個人信息保護檢察公益訴訟制度的完善

胡學峰

（安慶師范大學法學院，安徽 安慶 246133）

隨著數據產業的強勢崛起，個人信息被侵害的風險進一步加劇，公民個人信息安全面臨嚴峻考驗。通過網絡大規模收集、披露、濫用公民個人信息的違法行為持續增加，相關侵權事件呈現的群體性特征愈發明顯，無疑在一定程度上對社會和諧穩定產生了威脅，進而有損于公共利益，使私益屬性較強的個人信息因而具備了公益屬性。針對這種狀況，我國建立了涉及民事訴訟、刑事治理等手段的法律保護機制，但民事訴訟法規定較為原則、模糊，刑事制裁兼具被動性和謙抑性而力有不逮，既有的個人信息保護機制難以有效解決涉及社會公共利益的個人信息侵權問題。因此，近年來，以最高人民檢察院原檢察長張軍、政協委員連玉明等人為代表，主張由檢察機關行使個人信息保護公益訴權的社會呼聲日益高漲，黨的十九屆四中全會也明確要求我國檢察機關須進一步“拓寬公益訴訟案件范圍”。另外，《中華人民共和國民法典》還以專章形式規定了公眾的隱私權和個人信息受法律保護〔1〕，呈現了個人信息保護受到立法重視的事實，且個人信息保護領域的首部綜合性立法--《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）自2021 年11 月1 日起施行，其中第70 條首次在法律層面上確立了個人信息保護檢察公益訴訟制度。在實務方面，僅以2022 年為例，全國檢察機關共立案辦理個人信息保護公益訴訟案件6 000 余件，同比上升近3 倍。由此可見，我國個人信息保護工作在循序漸進地發展，需要立法機關、檢察機關和相關學者持續不斷的關注與支持。鑒于此，筆者認為，對于《個人信息保護法》施行以來的司法現狀進行分析，探討我國檢察機關在個人信息保護公益訴訟中取得的成績和存在的不足，并提出完善路徑，具有很強的現實意義。

一、個人信息保護檢察公益訴訟制度的實施現狀

在《個人信息保護法》施行之前，檢察機關作為現實主體已經開始了個人信息保護公益訴訟的試點運行，并取得了顯著的社會效果。同時，司法實踐的成功亟需立法方面的支持，在一定程度上倒逼了相關立法的出臺和施行。截至2023年11 月底，在中國裁判文書網、威科先行法律信息庫以“個人信息、公益訴訟、檢察院”為關鍵詞進行檢索，共得到423 份生效裁判文書。首先，從一審法院的層級來看，中級法院作出一審裁判的有80 份，余下的343 份一審均為基層法院。其次，從法院的地域管轄來看，廣東省發布的裁判文書數量最多，共計51 份，占比約15%；上海市、安徽省發布的裁判文書數量次之，分別為44 份和33 份；再次之便是遼寧省32 份、江蘇省28 份、廣西壯族自治區22 份以及內蒙古自治區21 份，而其他包括湖南、江西、湖北等在內的20 個省、自治區、直轄市，發布的裁判文書總計192 份，均數明顯較少。再次，從年份來看，最近三年作出的裁判文書共有328 份，占比超過77%，其中2022 年有107 份，2021 年有115 份，2020 年有106份，而2019 年僅為32 份。最后，在裁判文書類型方面，338 份判決書是主要的訴訟文書類型，裁定書56 份，調解書26 份，決定書和通知書共3 份。通過對上述423 份裁判文書的樣本分析可知，個人信息保護檢察公益訴訟制度實施現狀主要表現為以下幾個方面。

（一）案件類型以刑事附帶民事公益訴訟為主

在案件類型方面，個人信息保護刑事附帶民事公益訴訟呈現“一家獨大”的態勢。從423 份樣本數據來看，包括“廣東省廣寧縣人民檢察院訴譚某某等人侵犯公民個人信息”案等在內的刑事附帶民事公益訴訟案件共計355 件，占比近84%，案件數量與占比具有絕對優勢。民事案件36 件，行政案件23 件，執行和管轄案件忽略不計。形成這種狀況的主要原因是：其一，在個人信息保護行政公益訴訟中，鑒于檢察建議的權威性，多數案件止步于訴前階段，就意味著行政公益訴訟樣本量的數據統計較實際情況偏少，因為一些立案而未被檢察機關提起公訴的案件事實上沒有進入統計范圍。其二，在司法實踐中，出于對國家公權力的信任，檢察機關監管的主要對象是私主體的個人信息處理活動，對行政機關的個人信息管理行為缺少必要的關注。其三，刑事犯罪檢察部門在偵辦“侵犯公民個人信息罪”等刑事案件過程中，發現被訴主體的違法犯罪行為導致社會公共利益受損，就其應承擔的民事侵權責任，移交案件線索至公益訴訟檢察部門，由其提起附帶民事公益訴訟。

（二）刑事案件是主要線索來源

從整體層面來看，檢察公益訴訟的案件線索來源較為廣泛，但具體到個人信息保護領域，線索來源則比較單一。參照樣本數據，在355 件刑事附帶民事公益訴訟案件中，包括“杭州市余杭區人民檢察院訴某網絡科技有限公司侵害公民個人信息”案等在內的270 件案件是檢察機關在履行犯罪偵查、審查起訴等職責過程中發現案件線索，占比超過了76%；有54 件是檢察機關在開展公民個人信息保護專項監督行動中發現線索，占比僅為15%；剩余的31 件來自群眾檢舉、控告和新聞媒體的實時報道，占比約為9%。

在檢察系統內設機構中，公益訴訟檢察部在進行個人信息保護工作時，高度依賴刑事犯罪檢察部查辦案件所提供的線索，這種依靠系統內部“自己找”的方式獲取案件線索來源的做法與其他公益訴訟并無實質區別。究其原因，一方面“捕訴一體”辦案機制將批捕權和起訴權集于檢察官一身，使得公益訴訟檢察部更容易從公安部門和刑事犯罪檢察部獲得個人信息保護的案件線索；另一方面，對于事實認定，刑事證據要求“排除合理懷疑”，即不存在符合常理、有根據的懷疑，這高于民事證據標準，使得刑事證據可以在個人信息保護刑事附帶民事公益訴訟和行政公益訴訟中直接適用，有利于提高質證效率。

（三）勝訴裁判是案件主要辦理結果

國家設立個人信息保護檢察公益訴訟制度的初衷是保護個人信息社會公共利益不受侵害〔2〕，檢察公益訴訟案件辦理的最終結果對于受損公共利益的修復具有直接利害關系。在檢察機關辦案過程中，案件結果與兩方面因素存在重要聯系：一是檢察建議或訴訟請求是否與國家利益、社會公共利益的受損程度相符。二是行政機關或法院可以在多大程度上采納或支持檢察建議與訴訟請求。在個人信息保護檢察公益訴訟中，檢察機關的訴訟結果如何，能否維持住其他領域檢察公益訴訟“大獲全勝”的局面？在423份生效裁判文書中，23 件個人信息保護行政公益訴訟案件是由檢察機關向行政機關制發檢察建議，督促其依法履職，行政機關在收到檢察建議后，及時糾正自身錯誤，因而訴訟程序得以在訴前終結。391 件個人信息保護民事公益訴訟（包括刑事附帶民事公益訴訟）案件進入了普通訴訟程序，由法院審理裁判終結程序。從裁判結果來看，包括“河北省保定市人民檢察院訴李某侵害公民個人信息”案等在內的多數案件，檢察機關提出的全部訴求，均得到了法院的支持。僅有個別案件，法院對檢察機關的賠償金額作了細微調整?？傮w而言，在個人信息保護領域施行的檢察公益訴訟，基本上保持了檢察機關在其他領域“連戰連捷”的態勢。

綜上，從個人信息保護檢察公益訴訟的司法現狀，尤其是案件主要辦理結果為勝訴裁判來看，我國檢察機關在個人信息社會公共利益保護方面取得了顯著成效，但離理想目標尚有差距。與此同時，在個人信息保護檢察公益訴訟制度運行過程中，衍生出亟待解決的相關實務難題。

二、個人信息保護檢察公益訴訟制度實施中存在的主要問題

（一）檢察機關線索收集渠道單一

對于個人信息侵權，檢察機關收集案件線索的渠道單一，導致公益訴訟發展受限，難以及時回應社會對個人信息保護的迫切需求?，F如今，在手機軟件應用市場，由于信息獲取的不對稱性以及信息處理的私密性等特點，APP 越權收集、濫用用戶個人信息的情況比較常見。事實上，用戶作為最直接的利害關系人尚且難以發現違法企業的信息侵權行為，檢察機關作為第三方主體，想要及時發現、捕捉到個人信息侵權違法犯罪線索的難度更可想而知。中國消費者協會發布的調查報告顯示，超八成的APP 用戶遇到過個人信息泄露的情況，近七成的APP 獲取了自身不必要的隱私權限。從政府機關到私營企業，從事業單位到社會團體，能夠收集、掌握公民個人信息的主體多元且廣泛，而互聯網行業存在監管失守問題，致使非法獲取、過度收集、公然販賣個人信息的違法行為在一定程度上存在。部分個人信息侵權案件在檢察機關追訴前，案件線索因雙方私下和解而被隱匿，僅靠檢察機關自身的力量，難以有效改變“有案難發現”的尷尬局面。而且，即使能夠及時發現，但案件線索是否符合個人信息保護檢察公益訴訟的立案標準仍有待辨別。參照司法實踐，可以發現我國公民的個人信息保護意識薄弱，且在個人信息權益受損后，出于對訴訟成本與難度的考量，受害者維權動力不足。由此可見，檢察機關想要通過受害者舉報、指控獲取線索的難度較大。從訴訟救濟的實際效果來看，檢察機關提起的個人信息保護民事公益訴訟的效力較強，缺點是保護范圍有限且訴訟周期較長；而在行政公益訴訟中被訴主體明確，訴前檢察建議能夠縮短訴訟周期。但在實踐中，行政機關怠于履職或違法行政的現象偶有發生，在面對狡猾隱秘的違法犯罪手段和海量個人信息時，行政機關有時也是有心無力，檢察建議無法從根本上解決行政機關不能主動履職問題〔3〕，救濟效果的滯后性特征明顯。

（二）偵查人員調查取證困難

當下個人信息侵權行為的高科技屬性愈發明顯，信息犯罪的技術門檻不斷提高，偵查人員在發現、收集、固定證據的過程中，多種壁壘疊加，調查取證步履維艱。根據相關司法解釋，偵查人員的調查手段主要為查閱復制卷宗、詢問違法行為人與證人、委托鑒定評估等。上述調查規定的抽象模糊造成下列問題：一是司法解釋法律效力層級較低，決定了其適用范圍較為狹窄。二是缺少單位與個人拒絕或妨礙偵查人員調查核實工作的具體責任條款。三是大規模的個人信息侵權行為技術性強，社會影響廣泛。這些特點決定了偵查人員的調查取證工作十分復雜。偵查人員雖然具備審查起訴上的職業優勢，但一旦涉及信息技術專業領域，技術方面的短板便顯現出來。個人信息的收集、固定與利用都離不開專業人員的技術支持，加之個人信息易被刪除或篡改，穩定性較差，同時，違法犯罪手段與證據類型的多樣化，使偵查人員眼花繚亂，容易陷入固有辦案模式，無法適配大數據時代的辦案質效要求〔4〕。與此形成鮮明對比的是，涉案互聯網企業往往實力雄厚，社會影響廣泛，其在個人信息技術領域不僅優勢明顯，且普通員工也具備一定的相關信息處理能力，加之其一般也設有法務團隊。上述種種因素無疑都在加大偵查人員的調查取證壓力。此外，當個人信息涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私等特殊案件時，偵查人員的調查取證程序缺乏相應的細致規范。

（三）檢察機關證明責任過重

在公益訴訟領域，檢察機關想要起訴需滿足兩個條件：一是檢察機關發布的公告期限屆滿，仍無適格主體提起公益訴訟。二是有證據證明違法行為導致國家利益或社會公共利益受損，且這種損害仍在持續〔5〕。前者對于檢察機關提起個人信息保護公益訴訟只是帶來時間上的遲延，后者舉證責任的負擔卻是關系到訴訟成敗的關鍵。如果將被訴主體分為個人與單位兩類，那么相較于單位，檢察機關針對個人的追訴會輕松不少，因為刑事證據的事實認定標準高于民事，刑事證據可以直接適用于“個人信息公共利益受損”的待證事實。如果不涉及案外第三人，公益訴訟檢察部門的舉證責任基本等同于刑事犯罪檢察部門。而單位犯罪在刑事領域本就寥寥無幾，針對企業、平臺在處理用戶個人信息活動中致使公眾個人信息權益受損的一般違法行為，對公益訴訟檢察部門科以同等的證明責任不甚合理。一般而言，互聯網平臺開發者收集、處理個人信息的過程具有高度隱秘性，檢察機關作為非專業組織，難以證明上述過程中的違法行為。與此同時，違法主體一旦意識到相關信息數據將要或正在被調查，會利用自身形成的個人信息主導地位，迅速將其予以篡改或刪除，致使檢察機關的舉證難度大大增加。此外，現行立法缺少個人信息侵權行為導致社會公共利益受損的具體界定標準，如果檢察機關不能證明二者間的因果關系，那么其提起訴訟的法理基礎就會遭受質疑。

三、個人信息保護檢察公益訴訟制度的完善路徑

（一）拓寬線索來源渠道

1.建立檢察機關線索內部移交機制。公益訴訟檢察部門人員在偵辦案件過程中，需要在檢察機關內部主動對接各個業務部門，從其所轄的案件范圍內搜尋個人信息保護公益訴訟案件線索。由于他們同屬于檢察機關內設機構人員，熟悉辦案流程，配合較為默契，所以能夠實現案件線索的及時高效轉移。從司法實踐來看，刑事犯罪檢察部門在偵辦信息犯罪案件時，容易發現個人信息侵權線索，所以，檢察機關內設機構加強交流溝通，形成體系化的情況通報和信息線索會商機制勢在必行。同時，公益訴訟檢察部門也不能忽視與民事、行政檢察部門的對接，以求從兩類審判監督案件中獲取線索〔6〕。例如，山東省萊陽市人民檢察院于2023 年2 月便已建立了檢察機關內部協作機制，出臺了《關于加強公益訴訟內部協作配合的規定》（以下簡稱《規定》）共計21 條，主要對檢察公益訴訟的內部線索移送和簽收反饋、案件處理情況互相通報等事項作出了明確規定，為檢察公益訴訟的高效運行和規范發展提供了具體制度保障。該《規定》要求：檢察機關立案部門在受理公安機關移送的生產、銷售偽劣商品罪、破壞環境資源保護罪等刑事案件時，將上述案件及其電子卷宗一并移交公益訴訟檢察部門進行同步審查。其他業務部門在犯罪偵查、審查起訴過程中，如果發現公益訴訟的案件線索，同樣應當及時移送公益訴訟檢察部門。公益訴訟檢察部門在收到線索后，需要簽收并持續反饋案件辦理情況。

2.擴大檢察機關線索外部挖掘渠道。個人信息保護公益訴訟不應是檢察機關的孤軍奮戰，而應引導全社會力量來共同參與，將信息線索內部收集擴展到調研走訪、拉網排查等更具主動性的信息線索外部挖掘。首先，檢察機關應以調研走訪的形式，主動從公眾日常生活中發現相關信息線索，通過設立舉報電話、郵箱等接受社會監督，擴大侵害個人信息公共利益線索的來源渠道，之后對收集的案件線索進行篩選、分類，并按照個人信息保護公共利益受損程度依次開展訴訟工作。對于經過查證核驗，舉報者提供的線索對訴訟起到推動作用的，可酌情給予舉報者物質獎勵。一般而言，個人信息安全與公民的人格權、財產權有直接利害關系，公民出于維護自身信息安全的要求，會向檢察機關提供一些私密敏感、不宜公開的信息以及自身遭受侵害的事實。其次，檢察機關在技術、資金允許的條件下，可以構筑個人信息保護公益訴訟線索管理平臺，通過網絡輿論、新聞報道等方式獲取案件線索，比如一些檢察機關啟用的“公益訴訟隨手拍”微信小程序便是典型代表。再次，檢察機關要充分利用社會熱點信息搜尋辦案線索，依托“國家企業信用信息公示系統”等平臺，明確追訴對象〔7〕；通過網信辦公布的涉案APP 名單，開展拉網式排查，就轄區內大規模的個人信息侵權行為進行公益訴訟立案調查，促進個人信息保護公益訴訟案件線索外部收集機制的良性發展，切實保障公眾的個人信息安全和良性、穩定的個人信息管理秩序。在這方面，甘肅省金昌市人民檢察院作出了良好示范：該院依托“水行政+檢察公益訴訟”等案件辦理協作機制，主動摸排案件線索，對稅務、審計和水務等部門積極開展調研走訪，圍繞線索移送、聯席會議組織召開等工作內容，多方協作，共同維護國家利益和社會公共利益；其在與政府職能部門進行工作對接聯系的過程中，適時調整全年目標任務和工作監督重點，貫徹落實檢察公益訴訟辦案領域的具體工作。

（二）強化偵查人員調查取證能力

1.樹立調查取證司法權威。無論何種類型的檢察公益訴訟，偵查人員進行調查取證均需當事人的積極配合。不過，現有法律規范只是概括規定了公民有配合調查的義務，對于當事人不履行、拒絕履行，甚至惡意阻撓偵查人員調查個人信息的行為，則缺乏細致的懲治措施。鑒于此，被訴主體出于利益考量，不會輕易配合偵查人員的個人信息調查取證工作。因此，宜以司法解釋規定，允許偵查人員使用部分強制性措施，并且明確單位與個人拒絕或妨礙履行個人信息調查核實義務的法律責任，進一步強化強制性措施的司法權威。有些被訴主體意識到相關信息數據或被調查時，會利用強大的技術處理能力，將侵害個人信息公共利益的證據隱匿、篡改或刪除，對此可以參照“拒不執行生效裁判罪”的相關規定，對違法主體視行為情節輕重予以罰款、司法拘留等。此外，在個人信息保護行政公益訴訟中，行政機關對于檢察建議拒不履行的，宜賦予偵查人員凍結財產、查封設備等強制性權力，并將相關情況通報給涉案單位的上級主管部門。單位或個人拒絕移交相關證據的，考慮到個人信息原始證據的真實性與關聯性難以替代，宜賦予偵查人員保障其獲得原始證據資料的權力。同時，為防止權力濫用，宜規定偵查人員只得在個人信息保護公益訴訟立案后，方可適用強制性措施。對于個人信息領域的重大案件，應引入法警參與制度，及時制止潛在的抗拒調查取證的暴力行為，并全程錄音錄像，在保障偵查人員人身安全的同時，依法監督其調查取證權的合法行使。

2.加強調查取證技術培訓。首先，檢察機關應當組織技術人員不定期地為個人信息保護公益訴訟辦案人員進行物證勘驗、評估檢測能力等方面的培訓，努力培養一批兼具訴訟能力與專業技術的復合型法律人才，為個人信息保護檢察公益訴訟的順利開展提供智力支持。貴州省畢節市人民檢察院在這方面作出了有益嘗試，其邀請技術人員為全市檢察人員開展公益訴訟快速檢測技能培訓，目的在于培養辦案人員獨立進行快檢的能力，使檢察技術鑒定從二線輔助辦案轉向一線參與調查取證，提升辦案質效，保證訴訟進程。其次，公益訴訟檢察部門需積極主動地獲取基層動態治理信息、社會熱點信息和案件辦理信息，收集與個人信息保護公共利益案件相關、需要快檢技術參與調查取證的問題和事項〔8〕，提高檢察機關對于“技術化辦案”重要性的認識，強化其調查取證能力。再次，應邀請個人信息領域的專家學者，定期開展關于個人信息保護公共利益的系列講座，將個人信息處理能力納入檢察機關年度工作考核指標。

（三）合理分配控辯雙方舉證責任

訴訟法在舉證責任分配方面，一貫奉行“誰主張，誰舉證”原則。以此類推，在個人信息保護公益訴訟中，由檢察機關承擔舉證責任合乎情理。具體而言，檢察機關需要提供證據，證明被訴主體存在非法獲取、處理個人信息的行為，且該行為侵害不特定多數人的個人信息權益，進而有損社會公共利益。但參照司法實踐，實施大規模個人信息侵權行為的違法主體多為網絡運營商或互聯網企業，其經濟實力雄厚、信息技術強大，待證事實的諸多證據都在其掌控之下。鑒于此，如果對傳統的舉證責任分配不作變通，實質上會變相加重檢察機關的舉證負擔，不利于其充分行使訴權，維護個人信息社會公共利益。因而，立法機關開始重新劃定個人信息保護公益訴訟中控辯雙方的舉證責任，嘗試在過錯責任原則下用“高度蓋然性”標準將舉證責任轉移到違法主體一方，《個人信息保護法》第69 條確立的“過錯推定責任”便是相應的立法實踐，即法官事先認定被告存在過錯，以“舉證責任倒置”規則責令其對自身不存在過錯提供證明，否則將承擔敗訴風險。綜上所述，在個人信息保護公益訴訟領域，舉證責任的分配應以“誰主張、誰舉證”為主、“舉證責任倒置”為輔較為妥當。

1.明確控方證明責任具體內容。首先，明確訴訟主體資格?！秱€人信息保護法》第70 條規定了提起個人信息保護訴訟的三類主體，檢察機關位居首位〔9〕。司法解釋規定檢察機關提起民事公益訴訟，需要證明起訴符合法定要件，即主體適格、審查起訴期限屆滿且案件在法院管轄范圍內。因而，檢察機關需要明確其“公益訴訟起訴人”身份，來解釋其公益訴權行使的合法性。其次，明確社會公共利益受損事實存在且損害是因違法主體的信息處理行為所致。檢察機關需要對公益受損事實且該事實與違法主體非法獲取、利用、販賣個人信息等違法行為之間具有因果關系提供初步證明。隨著國家對公共利益立法的愈加重視，傳統“事后救濟型”保護逐漸向“事前預防型”保護發展，所以個人信息公共利益也被納入檢察公益訴訟的保護范圍。再次，明確檢察機關已經履行訴前公告程序。立法將檢察機關視為公共利益保護的最后力量，讓其發揮兜底性作用，這就決定了檢察機關需要將“支持起訴”放在首位，只有在公告起訴期限屆滿，仍無適格主體提起個人信息保護公益訴訟的情況下，檢察機關方可補充起訴。所以檢察機關在起訴時，需證明其已出具公告期間為30 日的支持起訴聲明。最后，明確檢察機關在起訴時，個人信息公共利益仍處于受損狀態。這說明違法主體的侵權行為仍在進行，出于對公共利益維護的緊迫性，檢察機關可在訴前向法院申請勒令違法主體中止侵權行為。

2.要求被告證明自身行為合法。由于司法實踐中個人信息保護公益訴訟的被訴主體多為網絡科技公司，所以此時對于舉證責任分配需要重新考慮。一般而言，網絡科技公司非法獲取的用戶個人信息都由其單方存儲或控制，加之對于個人信息的處理行為具有高度隱秘性，無論檢察機關還是其他組織，甚至受到直接侵害的用戶主體都難以證明其違法事實。另外，網絡科技公司一旦遭受指控，一般都會利用先發優勢，對影響待證事實的信息數據予以篡改或刪除，而且個人信息的二次利用使得檢察機關難以確定侵權責任主體。在這種情況下，訴訟由于缺少明確被告經常不了了之，此時“舉證責任倒置”規則彰顯價值，其可以有效改變個人信息偏在導致的證明失衡局面，維護個人信息公共利益。具體而言，在庭審中，檢察機關根據公平原則，僅需提供證據初步證明被告存在侵害公民個人信息的違法行為，被告則需主動提供相關證據，證明其被訴行為的合法性，否則將要承擔過錯推定原則下的敗訴風險。此外，根據訴訟效率原則，被告也需要對影響待證事實的關鍵技術如信息多通道傳輸技術、信息存儲路徑變更技術等承擔說明責任。只有這樣，個人信息偏在導致的證明失衡困難才能得到有效克服，從而保障檢察機關更好地行使公益訴權。