黃河流域生態保護背景下縣域經濟高質量發展探索
--以延安市黃龍縣為例

南小英

（延安職業技術學院，陜西 延安 716000）

前言

“郡縣治，天下安。在黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎?！保?］縣域經濟以縣城為中心，鄉、鎮為紐帶，農村為基礎的區域經濟，是銜接工業經濟與農業經濟、城市經濟與農村經濟的重要載體。作為國民經濟發展的基石，縣域是構建新發展格局、推動鄉村振興、實現城鄉融合發展的重要切入點［2］。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。［3］他強調，“保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計。黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略”［3］。2021年10月，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》?！饵S河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》涉及青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區相關縣級行政區，國土面積約130 萬平方公里，2019 年年末總人口約1.6億?！饵S河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中明確定位把黃河流域建成“大江大河治理的重要標桿、國家生態安全的重要屏障、高質量發展的重要實驗區、中華文化保護傳承弘揚的重要承載區”。［4］陜西省是黃河流域的重要省份，在黃河流域省區市中經濟社會地位舉足輕重。習近平總書記2023年5月來陜考察時指出，“陜西在推進中國現代化建設中要有勇力潮頭、爭當時代弄潮兒的致志向和氣魄，奮力追趕、勇于超越，在西部地區發揮示范作用?！保?］。而被稱為“陜西一葉肺”的黃龍縣，在黃河流域生態保護和高質量發展中更具有代表性和典型意義。

一、黃龍縣縣域經濟發展現狀

黃龍縣位于陜西省延安市南部，地處黃土高原丘陵溝壑區，土壤種類豐富，支流眾多，早晚溫差大，植被豐富，土地總面積2752平方公里，森林覆蓋率高達87%，林草覆蓋率達92%以上，是我國八大防護林區之一。受制于自然地理等因素，經濟發展總量相對較小。

近年來，黃龍縣深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，大力實施“生態立縣、產業富民、文旅帶動、全面振興”發展戰略，以生態產業化、產業生態化為引領，持續探索綠水青山同金山銀山的雙向轉化路徑，依托物產豐富的連綿青山和流域眾多的悠然碧水，發展依山經濟、沿河經濟，堅持一產圍繞旅游調結構、二產圍繞旅游出產品、三產圍繞旅游做配套、各行各業圍繞旅游搞服務的生態產業體系，努力實現三產深度融合，共同發展。逐步形成了三產并駕齊驅、融合發展的綠色生態格局，有效將生態價值轉化成經濟價值和社會價值，走出了一條以綠色生態引領經濟高質量發展之路。

截至2022 年年底，全縣實現生產總值23.05 億元，增長3.7%，經濟總量位列全市末位，經濟總量僅占全市經濟總量的1%。2022 年，一產實現增加值8.19 億元，增長4.9%；二產5.02 億元，增長1.7%；三產9.84億元，增長4%。產業結構中，三次產業比例分別為35.5：21.9：42.6。全年完成固定資產投資12.63億元，下降38.7%。地方財政收入11068萬元，增長2%；社會消費品零售總額4.47 億元，增長1.9%；城鄉居民人均可支配收入分別達到35621元、13838 元，增長4%、6.8%。（2023 年黃龍縣人民政府工作報告）

二、黃龍縣域經濟高質量發展中存在的問題

（一）高質量發展的基礎薄弱。由于黃龍縣縣域人口少、經濟總量低、產業培育緩慢等原因，發展基礎還不穩固，實現生態保護與經濟社會協調發展的矛盾依然突出，高質量項目儲備不夠，招商條件受制約大，民營經濟活力和創造力不強，穩增長壓力依然較大。

（二）優勢產業支撐力不足。黃龍縣在農業方面，各類經營主體培育缺乏，聯農帶農機制不完善，農業發展產業化、品牌化、科技化程度較低，農產品附加值不高；工業方面，產業鏈條偏短，發展空間制約明顯，土地剛性要素很難保障；旅游方面，對外推廣的吸引點還沒有完全形成，文化內涵挖掘不夠，特色飲食辨識度不高，配套服務質量還有不少差距，生態文化旅游被確定為首位產業，但仍處于起步階段，經濟效益尚未凸顯；項目建設方面，長期謀劃不足，短期上下聯動重基礎設施、輕產業發展依然嚴重。

（三）民生保障水平存在較大短板。黃龍縣城鄉居民收入仍低于全省全市平均水平，公共設施和文化教育、醫療衛生、用水住房等民生領域還存在不少短板。

三、黃河流域生態保護背景下縣域經濟高質量發展的策略

（一）加強規劃引領和頂層設計，統籌生態保護與高質量發展

黃龍縣在國家主體功能區規劃定位中屬于國家重點生態功能區（限制開發區），要嚴格落實國家生態功能區規劃，嚴格執行產業準入負面清單，在有效落實生態文明建設的同時，統籌經濟高質量發展。黃龍縣作為黃河流域生態資源較為富集的縣，在縣域經濟發展過程中，應嚴格執行黃河流域生態保護和高質量發展規劃，制定并完善縣域層面的相關規劃，研究制定針對性、操作性強的政策措施，及時協調解決規劃執行過程中的問題與難點，實現生態環境、社會和經濟效益的協調發展?？h域內各類發展規劃應以當地的資源環境與生態文明為基礎，政府經濟政策為指導，組織專家、學者及本土專家進行論證研究，統籌全局，融合多要素、多角度、多層次思路和意見，制定對縣域經濟社會發展具有引領作用和綜合調控功能的規劃方案。規劃要明確全縣突破發展的重點、產業布局以及各階段的發展目標和工作任務。特別在規劃的執行中，必須注意維護規劃的嚴肅性和權威性，藍圖一旦確定，一任接著一任干，確保規劃的實施效果。同時，縣級相關部門要加強對生態保護與高質量發展關系的理論研究與頂層設計，在產業布局、招商引資、工作部署等方面協調平衡，確保生態保護與高質量發展互相協調、互相促進、和諧共生。

（二）建設特色產業集群，打造縣域經濟新優勢

產業集群是在適當的區域范圍內將與某個產業有關的企業高度密集地聚集在一起，是產業鏈供應鏈重要組成單元，對推進產業協作和資源共享、產學研協同創新、提高產業組織效率、帶動縣域經濟增長具有重要作用。發展特色產業，壯大產業集群為縣域經濟發展開辟了新業態，創造新了優勢，是縣域經濟的命脈和根基，也是縣域經濟高質量發展的保障。黃龍縣應立足資源優勢與產業特點，在縣域經濟中建設特色產業集群，圍繞特色農業、新能源、休閑康養等主導產業，建立集群產業園，形成品牌效益和集群效益；圍繞服務主導產業，探索建設加工服務業，設施裝備，數字農業品牌培育等功能性產業園；圍繞優勢特色產業集群建設，建設一批農村創業創新園區，農民工返鄉創業園，打造一批眾創空間、新創天地等創業創新孵化載體，為縣域經濟產業集群奠定基礎。同時，與相鄰的洛川縣、白水縣、合陽縣等合作，探索建立跨縣集群產業園，圍繞農產品、養殖品、藥品等農產品冷鏈物流等優勢產業帶，實現優勢產業跨縣集群，建設特色產業園，圍繞特色主導產業，補齊產業發展短板。

（三）加強生態文明建設，促進綠色低碳發展

2023年5月17日，習近平總書記在聽取陜西省委和省政府工作匯報時指出，“要著力推動發展方式綠色低碳轉型，提升生態文明建設水平?！保?］生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和。生態文明建設始終遵循堅持保護和開發并重，保護生態環境事關民族未來國家發展，保護生態的綠色發展，樹立綠色、低碳、環保的生產生活理念才能推動生態文明現代化建設。隨著社會經濟水平不斷提升，人們的消費水平也不斷攀升，對物質享受和精神追求有了更高的要求，縣域生態資源豐富了生態文明建設內容，提升人們的體驗感和獲得感，從而也會促進縣域經濟的穩步發展。黃龍縣需將良好的生態資源轉換為推動產業發展的重要動力，更好地實現經濟社會發展與人口、資源、環境的協調發展。積極推進生態農業、生態工業、生態旅游業、生態文化的快速發展，促使城鄉更好地發展轉型，不僅是優質生活的重要體現，也是實現生態優先、綠色發展的重要路徑。

（四）堅持城鄉統籌，把新型城鎮化融入縣域經濟高質量發展

黃龍縣應按照黃河流域生態保護和高質量發展規劃要求，統籌現有基礎，兼顧發展需求，加快縣城國土空間規劃修編，加快補齊縣城短板，推動縣城提質擴容。加大縣城基礎、公共服務設施投入，積極穩妥實施城市更新，加快老舊小區改造、城市“微改造”和防洪排澇等項目建設，依托田園風光、風土人情、非遺文化、優美環境等，因地制宜、因村施策，立足地方實際謀劃推動農文旅融合發展，既讓“美麗名片”成為當地的響亮招牌，著力補齊市政設施短板。以提高城鄉兩收入為目標推進鄉村振興，打造“一鎮一業、一村一品”。健全完善城鄉融合發展體制機制，暢通城鄉要素流動，加快基礎設施互聯互通，將公共基礎設施建設向農村延伸。分類推進鄉村規劃建設，完善中心村水、電、路、氣、通信、清潔取暖等基礎設施，持續改善人居環境。建強農村基層組織，加強鄉村平安創建和社會治安綜合治理，深化文明村鎮創建，推進鄉村治理現代化。發揮融資擔保作用，加快縣域融資平臺整合升級，加快國有資產盤活、探索推進集體資產盤活，開發各類金融產品和金融服務，多措并舉籌集資金助推園區提檔升級、產業升級改造。2023年中央一號文件提出，“深入實施“數商興農”和“互聯網+”農產品出村進城工程，鼓勵發展農產品電商直采，制定生產等模式，建設農產品直播電商基地?！保?］黃龍縣結合縣域特色數字經濟，彌合城鄉“數字鴻溝”，是實現數字賦能縣域經濟高質量發展的新渠道、新業態。

（五）實施招才引智，為縣域經濟高質量發展提供智力支撐

經濟發展必須靠人來推動，縣域經濟的發展離不開使用、管理人才。人才是推動縣域經濟高質量發展的關鍵動力。但黃龍縣因交通偏僻、資源匱乏、配套不足、待遇落后等現實原因，縣域人才發展長期存在人才難引進、易流失等突出問題。全縣上下應強化人才興縣的觀念，積極與高校院所開展深度合作，柔性引進一批支柱產業人才，為重點行業領域精準引進急需緊缺人才。圍繞縣域經濟發展大局，充分調動各方人才資源優勢，引導人才積極投身縣域經濟發展，為產業發展把脈問診，服務地方經濟發展。在鄉鎮基層打造一批具有特色的人才驛站、人才公園、人才會客廳等人才載體，營造敬才愛才濃厚氛圍，讓人才在小縣城也能有大作為。牢固樹立人才引領經濟社會發展的戰略地位，系統梳理現有人才政策并進行優化調整，創新完善人才引育留用全鏈條機制，拓寬引才視野，廣開進賢之路，著力解決人才發展存在的突出問題，實現由給待遇，給補貼向給平臺，給機遇轉變。

（六）招商引資和改善營商環境，增強縣域經濟發展動力和活力

黃龍縣作為產業基礎薄弱、經濟欠發達的縣，要把招商引資作為解決縣域產業發展從無到有、由小到大的有效路徑。要從縣情實際出發，瞄準綠色環保、強縣富民、環境友好的項目，上門招商，精準招商，積極爭取到黃龍投資建廠。突出“生態招商”，敞開黃龍開放引資之門，充分利用旅博會、絲博會、廈洽會等各類展會，積極推介黃龍招商項目、投資環境，吸引企業和客商投資。堅持科學招商、協同招商，圍繞確定的特色主導產業，認真謀劃產業鏈，繪出產業鏈圖譜，明確擬招商的龍頭企業、配套企業和相關服務型企業。建立招商引資項目全程服務機制，注重做好后續服務工作，確保招商優惠政策審慎承諾和剛性兌現。建設“數字政府”，簡化企業開辦流程，實現“碼上辦”“一窗式辦理”“1個工作日辦理”，變“群眾跑腿”為“數據跑腿”，大幅提升營商環境便利度。不斷優化人文環境，出臺系列配套政策，配齊各項公共服務，為企業入駐、人才引進創造良好制度軟環境，著力打造辦事更高效的政務環境、市場更滿意的政策環境，精細化打造“人情味”的城市。

縣域興，則區域興，區域興，則全國興?？h域經濟是一個地區經濟發展的重要單元，縣域經濟發展水平的高低和未來發展空間，直接影響到一個地區的經濟社會發展水平。當前，黃河流域生態保護與高質量發展已經上升到國家戰略層面，因此，統籌做好黃河流域各縣縣域內的生態保護與高質量發展同樣重要。要在嚴守生態紅線、加強生態保護的基礎上，把招商引資和構建現代產業體系作為黃河流域縣域經濟高質量發展的引擎，力爭在較好生態保護前提下，實現縣域經濟的健康可持續發展和人與自然的和諧共生，是本文探索的目的與意義。