批事項集中至一個機關辦理，徹底解決部門、地區之間的協調溝通問題。

三是優化革新政府治理理念、流程和方式。數字政府最終賦能教育、社會保障等民生領域，增進社會福利，社會公眾是數字治理的最大受益者。數字法治政府時代，政府不再單純追求政務在線化，而是將政府治理理念滲透到為公民提供所需的社會服務中，實現由職能驅動向社會需求驅動的轉變。要求行政決策從單向決策到共商共治共享轉變，政府、社會力量及公民均是決策的參與者，政府依托海量數據精準反饋社情民意，提升治理手段針對性和有效性。數字治理實現從數據孤島向數據流通共享，需要數據資源、數據共享流程、數據運用機制、數據開放模式的創新，還需要政府治理流程的創新。例如，傳統政務大多由相對人申請啟動，相對人依據法律規定向行政機關提供證據材料。在數字治理模式下，政府可以利用數據資源發現相對人政務需求，提示相對人申請政務事項，并根據已掌握數據情況提示相對人提交還未掌握的證據材料。數據系統已有的證據材料，即使法律賦予相對人提交該證據材料的責任，相對人也無必要重復提交。巡查與現場檢查是傳統治理的主要方式，數字治理模式下，政府主要通過數據系統發現違法行為，提示相對人陳述、申辯及接受處罰，相對人可以通過數據系統自動接受處罰，甚至數據系統可以自動生成處罰決定書。適應數字法治政府建設，政府需要推進治理方式改革。

四是政府治理數字化與法治化深度融合。目前，我國已出臺個人信息保護法，部分地區出臺了數字領域的條例，如《深圳經濟特區數據條例》《浙江省數字經濟促進條例》《貴州省大數據發展應用促進條例》等?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020—2025）》提出，加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度。除數據領域立法外，還需要完善適應數字政府的行政組織、行政行為等法律制度，如修改行政許可法、建立適用數字政府時代的行政許可設立與審批制度、構建數字型行政審批體制等。調整行政審批、行政執法流程，圍繞數字治理建立行政審批與執法制度，運用數字手段提升政府治理效能。數字法治政府也對修改行政訴訟法帶來需求，如在證據領域，書證等證據類型將電子化，行政活動主要證據保存在各類政務數據庫中，人民法院可以通過網絡與全國一體在線政務服務平臺互聯互通，利用智能手段從一體平臺中采集和審查判斷證據，行政訴訟證據提供、舉證責任等規則都應改變。

（作者為四川大學法學院教授、博導）

【參考文獻】

①劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第9期。

②戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形成演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。

③盧向東：《加快推進全國一體化政務服務平臺建設》，《學習時報》，2020年1月3日。

責編/韓拓 美編/楊玲玲