法治思維視角下刑罰變更執行同步監督制度結構性剖析

徐慎剛

（大慶市人民檢察院,黑龍江 大慶 163000）

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“保證公正司法，提高司法公信力；優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制；加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督；堅決破除各種潛規則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案?！睆娬{“要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力?！边@一依法治國的深刻論述從價值觀和方法論的高度，奠定了全面推進檢察制度改革的頂層設計，也為刑罰變更執行監督的同步化改革明確了路徑——法治思維。其中的法治思維作為一種國家治理的理念視角和思路，是一種按照法律的邏輯（包括法律規范、原則和精神）來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，重視運用法律規則和手段化解社會矛盾，使法治成為一種普遍的行為模式。［1］法治思維的基本要求是接受規范與程序的約束，限制權力的恣意行使，保障公民權利，追求公平正義，講究邏輯推理與修辭論辯。［2］其中，程序優先思維是法治思維的重要內容。［3］

程序法作為公法調整國家與個人之間的關系，尤其是以調整國家行為為主要內容，其存在的目的就是為限制國家權力，以實現所有權力的行使都在法律規制之下的法治目標。在法治思維的呼聲中，為全面推進依法治國，規范司法權力運行，促進司法公平公正，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，認真貫徹黨中央關于完善刑罰執行制度的部署要求，《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》《暫予監外執行規定》（以下合并簡稱《規定》）應聲落地，開啟刑罰變更執行同步監督機制構建大門，《關于加強減刑、假釋案件實質化審理的意見》《關于依法推進假釋制度適用的指導意見》（以下合并簡稱《意見》）進一步明確了同步監督機制推動刑罰變更執行審理實質化的重要定位和內在要求。其中，法治背景是引領刑罰變更執行同步監督制度構建的基礎因素；法治思維是國家治理現代化的基礎要求，是完善刑罰變更執行監督工作機制的基本思維模式；法治路徑則是進一步落實刑罰變更執行同步監督工作機制的配套制度措施。

一、法治背景：刑罰變更執行同步化監督機制構建的基礎因素

2007年以來，最高人民檢察院先后出臺了《減刑、假釋法律監督工作的程序規定》《人民檢察院監獄檢察辦法》和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》，對規范和指導全國檢察機關依法辦理刑罰變更執行案件發揮了重要作用。十八大以后，刑罰變更執行法律和司法實踐發生了重大變化，亟需對相關規定作出調整，對檢察機關辦理刑罰變更執行案件新的職責任務予以明確和規范。

（一）中央對刑罰變更執行工作提出了更高要求

習總書記多次就刑罰變更執行工作作出重要指示批示，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的規定》明確要求：“嚴格規定減刑、假釋、保外就醫程序，強化監督制度?！敝醒胝ㄎ瘑T會《關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》對規范刑罰變更執行工作提出指導意見，“兩高三部”修改相關文件，確保該意見切實得到執行。全國政法隊伍教育整頓過程中，印發《關于依法糾正違規違法減刑、假釋、暫予監外執行案件有關政策解答》，進一步探索完善刑罰執行制度的具體舉措。黨的二十大報告明確提出“強化對司法活動的制約監督，促進司法公正。加強檢察機關法律監督工作?！?/p>

（二）刑罰變更執行法律和司法實踐發生重大變化

修改后的刑事訴訟法賦予人民檢察院新的職責，執行機關在提請刑罰變更執行時應當將建議書副本抄送人民檢察院，人民檢察院可以向人民法院提出書面意見。人民法院審理刑罰變更執行案件中的減刑、假釋案件的方式由書面審理向開庭審理轉變。十八大以來，最高人民法院先后出臺或修改相關司法解釋，要求對六類減刑假釋案件實行開庭審理。檢察機關對人民法院開庭審理的刑罰變更執行案件，依法派員出庭并發表檢察意見?？陀^需要針對司法實踐的新變化對檢察監督工作相應作出調整和明確。［4］

（三）刑罰變更執行工作中暴露出來的問題亟待解決

近年來，全國執法司法機關依法辦理刑罰變更執行案件，刑罰變更執行工作總的情況是好的，但也確實存在不容忽視的問題，如有的罪犯通過假計分、假立功、權錢交易等方式獲得減刑假釋，個別執法司法人員徇私舞弊辦理刑罰變更執行等，嚴重損害國家法制尊嚴和司法公信力。據媒體報道：“1998—2000年間，廣西檢察院機關查處了廣西羅城監獄一起監管人員與法官勾結，集體受賄、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行大案。偵查發現自1993年以來，該監獄先后為7 565名罪犯辦理了減刑、假釋、保外就醫，其中有問題的有206名。在此過程中，有多達46名監管人員和6名河池地區中級人民法院法官卷入此案?！保?］針對司法實踐中暴露的復雜多變的問題，檢察機關多次單獨或者聯合開展減刑假釋專項檢察活動，集中清理問題，嚴查司法腐敗。

但同時鞏固專項活動成效、堵塞產生問題的漏洞，固本之策是加強和規范檢察監督體制，建立長效機制。因此，構建全程同步的刑罰變更執行參與型同步監督格局，完善既有的監督機制，使檢察機關的監督效能滲透到整個刑罰變更執行進程中，克服事后監督所產生的糾正難等弊端，是遏制權力恣意，保證監督效果最大化的法治思維。對此，2021年12月，“兩高兩部”出臺《關于加強減刑、假釋案件實質化審理的意見》，提出“人民法院、刑罰執行機關要依法接受檢察機關的法律監督，認真聽取檢察機關的意見、建議，充分保障檢察機關履行檢察職責?！?023年3月，“兩高兩部”印發的《關于依法推進假釋制度適用的指導意見》，明確確定“人民檢察院應當加強對假釋工作的同步監督”。

二、法治思維：從事后監督到事前、事中、事后全程監督的格局構建

就刑罰變更執行工作的基本流程來看，整個刑罰變更執行的過程可以分為刑罰執行機關提請、人民法院審批裁定和交付刑罰執行機關執行等環節。監獄提請刑罰變更執行的一般流程又可分為：由分監區集體評議，監區長辦公會審核，監獄刑罰執行（獄政管理）部門審查，監獄提請減刑假釋評審委員會評審，監獄內公示，監獄長辦公會決定等。法院的刑罰執行變更程序可細分為：立案，案件交接移送承辦人，合議庭確定、審理、審判，送達裁定書交付執行等。相關監獄管理機關的刑罰變更執行的基本程序是：對暫予監外執行的審批?！兑幎ā芬苑ㄔ簩π塘P變更執行的裁定為中心，構建程序同步的檢察監督格局，從事后的裁定審查擴展到監獄刑罰變更執行提請環節的事前監督，法院裁定、相關監獄管理機關審批過程中的事中監督，以及裁定做出后的事后監督三個環節。

（一）事前監督——從監督真空到三點一面

就監獄提請刑罰變更執行的整個流程來看，參考司法部監獄提請減刑假釋工作程序要求，《規定》從監獄提請程序的三處著眼點入手，輻射整個提請過程，實現三點一面的全覆蓋監督。

首先，在執行機關提請前審查案件材料?！兑幎ā分赋?，檢察機關在執行機關提請前就應當介入減刑假釋案件，對執行機關移送的案件材料及時進行審查。主要考慮：執行機關提請減刑假釋后，案件材料隨之移送人民法院，抄送檢察機關的只是建議書副本。如果檢察機關只對建議書副本進行審查，不審查案件材料，難以發現存在的問題，起不到監督的作用，很容易流于形式。對此，《意見》明確要求應當堅持全面依法審查，檢察機關要全面審查刑罰執行機關報送的材料，既要注重審查罪犯交付執行后的一貫表現，同時也要注重審查罪犯犯罪的性質、具體情節、社會危害程度、原判刑罰及生效裁判中財產性判項的履行情況等，切實防止將考核分數作為減刑、假釋的唯一依據。

同時，人民檢察院應當有效行使庭外調查核實權，對于刑罰執行機關提供的罪犯確有悔改表現、立功表現等證據材料存有疑問的，根據案件具體情況，可以采取訊問罪犯、詢問證人、調取相關材料、與監所人民警察座談、聽取派駐監所檢察人員意見等方式，在庭外對相關證據材料調查核實。

其次，在監獄提請的減刑假釋評審委員會評審過程中，檢察機關的駐監檢察人員可以參加會議，并可以在當場提出不同意見，這為刑罰變更執行監督的事前介入提供了第一次正面對抗的機會?！兑庖姟访鞔_要求檢察機關要進一步強化監督管理職責，嚴格落實備案審查、專項檢查等制度機制，充分發揮審核把關作用。為此刑事執行檢察部門可以在以下兩方面做足準備工作：其一，日常監督工作中全面履行巡視制度，經常深入服刑罪犯中間調查了解情況，查看罪犯計分考核和獎懲情況，聽取服刑人員對監管人員的意見，主動挖掘刑罰變更執行中存在的徇私舞弊、權力濫用線索和信息；其二，增大科技投入，派駐檢察室與執行機關實現微機聯網，信息交流互換，資源共享，及時掌握刑罰執行、監管改造、教育、刑事執行檢察工作情況和信息動態，實現動態監督，延伸和擴大事前監督的范圍和能力。

再次，根據修改后的刑事訴訟法規定，檢察機關收到刑罰執行機關減刑假釋建議書副本后，可以向人民法院提出書面意見?！兑幎ā穼Υ擞枰约毣鋵?，檢察機關發現執行機關減刑假釋建議不當或者提請減刑假釋違反法定程序的，應該向人民法院提出書面意見，同時將檢察意見副本抄送執行機關?！兑庖姟愤M一步明確了嚴格審查罪犯服刑期間改造表現的考核材料、罪犯立功和重大立功的證據材料、罪犯履行財產性判項的能力、反映罪犯是否有再犯罪危險的材料，罪犯身份信息、患有嚴重疾病或者身體有殘疾的證據材料以及罪犯減刑后的實際服刑刑期等六個方面的實體審查條件。在此，檢察機關事前監督的第三處發力點，不僅形成了二元遞進式的監督格局，而且還將未被采納的糾正意見，縱向延伸到事中監督階段，為參與減刑、假釋庭審中的檢察機關提供了線索、證據上的供給和支持。

（二）事中監督——明確檢察人員在法庭上發表檢察意見的節點及側重點

對部分減刑假釋案件實行開庭審理，是近年來減刑假釋案件審理方式的重大變革，有利于保證減刑假釋案件的質量，達到以公開促公正的目的。為了進一步促進減刑假釋案件的實質性審理、確保案件質量和效果，最高人民檢察院在起草《規定》過程中，注意與最高人民法院充分溝通，在有關問題上達成共識?！兑幎ā分饕鞔_了檢察人員在法庭上發表意見的三個時間節點，其內容側重點有所不同。一是在庭審開始后，檢察人員應該發表檢察意見。這時發表檢察意見是指檢察人員根據審查案件和調查核實情況，宣讀檢察機關對減刑假釋提請檢察的意見。二是在庭審過程中，檢察人員對執行機關提請減刑假釋有疑問的，經審判長許可，可以出示證據，申請證人出庭作證，要求執行機關代表出示證據或者作出說明，向被提請減刑假釋罪犯及證人提問并發表意見。這時發表意見主要是圍繞罪犯是否符合減刑假釋的條件，對有關證據、證人、證言提出針對性的意見。三是在法庭調查結束時，在被提請減刑假釋罪犯作最后陳述之前，經審判長許可，檢察人員可以發表總結性意見。這時發表意見主要是總結法庭調查情況，闡明罪犯是否符合減刑假釋法定條件、提請減刑假釋的程序是否符合法律規定、提請減刑的幅度是否適當等，向法庭提出具體意見和要求?！兑庖姟访鞔_要求，要堅持主客觀改造表現并重。既要注重審查罪犯勞動改造、監管改造等客觀方面的表現，也要注重審查罪犯思想改造等主觀方面的表現，綜合判斷罪犯是否確有悔改表現。堅持以審判為中心，嚴格審查各項證據材料。認定罪犯是否符合減刑、假釋法定條件，應當有相應證據予以證明；對于沒有證據證實或者證據不確實、不充分的，不得裁定減刑、假釋。檢察機關應當派員出庭履行職務，充分發表意見。

檢察機關提起刑事訴訟，派員出席法庭支持公訴，是檢察機關求刑權的表現。從這一視角出發，檢察機關出席減刑、假釋法庭，不僅僅是法律監督者，而且有公訴人角色延伸的意味，有全面參與訴訟對執行機關提出減刑、假釋提出抗辯的權利和義務。從而增強了對抗色彩，能充分調動利益申請方——監獄和罪犯的積極回應，形成真正的庭審對抗，實現庭審法官兼聽則明的訴訟效果，使檢察機關在減刑、假釋的審理環節真正做到動態監督的縱向延伸。

（三）事后監督——從監督手段的單一走向多元

修改后的《刑事訴訟法》第263條規定：“人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后20日以內，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應當在收到糾正意見后一個月以內重新組成合議庭進行審理，作出最終裁定?！弊源爽F行法律明確規定了檢察機關事后的法律監督權，行使的途徑和方式是向法院提出書面糾正意見，而且意見一經提出，法院就應當組成合議庭作出最終裁定。但在裁定一旦生效或者法院另行組成合議庭重新作出裁定的結論沒有任何改變的情況下，檢察機關的監督權已經全部用盡，《規定》和《意見》明確指出，人民法院要加強文書的釋法說理，進一步提升減刑、假釋裁定公信力。對于發現的問題及時責令整改，對于確有錯誤的案件，堅決依法予以糾正。著力強化對下指導，充分發揮層級審核把關作用。在此基礎上從以下三個方面給予法律監督權延伸的空間，實現了事后監督手段的多元化：

第一，《規定》明確要求，人民檢察院發現人民法院已經生效的減刑假釋裁定確有錯誤的，應當向人民法院提出書面糾正意見，提請人民法院按照審判監督程序依法另行組成合議庭重新審理并作出裁定。這里的生效裁定，既包括檢察機關收到裁定書副本后20日以內沒有向人民法院提出糾正意見的減刑假釋裁定，也包括檢察機關在20日以內提出糾正意見后人民法院經重新審理作出的最終裁定。司法實踐中這種案件數量不少，有的是檢察機關在查辦職務犯罪案件過程中發現的徇私舞弊辦理減刑假釋案件，例如廣東健力寶集團原董事長張海違法減刑案等；有的是時過多年后發現了新的事實、證據，例如專項檢察活動中發現和糾正的違法減刑假釋案件等。［6］

第二，修改后的《刑事訴訟法》第243條第3款規定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生效力的判決和裁定，如果發現確有錯誤，有權按照審判監督程序向同級人民法院提出抗訴”，該條款并未將“減刑、假釋裁定”予以排除否定。加之目前減刑假釋辦案工作已納入案管程序及備案審查制度，下級人民檢察院可以據此探索，以向上級人民檢察院的備案審查制度為契機，進一步拓展事后監督的空間，實現自上而下的審級壓力。

第三，嚴查減刑假釋案件中的司法腐敗。查辦違法減刑假釋背后的職務犯罪，一直是檢察機關的法定職責。近年來，檢察機關不斷加大辦案力度，查辦了一批徇私舞弊減刑假釋暫予監外執行案件?！兑幎ā愤M一步要求，檢察機關收到控告、舉報或者發現司法工作人員在辦理減刑假釋暫予監外執行案件中涉嫌違法的，應當進行調查，并根據情況，向有關單位提出糾正違法意見，建議更換辦案人，或建議予以紀律處分；構成犯罪的追究刑事責任。據此，檢察機關可以針對刑罰執行機關、人民法院在整個刑罰變更執行同步監督過程中發現存在的苗頭性、傾向性等不規范的問題，以及需要改進的方面提出檢察建議①《最高人民檢察院關于加強和改進刑事執行檢察工作的決定》第12條：“檢察機關……發現罪犯符合減刑、假釋、暫予監外執行情形，刑罰執行機關未提請、呈報減刑、假釋、暫予監外執行的，應當及時提出檢察建議?！?，從而將當時的事后監督轉化為今后刑罰變更執行程序的事前監督和預防。

三、法治路徑：刑罰變更執行同步監督路徑下配套制度構建的基層探索

制度是法治社會的神經網絡，任何一種社會問題和社會矛盾滋生的原因都可通過制度缺陷、制度低質和制度紊亂獲得說明。反過來，任何一種社會問題和社會矛盾也都可以通過制度的變革、制度的創新、制度的完善獲得最終的根治。［7］因而對刑罰變更執行領域的配套制度構建就成為刑罰變更執行法治化的首要途徑。

（一）從制度層面完善同步監督方式

檢察機關要積極參與計分考核辦法制定，通過書面檢察建議，或聯席會議紀要方式，提出完善對策，推動刑罰變更執行工作規范化建設；轉變工作思路，按照構建“以人權保護為中心的監督模式要求，建立、完善由駐監檢察官根據罪犯實際情況提出予以減刑、假釋、暫予監外執行建議的工作機制，在平時的駐監檢察工作中發現表現好、應該得到及時減刑或應該獲得假釋、暫予監外執行的罪犯，檢察院應該主動提出相關建議，進一步完善事前監督體制［8］；檢察機關要進一步協調推動執法公開，要讓公示成為減刑假釋的必經程序并明確未經公示程序的法律后果。同時囿于對監獄自我同體監督的不信任以及可能存在的忌憚異議提出后的打擊報復等公示制度缺陷，應當將檢察機關作為異議接受的一方，列明向檢察機關提出異議的渠道或方式，同時賦予檢察機關對所查實的異議，有啟動減刑假釋評審委員會復核的權力，從而全面釋放公示效力。

（二）從操作層面細化相關規定

建立重點罪犯刑罰變更執行的審查制度，把最高人民檢察院規定的“九類罪犯”作為刑罰變更執行同步監督的重點對象進行重點審查；建立與罪犯談話制度、罪犯約見檢察官制度和檢察官接待制度，檢察官可以隨時找被提請、呈報刑罰變更執行的罪犯談話，罪犯可以約見檢察官，檢察室要完善落實檢察官接待制度，定期接待罪犯及其親屬等；建立刑罰變更執行的回避制度，罪犯認為辦理刑罰變更執行案件的執法人員（包括監管干警、檢察官、法官等）與其有利害關系，可以根據法律規定申請相關執法人員回避。

（三）從效力層面強化監督手段

加強刑罰變更執行同步監督保障機制建設，建立統一的職能化刑事執行檢察監督數字平臺，推動檢察室與監獄信息、監控“雙聯網”，提高監督能力。鑒于目前檢察院刑事執行檢察系統人力不夠的現狀和監督工作的要求，這對矛盾制約將長期存在，短時間內增加編制的可能性不大，全國很多地方的派駐檢察室也已經和監管場所信息、監控聯網，基本上做到同步掌握監管場所的常態信息，但僅僅聯網還不夠，這樣的信息只是單純的信息，每天信息量都很大，監督的信息點如何選??？因此還需要在聯網的基礎上建立智能化的覆蓋駐監（所）檢察管理領域和信息采集、分析監督信息的刑事執行檢察監督平臺。［9］在這個平臺上，看守所在押人員數量、監管秩序、不同案件的訴訟時間、不同在押人員的羈押時間、在押人員的健康狀況、訴訟活動進行情況和監獄罪犯獎懲考核情況，減刑、假釋、暫予監外執行呈報情況，保外就醫情況、嚴重違反監規情況、又犯罪加刑處罰的情況、暴獄、脫逃、兇殺、自殺等監管事故和生產安全事故情況，對罪犯使用禁閉、戒具措施的情況，刑事執行機關與刑法的執行和監管活動有關的重要活動安排、刑事執行機關的主管部門制定的規范性文件、刑事執行機關針對刑事執行和監管活動制定的內部規定、通知和其他文件，罪犯構成情況等刑事執行和監管的信息以及駐監（所）檢察室對刑事執行機關呈報減刑、假釋的審查情況，對人民法院減刑、假釋鑒定的審查情況，對保外就醫的審查情況、對深入三大現場對在押人員的檢察情況，在押人員申訴案件檢察情況、重大事故檢察情況、檢察建議意見和糾正違法通知書，對禁閉、戒具等措施使用的檢察情況、需要告知刑事執行機關的其他情況等等信息24小時不間斷的被采集、分類、分析、提示，從而真正成為駐監（所）檢察官的工作助手，使駐所檢察官從龐雜信息中能夠準確發現問題，改變單純依靠人力去完成不可能完成的任務的現狀，實現駐監（所）監督從結果監督向過程監督、事后監督向事前監督、靜態監督向動態監督的轉變。

（四）從自身層面提高專業素質

為切實做到敢于監督、善于監督、依法監督，檢察機關要進一步改善刑事執行檢察隊伍結構，提高隊伍素質，強化監督能力。因此，應當切實增強對監（所）檢察部門的重視程度，徹底改變人員緊缺、年齡老化、能力較弱的狀況，從根本上解決工作的短板。同時，檢察機關要加強對派駐人員的管理、教育和關心，科學制定并嚴格落實輪崗制度和交流任職制度，切實解決派駐檢察人員工作、生活、學習所需，賦予派駐檢察人員一層免受“同化”侵蝕的“防護膜”。［10］

任何權力，如果沒有監督在場，恣意專斷就會滋生蔓延?！兑幎ā泛汀兑庖姟窐嫿藱z察機關對刑罰變更執行同步監督、推動審理實質化的法治路徑，是法律監督權由靜態監督向動態監督的拓展，是對刑罰變更執行監督由事后的實體監督向事前、事中程序性監督的縱向延伸。這是檢察機關法律監督權的完善，是堅持權力制衡、保證司法公正、實現法治中國的必然選擇。