鄉村振興背景下鄉村生態環境管理機制研究

張 瀾,李 鑫

沈陽航空航天大學馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110136

實施鄉村振興戰略是解決“三農”問題、加快推進農業農村現代化的戰略性安排，將會為鄉村發展方式、發展質量的深層變革和鄉村環境風貌帶來非常大的變化[1]。在鄉村振興中，鄉村生態環境管理是重點，建設鄉村生態文明，選擇農村綠色發展的道路是必然的，而加強生態環境的管理水平，是實現農村綠色發展的重點領域與重要支撐[2]。在實施鄉村振興戰略的過程中，通過完善生態環境管理模式，能夠推進鄉村振興政策落地和可持續發展。

一、鄉村生態環境管理現狀

當前，我國鄉村振興計劃已經到了第二階段，即2020 年—2035 年，在脫貧攻堅已經取得全面勝利后，農村的樣貌也逐漸改頭換面，政府對鄉村發展提出了更高要求，生態環境管理也需根據鄉村的情況而轉型完善[3]。

第一，在政策方面，當前鄉村生態環境管理得到政策支持，發展現狀良好。以農村污染治理為例，2022 年1 月生態環境部、國家鄉村振興局印發的《農業農村污染治理攻堅戰行動方案（2021—2025年）》的通知指出，要強化組織領導、齊抓共管，掌握“抓重點、分區治、精細管”的基本思路，將生態環境管理向精細化邁進[4]?！度珖r村環境綜合整治“十三五”規劃》《農村人居環境整治三年行動方案》等，也在鄉村生態環境整治、人居環境的管理規劃上提出了相關要求。

第二，鄉村生態環境管理發展基于專家幫扶和指導，在發展上應根據當地情況進行整改。有關專家在進行鄉村調研活動時，針對鄉村生態環境管理的現狀及問題提出意見。三農問題專家溫鐵軍在調研后指出，鄉村振興是生態文明轉型的關鍵，鄉村生態環境管理的現狀卻存在鄉村現代化管理模式不足的問題。鄉村振興、鄉村生態環境管理不能只讓農民種地，要發展現代化農業、進行現代化管理。

第三，鄉村生態環境管理在鄉村具體環境指標中均有所成效。以鄉村土壤、地下水為例，土壤污染風險得到基本管控，受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率“雙90%”；鄉村的地下水管理初步建立起各鄉鎮的監測站點。

第四，鄉村生態環境管理的相關法律法規有所完善。近年來，相繼出臺和完善《土壤污染防治法》《水污染防治法》《農村生活污染防治技術政策》等，為鄉村生態環境管理提供了法律基礎。

我國生態環境管理發展良好，但仍有諸多不足。2022 年《我國農村生態環境調研報告》中指出，鄉村生態環境管理的力度不足，且缺乏長效機制，生態環境中水污染、秸稈焚燒等污染仍持續存在，并提出要調動開展工作的主動性和積極性，逐步建立長效管理機制的意見。楊慶虎在針對鄉村生態環境管理的調研中指出，當前雖有政策扶持，但具體的農村環境管理制度仍在起步階段，基層設施不足、粗放式的管理模式不佳等，均是當前鄉村生態環境管理現狀的挑戰。

二、鄉村振興背景下生態環境管理的困境

（一）管理模式粗放，管理資金投入不足

當前，鄉村生態環境管理多是較為粗放式的管理模式，主要體現在事前預防不足以及事中管理模式的精細化程度不夠。一方面，生態管理模式的事前管理不足，預防意識不夠。金太軍就曾指出，當前鄉村生態管理多為“門診式”的應激管理模式，環境治理較為粗放且被動，對于源頭治理和預防管理的管理發展模式不足[5]。在鄉村振興的大背景下，不乏有地方部門為了追求效率，看到鄉村環境快速改善的結果，采用粗放式管理發展模式，忽略了事前預防的諸多細節問題。另一方面，我國鄉村地域分布廣而多，鄉村的環境問題也具有復雜性的特征。因此，鄉村的生態環境管理需要在事中完善精細化流程。然而，目前鄉村生態環境治理模式較為粗放，管理的細化程度不足。以鄉村的養殖污染管理為例，在養殖的模式當中，基本上都是一種分散式的養殖模式，即家家戶戶都有小規模的養殖雞鴨等牲畜。農業生產呈現出小散亂污的特征，而粗放式的發展和管理模式無法應對小散亂的環境污染問題。

鄉村生態管理的模式過于粗放，究其原因，是缺乏完善的源頭治理模式和過程治理手段，在法不責眾、鄉民一體的情況下，粗放式的管理方式難以對鄉村企業或者個人形成約束。除此之外，在公共財政供給不足以及集體經濟能力和農民個人經濟能力不夠強的背景之下，會導致農村地區在環保工作開展的過程當中舉步維艱[6]。鄉村生態環境工作繁雜、管控周期較長，因此，地方政府應當多部門、企業主及村民，開展精細化的鄉村生態環境管理工作，信息共享、職責共擔，為構建良好的鄉村生態環境助力，從而促進鄉村振興計劃的可持續發展。

（二）人口流動增大管理難度，管理責任不明確

在城鄉人口和企業數動態變化、農村和城市人口雙向流動的情況下，鄉村生態環境管理的責任方有待完善。一方面，鄉村人口外流造成的管理困難[7]。隨著城市化的發展，鄉村的多數人才都在以各種方式流向城市，有的甚至舉家遷移，鄉村人才流動長期處于單向流動的狀態，甚至導致村莊出現了空心化的傾向，這在一定程度上增加了農業和農村在污染治理方面的難度。另一方面，外來人口進入鄉村帶來的管理困難。在當前鄉村人才振興的背景下，部分人開始返鄉就業，甚至還有部分非本地居民受鄉村振興政策吸引前來就業，城市化為主的結構逐漸演變為城鄉二元持平結構，城鄉二元結構也給開展農村生態環境管理工作帶來了獨特的挑戰。在城鄉結構變化的過程中，鄉村生態環境管理的責任尚未加強，會出現責任推諉現象[8]。例如，在城鄉人口雙向流動、城市二元結構比重不斷變化的情況下，市縣政府和鄉鎮政府對于生態環境管理的責任更需明確劃分。

（三）生態環境監督環節系統性不足，村委會監督能力較弱

一方面，政府組織的針對污染型商戶的監督有待加強。在今后的工作中，以政府作為主導的治理模式，依然是開展農村生態環境管理監督工作最主要的一種方式。因此，需要盡快明確自身的職責，對各級政府以及各個職能部門的積極性進行調動，更好地加強對基層政府的支持力度。另一方面，當前部分村委會存在一定程度的凝聚力弱、組織能力不強，農民主動對生態活動進行監督的政治參與意愿不高等問題。并且，在現行的制度和體系當中，弱化了農業生產經營者造成污染所需承擔的法律方面的責任，最終也增大了整個污染監管的難度。

四、鄉村振興背景下生態環境管理機制的構建路徑

（一）建立生態環境精細化管理，保障管理機制政策的有效運行

一方面，鄉村振興中農村生態環境管理首先要明確工作的戰略定位。選擇一條科學化的發展道路，加快農村生態環境管理從粗放式發展向精細式轉型，并建立精細化管理的模式機制，以解決當前鄉村生態環境管理過于粗放的痛難點。首先，精細化管理模式機制要做到事前預防。要堅持預防為主和綜合利用的管理觀念，注重源頭減量以及過程環節的控制。農業生產和農村社會經濟的特點，在一定程度上直接決定了當地的農村生態環境管理，必須要不斷地強化污染源的預防工作[9]。其次，精細化管理模式機制要做到與三農相結合。為更好的落實精細化管理機制，要將工作的中心放到農村、農戶、農民身上，通過深入調研考察，結合實際情況制定合理措施。根據不同的工作等級分配相應等級的設施設備，使工作人員、環境保護設備在合適的地方發揮環境保護的作用。最后，細化管理模式機制需要信息的可視化。隨著我國對污染問題的再一次全面調查的開展項目，以及各地區污染源頭搜尋開展項目的進一步深化，政府應將已知信息進行及時的匯總與上報，從而形成穩定的污染信息系統。為了保證農民基本的生活質量，在生態環境管理方面需進行數據的精細化掌握，及時檢測各項數據。

另一方面，為保證鄉村生態環境治理模式機制的政策運行，資金籌措和投入是關鍵。鄉村治理的資金主要來源于政府撥款，社會渠道的資金來源程度比較低，缺乏多元化的資金配套機制，因此這在一定程度上制約了鄉村生態環境治理的開展。在鄉村振興過程當中，農村生態環境的治理需要充足的資金支持，因為無論是人才的引進還是設備和技術的提升，都需要有資金作為重要的支撐。在這樣的背景之下，政府既要加大資金的投入力度，也要通過各種各樣的渠道進行資金的籌措。除此之外，要加強和社會團體之間的聯系，盡量爭取來自社會方面的支持。當地鄉鎮政府更要注重和企業進行進一步聯系，為他們提供稅收方面的政策，吸引其進入到的農村生態環境治理當中，形成企業化的治理體系，從而也使得資金的來源更加多元化，為當地生態環境的治理提供幫助。

（二）落實鄉村生態環境管理責任機制，應對城鄉二元結構變化

在鄉村振興發展戰略的背景之下，開展農村生態環境問題的整治，要注重建構工作方面的對策體系，落實農村生態環境管理責任機制，積極地應對城鄉二元結構變化所帶來的影響。

首先，明確方向。在落實責任機制時，要堅持環境管理和鄉村振興同步謀劃和同步推進的發展方向。因為農村的生態環境管理本身就是鄉村振興當中重要的內容，與當地的治理體系建設以及民生保障有著密不可分的關系，同時也是鄉村振興工作的重要基礎內容。在這樣的背景之下，政府要把整個鄉鎮地區農村生態環境的管理納入到鄉村振興發展戰略以及規劃政策標準體系當中, 理清農村生態環境管理和農業現代化之間的關系和方向，明確其和農民增收之間的關系[10]。

其次，建立城鄉共同體意識，落實農村生態環境管理責任機制。鄉鎮政府和上級城市要推動建立健全城鄉一體的基本公共服務體系、基本要素流通、城鄉互補等方面作部署，打破城鄉二元結構所帶來的農村環境管理方面的瓶頸問題。在開展農村生態環境管理工作開展的過程當中，要注重結合當地的實際情況，制定管理工作開展的具體原則，落實農村生態環境管理責任。為了應對農村不斷惡化的環境問題，各個部門應抓緊確定合理的污染排放量，并實施各項規章制度以管控環境惡化。

最后，量化責任。落實農村生態環境管理責任機制，要明確相關人員的責任劃分。在環境管控過程中，最重要的是職責問題，應明確相關責任人員的責任，讓他們明確自己的定位并制定有效的環境保護措施。認真貫徹落實環保責任制，在農作物生產等問題上堅持《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》中的“黨政同責、一崗雙責”，成立環境保護工作小組，嚴格落實各相關分管領導責任，做到環保工作主要領導親自抓、分管領導具體抓、上下聯動一起抓，細化目標、量化責任、強化考核，與干部評先評優掛鉤，通過責任的明確劃分，提高生態環境管理的效率。

綜上，鄉村生態環境管理的責任機制通過明確方向、建設城鄉一體基礎設施以及明確責任劃分等方式，促進城鄉居民的環保意識和責任感，將鄉村生態環境管理的責任進行量化，在城鄉結構變化下明確各崗位職責，能夠有效解決生態環境管理責任不明晰的痛點，促進生態環境管理的有效運轉，防止責任推諉現象。

（三）完善鄉村生態環境管理監督機制，提高人民群眾監督積極性

完善鄉村生態管理的監督機制，首先要落實政府對企業和個人排污、破壞生態等行為的監督。借鑒揚州市的“263 行動”，揚州市江都區成立了打擊非法碼頭和砂石堆場專項整治工作領導小組，區環保、交通、海事、水務、市場監管、港口等10 個部門聯動作戰[11]。從江都大橋鎮的整治過程當中，可以發現他們的成功與相應的監督制度體系完善有著密切的聯系性。他們善于整合各方面的力量和隊伍，并且加大監督工作的開展，通過突擊行動的實施，進一步使得發展的目標得到實現。這樣的一種經驗，也可以為其他地區進行生態環境治理提供借鑒。各級政府應結合本地實際，不斷加大農村生態環境監管執法力度，建立起平穩有序的監督機制實現對農村環境的全方位保護。

在針對村民監督積極性不足的問題上，村委會等鄉鎮組織機構可以通過獎勵措施，提高村民對企業污染、對政府生態管理模式等監督的積極性。圍繞村莊基礎設施的規劃、建設、管理、運營、維護等主要環節，組織開展專業化培訓，把當地村民培養成為村內公益性基礎設施運行維護的重要力量。將農村人居環境基礎設施運行納入環境監管網格化管理。組織居民進行經常性的排查，對設施不能正常運行的，提出限期整改要求，逾期未整改到位的，應通報批評或約談相關負責人。對于新建污染治理設施的申請，建設及運行維護資金沒有保障的，不得安排資金和項目。生態環境的管理不僅僅依靠政府的管控，還要依靠來自各地區農民的監督，保護農村環境從農民自身做起，從而形成監督合力。

綜上所述，建立鄉村生態環境精細化模式機制能夠緊抓事前預防和事中治理，促進鄉村生態管理模式的細化轉型；責任機制能夠明晰生態管理各方職責，提高管理效率；監督機制則是模式機制和責任機制的監管保障，能夠保障模式機制及責任機制的有效運行。在鄉村生態環境管理中，通過模式機制、責任機制及監督機制，解決當前管理痛難點，在預防、治理、事后懲處等方面提高生態環境管理的效率和質量，從而促進鄉村生態振興的發展。

五、結語

農業是生態產品的重要供給者，鄉村是生態涵養的主體區，生態是鄉村最大的發展優勢，振興鄉村，需要提高生態環境管理的質量和水平。通過落實事前預防的精細化模式機制、事中責任劃分機制和監督機制等措施，為鄉村生態環境管理的系統化、精細化提供借鑒參考。