一體推進黨內法規權威性和執行力

文_張曉燕 朱航正

增強黨內法規權威性和執行力是黨的十八大以來全面從嚴治黨取得顯著成效的關鍵所在。黨的二十大報告提出，經過不懈努力，我們黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，并將增強黨內法規權威性和執行力作為完善黨的自我革命制度規范體系的重要任務。2023年4月18日，中央印發《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023—2027年）》（以下簡稱《規劃綱要》），是黨中央為今后5年深入推進依規治黨、推動黨內法規制度建設高質量發展作出的頂層設計，且將增強黨內法規權威性和執行力作為制定《規劃綱要》的重要目的。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，要切實增強黨內法規的權威性和執行力，深入推進依規治黨，為推進黨的建設新的偉大工程提供有力制度保障。

一、新時代全面從嚴治黨要增強黨內法規權威性和執行力

黨的十八大以來，黨內法規執行力明顯增強，形成了以上率下抓黨內法規執行的強大聲勢，黨員干部遵規守紀意識大大增強，黨內法規執行不力的狀況正在扭轉。但是也要清醒地看到，黨內法規執行仍然存在一些突出問題，“還存在‘上熱中溫下冷’，先緊后松、上緊下松、外緊內松等現象，機械執行、選擇執行、繁瑣執行、變通執行問題都不少。一些黨員領導干部黨規意識淡薄，執規能力不強，對出臺的黨內法規不學不懂不了解，沒有真正把制度要求落實到位”。

出現上述問題，其原因主要有主客觀兩個方面。從主觀上看，主要是有的黨內法規執行主體的執規意識不強，“執規是本職、不執規是失職”認識不到位；有的受黨內法規修改變化因素的影響，對執行黨內法規存在觀望心理；有的黨內法規執行能力不足，對黨內法規“望文生義”“斷章取義”，沒有運用貫通的方法理解和掌握黨內法規的精神實質，導致出現機械執行、繁瑣執行問題；有的為了“趨利避害”，采取“合意的就執行、不合意的就不執行”的選擇執行和變通執行方式；有的搞“曲解性執行”“附加性執行”，導致黨內法規執行出現嚴重偏差甚至執行走樣變形。從客觀上看，黨內法規制定質量、黨內法規執行的監督問責不到位等，都是影響黨內法規權威性和執行力的重要因素。黨內法規的生命力在于執行，黨內法規在執行實踐中存在的這些突出問題，直接影響甚至削弱了黨內法規權威性，影響依規治黨的質量和成效。這就要求在新時代新征程，要著眼于增強黨內法規權威性和執行力一體推進，使黨內法規從增強權威到有效執行同向推進、同時發力，完成從“知規”到“執規”的有效轉化。

一體推進黨內法規權威性和執行力，既是黨的二十大精神的重要體現，也是新時代新征程黨內法規制度建設進入新階段的必然要求。增強黨內法規權威性和執行力是一個有機整體，不是兩個階段的劃分，也不是兩個環節的割裂，必須同時發力、同向發力、一體推進。增強黨內法規權威性能夠為增強黨內法規執行力奠定基礎前提和提供必要條件，增強黨內法規執行力則是對增強黨內法規權威性最有說服力的詮釋和最可靠的保證。

二、加強黨內法規制度建設，不斷增強黨內法規權威性

黨內法規權威性來源于黨內法規制定主體的高層次性和黨內法規體現的黨的統一意志?！吨袊伯a黨黨內法規制定條例》規定，只有黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委有權制定黨內法規。黨內法規制定主體的高層次性，決定其制定的黨內法規是體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。在黨內法規體系中，黨章是最根本的黨內法規，具有最高權威性和效力性，是制定其他黨內法規的基礎和依據。黨章是由黨的全國代表大會修改制定的，而黨的全國代表大會是中國共產黨的最高領導機關，黨章制定主體在黨內的至上性決定了黨章在黨內法規體系中的最高權威性和最高效力性。

黨內法規制定的程序民主性和內容科學性也賦予了黨內法規的權威性。增強黨內法規權威性，并不意味著黨內法規是一成不變的。劉少奇曾在黨的七大《關于修改黨章的報告》中指出：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。黨的組織形式與工作方法，是依據黨所處的內外環境和黨的政治任務來決定的，必須具有一定限度的靈活性?！爆F行黨章是1982年9月黨的十二大通過的新黨章，這部新黨章最充分、最廣泛地體現了全黨的整體意志，賦予黨章最高權威性。這主要體現在兩個方面。一是黨章權威性來源于黨章修改程序的民主性。十二大黨章修改充分發揚民主，從1979年冬著手準備，至1982年9月十二大討論和通過，歷經兩年多時間，確保黨章修改草案能夠在全黨范圍內征求意見，特別是黨章修改草案還征求了十二大代表們的意見和建議，是為現行黨章修改工作的政治慣例得以形成之歷史源頭。此外，還在各民主黨派和人民群眾中廣泛地征求修改意見和建議。二是黨章權威性來源于黨章內容的科學性。十二大黨章在內容科學性方面作出的歷史性貢獻，奠定了十二大黨章成為中國共產黨現行黨章的歷史地位。此后，中國共產黨現行黨章經過黨的十三大至黨的二十大的8次修改，始終堅持總體上保持黨章穩定，只修改必須改的，可改可不改的堅持不改的原則，充分發展黨內民主，集中全黨的政治智慧，使黨章修正案充分體現全黨意志，實現黨的理論創新、實踐創新和制度創新，不斷增強黨章權威性。

黨章是黨的根本大法，是制定和修改其他黨內法規的根本依據。舉例來講，在過去一個時期的地方黨組織選舉工作中，關于如何進行“正式選舉”問題，是有不同的理解的。根據《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定，選舉可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉；也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉。有的黨組織把這一規定理解為僅在預選時采用差額選舉，正式選舉則實行等額選舉。再比如，黨內法規的機械執行問題，往往只片面地強調堅持依規依紀原則，卻忽視了堅持實事求是原則。實事求是是最大的黨性，黨內法規的執行必須把堅持依規依紀原則和堅持實事求是貫通起來，堅持解放思想、實事求是、求真務實，避免機械執行。

黨內法規制定必須堅持權限授權從嚴原則。黨章、準則不存在制定和修改授權問題，條例是制定權限授權比較集中的黨內法規形式，規定、辦法、規則也有授權制定實施細則的情況。適當的授權是必要的，有利于省、自治區、直轄市黨委結合實際情況制定實施細則，以確保更好地貫徹執行中央黨內法規。由此，筆者提出兩點建議。一是黨的政治紀律處分由黨的中央法規完全保留原則。黨的政治紀律處分只能由黨中央制定的《中國共產黨紀律處分條例》作出明確規定，省、自治區、直轄市黨委不具有黨的政治紀律處分的“創設權”。二是屬于中央黨內法規范疇的規則、細則已具備具體性、程序性的特點，一般不宜再授權省、自治區、直轄市黨委制定實施辦法。比如，在修改《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》時，刪除附則中規定的“各省、自治區、直轄市黨委，中央直屬機關工委、中央國家機關工委，可以根據本規則，結合實際制定實施辦法”，這有利于防止在向地方性黨內法規制定主體授權過程中出現“變通性”現象而損傷中央黨內法規的權威性。

推進黨中央以外的其他黨內法規制定主體經黨中央授權先行制定黨內法規，待條件成熟時再制定相關的中央黨內法規。此依據源于2019年8月修改后的《中國共產黨黨內法規制定條例》。這不僅是新時代推進依規治黨的現實需要，也是黨的民主集中制原則在中央黨內法規制定工作中的生動體現。推進時需注意三點：一是此處先行制定的黨內法規在性質上屬于應當制定的中央黨內法規，同過去一些中央部委或地方性黨內法規制定主體在其職責范圍內決定先行先試的黨內法規性質不同；二是先行制定的任務應當是制定中央黨內法規的“有關事項”，而不是“全部”；三是制定機關應嚴格遵循授權要求，及時向黨中央請示報告有關重大事項，經報黨中央批準后方可發布。

加強黨內法規和規范性文件備案審查制度執行情況的透明度。公開是最有效、成本最低的監督。2019年修訂的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》在范圍上實現了對黨的法規文件備案審查的全覆蓋。與此同時，備案審查工作全面開展，中央、省、市、縣4級黨委逐級開展備案審查，涵蓋黨的紀律檢查機關、黨的工作機關、黨委（黨組）制定的所有黨內法規或規范性文件，政治功效和監督作用日益凸顯。因此，定期在一定范圍內通報黨內法規和規范性文件的備案情況，能夠加強備案審查工作的透明度?！兑巹澗V要》是對今后5年中央黨內法規制定工作的頂層設計，強調黨的監督保障法規“要著眼強化責任、規范用權、激勵擔當，不斷健全黨的監督保障法規制度”。在條件具備的前提下實現有備必審、有錯必糾，不僅有利于監督和提高黨內法規和規范性文件的質量，而且能夠從源頭上防止和避免黨內法規和規范性文件對黨章及上位黨內法規權威性的破壞。

三、增強黨內法規執行力關鍵在落實黨內法規執行責任制

“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！睜孔↑h內法規執行責任制這個“牛鼻子”，是增強黨內法規執行力的關鍵所在。

強化執規意識，壓實執規責任，提高執規能力，堅持執規必嚴，全面落實黨內法規執行主體責任?！吨袊伯a黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執規責任制規定》）是為提高黨內法規執行力、推動黨內法規全面深入實施，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》而制定的法規，其重點和特色就是逐一明確規定黨委、黨組、黨的工作機關、黨的基層組織、黨的紀律檢查機關等各級各類黨組織和黨員領導干部的執規責任。黨委（黨組）書記應認真履行本地區本單位黨內法規執行第一責任人職責，分管黨內法規工作的班子成員應承擔黨內法規執行直接責任，其他班子成員按照“一崗雙責”要求抓好各自領域內的黨內法規執行工作。黨的紀律檢查機關應當帶頭嚴格執行黨內法規，并對其他黨組織和黨員領導干部履行執規責任的情況進行監督檢查，切實維護黨章和其他黨內法規的權威性。提高執規能力，黨員干部應敢于擔當、勇于負責，以上率下、以身作則，帶頭學習宣傳黨內法規，帶頭嚴格執行黨內法規。各級黨組織應當采取有效措施，增強黨員干部的執規意識，提高執規能力，嚴格執規標準，規范執規程序，提升執規效果。同時，還要按照《執規責任制規定》對執行不力的四種情形依規依紀追究責任，涉嫌違法犯罪的，按照有關法律規定處理。對此，可參照中央紀委國家監委建立的執紀執法指導性案例制度，征集和研究有關黨內法規執行問題的典型案例，對執行不力問題在適當范圍內進行通報，形成規范效應，以發揮警示作用。

圍繞推動執規工作的領導體制、工作機制、督導檢查、實施評估這四個環節進行部署，建立健全黨內法規執行保障機制。明確黨內法規執行責任制的領導體制，是《執規責任制規定》的一項重要制度創新成果。這意味著要在黨中央集中統一領導下，建立健全黨委統一領導、黨委辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監督的執規責任制，統分結合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實。在此基礎上貫徹落實《執規責任制規定》。一是要求黨委（黨組）每年至少要召開一次黨內法規研究專題會議，并將黨內法規納入理論學習中心組和干部培訓的重要內容。二是要求上級黨組織應加強對下級黨組織和黨員領導干部履行執規責任情況的監督，對重要黨內法規的執行情況進行督導檢查，對發現的普遍性問題在一定范圍內通報。三是將黨組織和黨員領導干部履行執規責任的情況與黨風廉政建設責任制、黨建工作、法治建設等考核相結合，納入領導班子和領導干部的考核內容。四是黨內法規制定機關對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執規責任，推動黨內法規實施。

黨紀處分通報中充分引用違反黨章和黨內法規的具體依據。習近平總書記強調，各級紀委要帶頭尊崇黨章，把維護黨章和其他黨內法規作為首要任務，加強對遵守黨章、執行黨紀情況的監督檢查，嚴肅查處違反黨章黨規黨紀的行為，堅決維護黨章權威，做黨章的堅定執行者和忠實捍衛者。各級紀委貫徹落實習近平總書記重要論述，在推進全面從嚴治黨實踐中，在履行維護黨章和其他黨內法規職責方面，一個重要體現就是堅持紀在法前、紀嚴于法、紀法分開原則，改變過去一個時期黨紀處分通報在內容上主要針對黨員干部的違法行為的情況，注重對涉及違反黨章和其他黨內法規情況的通報?，F有通報將黨員干部違反作風建設的各類行為界定為違反中央八項規定精神的做法，在黨員領導干部中引起極大的積極反響。事實上，這種做法使黨紀處分通報回歸黨章黨規本源，找準了黨紀處分通報的定位，區分了黨紀處分通報和法院判決書的不同，發出了黨章黨規黨紀不容違反的強烈信號，發揮了黨章黨規黨紀具有約束力的震懾作用。同時，其余違紀行為如監管不嚴、落實不到位等問題與相應黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、監督保障等法規之間，還需建立起明晰的黨內法規文本關系。進一步講，提高黨內法規執行力，就需要運用并指明具體黨內法規對黨員干部的違紀行為進行精準定位，借鑒法院依法判決的判決書詳細具體引用法律條文依據的有益做法，在黨紀通報中詳細具體地引用黨章黨規黨紀具體規定，從而，讓黨紀處分通報能夠在增強黨內法規執行力方面產生更大的政治效應。