基于績效視角下高校預算績效事前評估管理探討

印 瑩

(合肥開放大學，安徽 合肥 230001)

高校作為事業單位,收入為財政撥款,沒有營收壓力。在高校重點開支的教學和科研上,很多高校由于不考慮收入產出的因素,預算編制的不科學。內控管理的重點多是在預算執行層面,即重點管理各項教學、科研費用支出的合理合規性。但是在事后績效評價中,很多高校會出現資金使用率不高,績效滿意度偏低等情況,造成財政資源的浪費。

2020年施行的《中華人民共和國預算法實施條例》從制度上對預算管理全過程及風險防控提出了新的要求。二十大報告提出健全現代預算制度,從國家政策制度上不斷加強對預算的管理。目前,在國家財政處于緊平衡的狀態下,中華人民共和國財政部提出政府過緊日子應長期堅持,要提高資金的有效性,把錢花在刀刃上,“具體來說,將從嚴從緊編制預算,削減和取消低效無效支出,集中財力保障國家的重大戰略任務?！笔瞧渲幸粋€重要方面[1]。所以,如何優化資源配置,提高預算的科學性和合規性,做好預算績效事前評估管理工作,對提高高校申報項目的通過率,提升有限財政資金的使用效益,及高校的發展有著重要的意義。

一、高校預算績效事前評估管理現狀

(一)預算績效事前評估前期基礎工作薄弱

一個完整的績效管理流程應該是包括績效目標、績效事前評估、績效監控、績效自評、績效評價、績效應用等幾個方面。前期績效目標的設置和績效事前評估的工作在整個流程中占了很重要的部分。

在具體預算申報工作中,很多項目申請部門只是粗略填個數字,簡單走個程序,預算資金測算的合理科學性、資金的來源渠道、績效目標設定等都是交給財務部門來完善。但是作為項目申報部門才是對項目最熟悉的部門,只有站在各個項目申報部門的角度才能更好地完成科學的預算資金測算、合理的績效目標設定,所以各個項目申報部門是應該參與到預算績效管理全過程中的。

比如市直單位申請基建項目,需要先將立項材料報送市發展和改革委員會(以下簡稱發改委),如果發改委同意立項,再交由專業機構出設計施工方案,將立項設計施工方案再交由發改委審批,經過發改委審批同意后才可以進入到財政申報預算的環節。在報預算之前就需要做許多前期基礎準備工作,不僅僅是編一個數字那么簡單,這些工作都應該由對各個項目更為熟悉的業務部門來完成。

在涉及到多個部門同時參與申報同一個項目的時候,由于沒有明確的事前評估體系辦法等,往往存在績效目標和主體責任不明確的問題,各個部門之間職責劃分不明確,造成各部門之間相互推諉,影響到預算編制工作。

(二)缺少規范的預算績效事前評估體系

部分高校在預算績效管理體制建設方面不夠完善,雖然制定了預算績效管理的文件,但是對具體績效管理工作并沒有指導性的規章制度。

在具體編制預算的時候,很多時候并沒有按照績效管理流程要求,規范地對各個項目進行事前評估。對于納入預算安排的項目,大部分金額較小且是經常性的項目一般就套用以往的計算方法和績效目標直接填寫,跳過績效事前評估環節;對于金額比較大的項目,很多業務部門只是單純按照需求填報,有時候甚至為了防止財政在“一上”的時候削減預算,出現多報預算金額的情況?？冃е笜嗽O置隨意,績效目標不明確,完全沒有考慮到后期績效評審會存在問題。

(三)預算績效指標設置不夠科學合規

目前根據合肥市財政局(以下簡稱市財政局)績效管理的要求,各高校在編制預算的時候需要報送績效目標,除了總體績效目標外,還細分為數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標、滿意度指標等。高校的主要工作是保障日常教學、科研工作的正常開展,同時滿足人才培養、服務社會等各方面的需求。高校的成果是為社會各行各業輸送人才,科學研究產生無形資產等,同時也包括社會公共服務,社會貢獻等,社會效益的產生比較復雜。對于經濟效益指標、社會效益指標等不像企業產出的成果比較容易以貨幣的形式量化,加上申請預算的經費項目不同,具有復雜性,績效目標總體參照性和通用性有限,預算績效指標的設置自身具有一定的難度。

具體工作中,部分高校編制預算的業務部門往往關注點在預算的金額和要開展的工作上,績效目標的設置只是為了完成任務,簡單地將基本支出或者項目支出按照財政給的模板進行分解,填寫績效目標,繼而財務部門再簡單地將各個項目的績效目標湊在一起,組合成整體績效。整體績效指標和績效目標的設置的過程往往未能站在全校的高度并結合學校的職能,對當年開展的重點項目、重點工作、全年資金的收支、資產的管理、全年的經濟效益產出等方面進行全面綜合的評價。各分項績效指標的設置也不夠科學合規,績效評價方式簡單,沒有與績效指標有機地聯系,不能很好地反映績效整體目標。年末績效評價的時候,雖然相關項目執行過程中可能沒有問題,項目驗收也合格,但是由于當初設置的各項績效目標不明確,績效指標過于隨意,沒有考慮到指標完成的可行性,也沒有經過事前績效評估,各分項績效指標不能達標,整體績效指標完成受到影響,直接影響到全校最終的績效考核成績。

(四)未將績效事前評估納入內控流程

根據COSO(The Committee of Sponsoring Organizations of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting,簡稱COSO)報告,內部控制由控制環境、風險評估、控制活動、信息和交流、監控五項要素構成。[2]具體到高校內控的管理工作中,應該對預算、收支、采購、資產、建設項目和合同等經濟活動的風險進行防范和管控。內控的目的就是以風險為導向,尋找問題,提前解決問題。預算績效管理是全流程管理,內控管理也是全流程管理,從整體績效預算管理流程上來看,預算績效事前評估是預算績效管理中的第一個重要環節,直接關系到后期項目的實施,因此加強對績效事前評估的內控管理有著重要的意義。

在實際工作中部分高校長期在預算內控管理上重執行、輕編制,對預算事前評估工作不夠重視,沒有發揮績效應有的導向性原則,在預算執行的過程中往往也忽略績效運行監控,重點監控各個項目預算執行過程中資金使用的合理合規性,導致績效管理并沒有發揮應有的作用。

二、高校預算績效事前評估管理建議

(一)壓實各部門責任,夯實預算基礎工作

作為預算績效管理的第一個環節,預算編制首先要按照“誰申報、誰負責”的原則,壓實各個預算申報部門的責任,提高各個業務部門對預算績效事前評估的重視。

對于高校來說,需要組織各個項目申報部門學習各項文件,明確預算工作的要求和細則,盡量細化預算編制,充分做好績效事前評估的準備工作,尤其對于重大項目的申報要認真對待。根據《安徽省省級政策和項目事前績效評估工作規程(試行)》文件要求,“部門事前績效評估的對象為擬新出臺通過預算資金安排、金額在1 000萬元及以上的重大政策和項目。主要包括:新設立的重大政策和項目;因實施內容、標準等發生重大調整,擬申請新增省級預算資金的既有支出政策和項目;在既有專項資金規模內新增政策任務;到期后重新申請設立的重大政策和項目等?！盵3]高校如果當年有重大項目需要申報,就需要按照文件要求提前準備好立項背景及發展規劃、立項政策和資料、項目預算等各種材料。對于財務部門,工作職責也不僅僅局限于匯總各個部門的預算,對于預算編制依據是否充分,資金來源渠道是否明確,投入和產出是否經濟等方面也需要進行初步審核。對于由多個部門共同參與的項目,要事前做好溝通工作,拆分項目,明確責任,細化責任分工,杜絕互相推諉的情況。合理設置績效目標,制定科學合理的實施方案,切實將預算績效管理工作責任到人。

(二)規范績效事前評估工作程序,明確績效事前評估體系

事前績效評估體系一般包括立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等幾個方面。立項必要性主要評估項目是否符合國家、地方的重大決策和行業宏觀政策要求;項目是否有現實需求;是否具有不可替代性;是否經過了科學的調研決策程序等。投入經濟性主要評估預算測算是否合理科學;投入資源及成本與產出及效果是否匹配;是否有相應的成本控制措施等?？冃繕撕侠硇灾饕u估績效目標和指標設置是否符合規范要求;是否與項目相關;與部門、學校整體長期的規劃和工作目標是否一致;績效指標細化、量化是否合理;與項目預期解決的問題是否匹配;項目的收益群體定位是否明確等。實施方案可行性主要評估項目制定的實施方案是否與績效目標相匹配;是否進行了必要的專家論證、審核決策的過程;是否有完整、可行、合理的實施技術路線及進度安排;對于項目實施過程中的不確定因素和風險是否有相應的風險管控措施等?；I資合規性主要評估籌資渠道是否符合相關規定;籌資程序是否科學規范、經過相關論證;項目籌資規模是否科學合理;財政資金投入是否具有可持續性;對籌資風險是否有可行有效的應對措施等。

在具體的預算編制工作中,針對不同的項目圍繞這五個方面可以采取不同的績效事前評審方式。對于人員經費、公用經費等類基本支出,財政有明確規定的定額和要求。比如根據市財政局文件規定近幾年在公用經費綜合定額上逐年按照原綜合定額標準的90%安排預算,公務交通費申報金額不得超過上年預算金額。這些金額的計算有著明確的標準和計算公式,所以在進行績效事前評估的時候就不需要專家論證項目立項的必要性、實施方案的可行性、籌資的合規性等。在績效事前評估工作環節就可以簡化工作流程,組織相關人員以會議的形式,重點放在預算編制有沒有控制成本、績效目標的設置是否合理等方面開展評審工作。

對于項目支出的預算,也要根據不同的性質來區別對待。對于經常性業務經費中的房租、水電、物業等費用,評估工作同樣可以采取簡化流程,重點放在預算測算是否準確、有沒有控制成本、績效目標的設置是否合理等方面。但是對于經常性業務經費中的信息化運維及網絡鏈路租賃等,則須根據相關市財政局文件的要求,提前經過數字資源局的審核,而日常維修則需要委托中介先進行事前評審,所以這兩個項目就必須和特定目標類項目一樣準備相關政策和項目立項背景及發展規劃、項目立項資料、項目預算等材料。預算事前績效評估就需要對這部分項目根據體系中的五個方面進行全面評估,對于重大項目則應該邀請相關專家或者審計機構對該項目提前進行績效事前評估,這樣可以提前發現問題、改進問題,有助于幫助高校順利通過預算績效事前評估。

(三)明確項目績效目標,設置科學合理的績效指標

高校的主要任務是進行教學科研活動,培養輸出人才。在構建績效評價指標的時候,除了要重視對經濟效益的評價外,還要注重社會效益指標的評價。高校只有重視提升對社會的貢獻,才能促進高校自身長遠健康地發展。

對于一些具有共性的指標,可以借鑒大多數高校的評價指標。比如人才培養、科研成果等社會效益指標,大部分高校會采用學生就業率、學生創業成功率、高?？蒲谐晒D化率、高校技術革新改造參與率等指標進行考核。但是在具體指標選擇的時候,還要考慮到本校實際的情況。比如近幾年本科畢業生繼續深造的學生比例持續增加,畢業生就業率的數值就會受到影響。學生創業往往不會一開始就成功,作為高校一般不會對已經畢業的學生創業情況進行跟蹤統計,所以這個指標就很難衡量,在實際操作最終的績效考核中很難達到滿意的成績,所以這些績效指標在最初設定的時候就需要進行調整,不能直接照搬套用。在高?？蒲蟹矫娼洕б嬷笜嗽O置除了比較常見的教師人均科研成果率、科研經費投入額、學術刊物發表的論文、出版的專著、申請的項目或課題的數量等,還可以根據高校自身的情況補充設置適合本校的指標。如果本校有多個獲國家級、省級獎項的項目,有數個被評為國家級或者省級人才頭銜的教師等,都可以設置相應的指標,來為本?？蒲泄ぷ鞯目冃Э己思臃?。

所以,對于績效指標的設置絕對不能直接套用以往的模板或者別校的框架。特別是對于重大項目,每年編制預算的時候必須要根據本校自身的情況,明確項目要完成的任務目標?？梢圆捎脝柧淼男问阶稍兿嚓P人員、組織相關的專家會談等形式,對已有績效指標進行計算調整,對數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標、滿意度指標等進行初步評分,查看各項指標績效后期監督和評價的可操作性,并根據評分發現自身的問題,有針對性地進行優化改進,為本校的預算績效管理水平加分。

(四)完善規章制度,將績效事前評估納入內控管理流程

內控最重要的作用就是發現風險點,防患于未然。在內控管理中,預算屬于重要的一環。預算標準的制定和審核,關系到預算金額的多少;涉及到經濟利益、預算績效指標的設定;關系到績效考核的成績;也關系到單位和個人的經濟利益。對于科研項目,普遍存在投入產出不成正比的現象,可以將其看成是一種風險投資,項目參與主體較多,需要各方面協同合作。所以在績效事前評估的工作中,可以采取訪談、問卷調查等形式收集工作中的風險點。比如預算標準的制定,尤其是對于重大科研項目可行性分析、投資收益分析等方面,對于項目的前期準備、技術積累、資金保障、組織管理、存在的風險等問題都要進行篩查。通過完善內控制度管理、規范事前績效評估的關鍵點,可以有效地發現預算項目存在的問題,提出相應的意見或者建議,對防范項目實施過程中的風險,增加項目通過市財政局評審的概率有著積極的意義。

三、總結

預算績效事前評估是提升預算準確性、提高項目預算通過率和績效考核評分的重要手段。當前,對于各高校,預算績效事前評估管理工作仍然屬于比較滯后和被動的狀態,績效管理中的“績效”發揮的作用不明顯。事前績效評估工作也處于探索階段,高校如何結合自身特點開展績效事前評估工作、各項二級指標如何設置和量化等問題仍然存在許多需要完善的地方,亟待在工作實踐中不斷改進。