行政執法資格的法律性質芻議
——以稅務人員執法資格為例*

張倩 孫淼 胡邵峰

(1.3.國家稅務總局稅務干部學院長沙校區,湖南 長沙 410116 2.國家稅務總局湖南省稅務局,湖南 長沙 410021)

一、問題的提出

2021年7月15日施行的新《行政處罰法》對原來的法律文本進行了大幅修訂,其中關于行政執法資格的新規值得關注。該法第42條規定,“行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施”。①同時,其21條第1款第2項也規定,受委托實施行政處罰的組織必須“有熟悉有關法律、法規、規章和業務并取得行政執法資格的工作人員”。②從這兩個規定來看,行政執法資格的有無似乎直接涉及行政處罰行為的合法性評價。但這一點,自《行政處罰法》頒布施行以來,雖經多次修改,卻從未明確提及,其在1996年10月1日施行的版本中,只在第34條第1款規定“執法人員當場作出行政處罰決定的,應當向當事人出示執法身份證件”,③第37條第1款“行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件”。④

新《行政處罰法》關于執法資格的新規,對執法機關的執法水平提出了明確要求,同時也給現實執法提出了挑戰。以稅務行政執法為例,目前大量的執法行為是由不具備執法資格的人員實施的。造成這種情況的原因很多:比如剛入職的稅務干部獲得執法資格需要一段時間,但將這些稅務干部完全排除在執法崗位之外并不現實,在稅務系統面臨干部隊伍大幅更新的當下更是如此;不少地方的執法崗位(如納稅服務大廳)是由臨聘人員充任的,根據現行制度,這些人員根本沒有參加執法資格考試的有效途徑。這種現象在委托處罰的情況下更為普遍。如何避免因此產生的執法風險?尤其值得注意的是,目前稅務系統不再制發執法資格證書,如果將執法資格做為行政處罰合法性評價的依據,稅務機關該如何證明?行政相對人又該如何識別?執法資格和執法身份證件、執法證件又是什么關系?上述問題,在新《行政處罰法》中缺乏進一步回應,在其它法律文件中也找不到答案。要解決這些問題,需要對有關執法資格的制度沿革進行梳理,并在此基礎上結合執法實踐,從基礎理論的角度,對它的法律性質、價值追求進行探討。

二、行政執法資格的制度沿革

為配合《行政處罰法》的實施,國務院1996 年 4 月發布了《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》。這份文件特別強調要加強執法隊伍建設,停止合同工、臨時工從事行政處罰工作,但沒有明確提及執法資格的問題。⑤2004年,國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》(國發〔2004〕10號)明確要求建立行政執法人員執法資格制度,⑥提升行政執法隊伍水平,解決實踐中存在的行政執法人員不文明執法問題。行政執法人員執法資格制度依托這一背景逐步建立。2005年,國務院辦公廳發布《關于推行行政執法責任制的若干意見》(國辦發〔2005〕37號)明確要求,對各行政執法部門的執法人員,要結合其任職崗位的具體職權進行上崗培訓,經考試考核合格具備行政執法資格的,方可按照有關規定發放行政執法證件。⑦在這個文件中,基本梳理出培訓、考核、獲取資格和發放執法證件的基本流程。但值得注意的是,這里并沒強調執法資格證件的獲取,獲得執法資格后發放的證件也并未明確是執法資格證件,而是行政執法證件。2008年,國務院發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔2008〕17 號)在“加強行政執法隊伍建設”部分的第19條規定,不僅要“實行行政執法主體資格合法性審查制度”,而且要“健全行政執法人員資格制度”,對擬上崗行政執法的人員要進行相關法律知識考試,經考試合格的才能授予其行政執法資格、上崗行政執法,同時嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責,對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工,要堅決調離行政執法崗位。⑧這個文件已經將執法人員的執法資格作為行政執法主體合法性審查的一項內容來表述。2017年,國務院辦公廳《關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》(國辦發〔2017〕14號)在“行政執法公示制度”部分要求“行政執法人員從事執法活動,要佩帶或者出示能夠證明執法資格的執法證件,出示有關執法文書,做好告知說明工作?！雹徇@里已經將執法證件和執法證件的關系進行了一個大致的界定。2018年,國務院辦公廳《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》(國辦發〔2018〕118號)在“全面推行重大執法決定法制審核制度”部分進一步明確,“要嚴格審核行政執法主體是否合法,行政執法人員是否具備執法資格”,在“健全制度體系”部分明確推進全國統一的行政執法資格和證件管理?！雹膺@個文件,已經明確執法人員的執法資格是合法性審查的一個重要內容。

至此,有關執法資格的基本面向已經得到初步揭示,執法資格和證件管理成為一個現實題材。為此,2020年1月10日中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020—2025年)》中提到,“推進統一的行政執法人員資格和證件管理、行政執法文書基本標準、行政執法綜合管理監督信息系統建設?！?021年8月11日中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》再次提到要求實行統一行政執法人員資格管理、統籌執法人員資格考試和證件制發工作。2023年8月9日國務院辦公廳關于印發《提升行政執法質量三年行動計劃(2023—2025年)》的通知(國辦發〔2023〕27號)進一步要求“嚴格落實行政執法人員資格管理和持證上崗制度,未取得行政執法證件的人員不得獨立從事行政執法工作?！?/p>

從以上文件可以整理一個基本脈絡:國家對于行政執法資格的管理至今沒有統一、全面的規定,而是由各部委或各省級人民政府分別管理。雖然執法資格在不同的文件中被不斷強調,但也可以明顯看出,對它的認識和不同時期的工作重點,有一個逐漸深化和調試的過程。因此,當新《行政處罰法》將執法資格作為一個明確的要求提出以后,由此導致的制度不適并不意外。

三、認識行政執法資格法律屬性的雙重視角

行政執法資格成為評價執法行為合法性的依據,是通過執法證件來實現的。因此,首先需要解決的問題是行政執法資格與執法證件的關系。傳統觀點認為取得行政執法資格是取得執法證件的前提,行政執法資格與執法證件要一體評價。但這個結論,從新《行政處罰法》的規定來看,依據并不充分,更可能帶來實際工作的被動。由于缺乏關于行政執法資格的系統規定,對其法律屬性把握只能在相關文件檢索的基礎上,嘗試從理論層面進行探討。

(一)行政許可與行政確認

從法律屬性來看,執法資格的獲取其實是一種行政許可,而執法證件是基于獲取的執法資格所進行的行政確認。兩者之間的關系很復雜,不見得在法律上成立一體化評價的條件。取得執法資格,不見得一定可以獲取執法證件,比如不從事執法崗位的工作,即使擁有執法資格,也不會自然而然就擁有執法證件;獲得執法證件,也不見得一定要以通過執法資格考試為前提,還可以通過考核取得執法證件。這是一個尚未被有效認識,但又對執法資格工作的深入開展非常重要的一種法律屬性。

根據前面的文件梳理可以看出,只有獲取行政執法資格的人員才能從事執法活動。授予特定人員行政執法資格,即允許其從事一般主體不能從事的執法行為,同時排除了其他沒有行政執法資格人員從事執法行為的可能性。這完全符合行政許可的本質要求。只是根據《行政許可法》第2條的規定,行政許可是種外部行政行為,且是一種依申請行政行為。而在我國的實踐中,由于在相當長的時期內,許可事項與非許可審批事項同時存在,對于許可事項的認定,往往不是直接根據《行政許可法》來判斷,而是由國務院以行政確認的方式進行公布?！缎姓S可法》的規定,及其施行多年對人們觀念上的影響,我們很難將執法資格的授予與行政許可聯系起來。但是,《行政許可法》第2條的規定,只是國家行政許可立法上的應然,并不意味著理論上的必然。其中國法律語境下的階段性實踐,并不意味著放棄了任何制度調試的可能性。

行政許可,究其本質,是對一般禁止的解除。[1]在獲取行政執法資格之前,任何人都不能從事執法活動;而在獲取執法資格之后,就取得了從事行政執法活動的可能性。從這個意義上來說,將其理解為一種行政許可,邏輯上是自洽的。如果這個結論成立,它對實踐的指導意義在于:對于行政執法資格的授予,應當明確為一種許可事項,并參照《行政許可法》的規定程序進行辦理。當然,對于內部行政和外部執法是否有所區別,可以進一步討論。行政執法證件不同于執法資格,它是執法人員亮證執法的身份證明。從行政確認的定義來看,與行政許可最大的不同在于,行政確認并不創設權利,而是對行政相對人的法律地位、法律關系或者有關法律事實進行甄別、認定、證明(或否定)并予以宣告的行為。[2]根據前文梳理,可以看出執法證件并沒有創設現實的權利,是以特定的證明文件對執法人員執法能力、執法地位和執法權限的證明,符合行政確認的定義。另外,執法證件是行政主體依照文件要求對擁有執法資格的人員頒發的、用以證明其具有執法資格的書面文件,符合行政確認是要式行政行為和羈束行政行為的特點。[3]但對于行政確認,我國目前不僅沒有在法律層面進行統一、系統的規定,理論上亦缺乏足夠認識。實踐中,行政確認是根據各行政部門的分散規定分別實施的,并無統一的程序。

如果將執法證件的頒發理解為獲取執法資格的必然后果(即許可證照這類要式法律行為的特定法律形式),單獨討論執法證件的法律屬性可能并無意義,但這并不符合當前的執法實踐。獲得執法資格只意味著一種可能性,是否可以獲取執法證件還要符合其它條件。稅務系統內,承擔執法證件功能的是稅務檢查證?！抖悇諜z查證管理辦法》雖然沒有明確規定核發檢查證的條件,但其11條規定了崗位職責的條件,其24條規定了違法違紀調查的收繳條件。如此,對執法資格和執法證件在法律上分別評價不僅變得可能,而且非常必要。其實,執法資格的獲取和認定與頒布執法證件相分離更符合制度構建目的。[4]這樣一來,策略性地放棄行政許可的種屬歸類,對執法證件以行政確認來單獨評價,由于缺乏行政許可法的嚴格約束,可為有效防范行政執法風險提供可能。

(二)內部行政與外部行政

內部行政行為是廣義行政法上行政機關行使行政職權作出的具有內部行政法效力的行政行為,這種法效力的內部性建立在行為主體管轄權的基礎之上并受其限定。[5]內部行政法不僅具有保障行政內部有效運轉的功能,也與外部行政行為合法性之間存在著無法割斷的關聯性。[6]內部行政行為外部化指的是內部行為向行政行為轉變的過程。[7]內部行政行為通常只涉及行政機關的內部行政事務,其作用主要和行政機關的正常運轉有關,不影響外部相對人的權利和義務。外部行政行為是行政機關對外行使公共權利的行為,因而直接影響著外部相對人的利益。這類行為如果直接處分行政相對人的權益,一般也被稱為執法行為。執法證件需要在執法過程中出示,是評價執法行為合法性的要件,肯定是用來處理外部行政關系的。但執法資格同時牽扯內部行政和外部執法,它在執法行為合法性評價上的意義,與執法證件應當有所出入。

要破解這個問題,要從內部行政和外部執法關系的宏觀背景視角進行剖析。關于兩者的關系,目前的認識并不一致,甚至可能缺乏認識。很多情況下,往往是將兩者混同在一起考察。值得肯定的是,雖然內部行政和外部行政都屬于行政法這一個法律部門,但它們在適用范圍、法律依據、法律后果、救濟途徑等方面都存在著諸多不同。筆者認為,合法性原則作為行政法的基本原則,不僅適用于外部執法,也適用于內部行政。對于兩者嚴格區分的領域,這一結論并無任何問題。比如稅務機關,既可能在外部執法時對納稅人實施稅務行政處罰,也可能在內部行政時對稅務干部進行懲戒,兩者都需要遵守合法性原則。但在特定情況下,內部行政和外部執法又是緊密相連,各自都有來自法律上的合法性要求,那么內部行政的合法性,是否必然影響到外部執法的合法呢?對此,理論上的觀點和實踐中的做法并不一致。

以稅務檢查為例,稅務檢查人員需要亮證執法,并依法履行執法檢查的程序,那么在內部審批程序缺失或者存在違法的情況下,稅務機關實施的稅收檢查能否因此認定違法?如果認為內部行政必然影響外部執法的合法性,則會導致實踐操作上的問題。相對人如何直接有效識別執法人員執法資格的有無?在得知的情況下又如何做合法性判斷?現在的稅務人員通過執法資格統一考試后,不再需要領取執法資格證,因此也無法精確掌握自己獲得執法資格的時間。實踐中,執法人員并不會告知相對人參加執法資格考試的時間、成績和頒證情況,在已有稅務檢查證的情況下,也沒必要過度強調對通過執法資格考試的人員專門頒發執法資格證書,這只會帶來執法程序上的冗余。由此得出不應當將內部程序外部化,并將之理解為外部行為合法性評價的標準。

四、行政執法資格和執法證件關系的再梳理

以執法資格的有無評價執法行為的合法性,上述各個文件似乎一直不遺余力。但值得注意的是,包括新《行政處罰法》在內,幾乎所有文件都沒有將執法資格直接作為評價執法行為合法性的標準。雖然很多文件將執法人員的執法資格與執法行為的合法性聯系起來,但他們之間聯系的結點都表述為執法證件,而非執法資格的確認文件,或者執法資格證書。在實踐中,執法資格證書和執法證件大多表現為兩種法律文件,其相互關系呈多樣化形態,包括有資格,沒證件;有證件,沒資格;有資格,有證件;無資格,無證件。這種情況或許不能一味歸究于實踐的混亂,也需要在理論上進行剖析論證。

國辦發〔2018〕118號文將“行政執法人員是否具備執法資格”作為“全面推行重大執法決定法制審核制度”的一個內容,提示了執法資格對于執法行為的另外一重意義,即將其作為一個內部審核的重要內容。其暗含的另一層意思是,對于執法資格的審核是內部程序,不需要相對人過度參與。這并不意味著拒絕相對人的監督,只是不以相對人的監督為外部合法性評價的依據。在執法資格的問題上,相對人的監督作為線索,也可內化為內部行政監督,但不影響外部執法的合法性。

執法資格承載的程序價值是內部認可,獲取資格;執法證件承載的程序價值是外部認可,表明身份。執法證件不僅表明其代表國家行政機關依法行政,又由于執法證件的領取一般要以獲取執法資格為前提,也可以表明其足以勝任執法工作的能力。從理論上講,既然強調內部行政的內部性,避免將其外化本就是題中之義。而執法資格證書和執法證件分別管領著內部行政的合法性和外部執法的合法性,執法資格的獲取是一種行政許可,而執法證件是基于獲取的執法資格所進行的行政確認,剛好各安其分。彼此可以相互促進,但原則上應堅持各自獨立評價的原則。內部行為合法性與否并不必然影響外部執法的合法性評價。外部執法合法性與否也不必然影響內部行政的合法性評價。

注釋

① 2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂,《行政處罰法》第42條:行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。執法人員不得少于兩人,法律另有規定的除外。

② 2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂,《行政處罰法》第21條:受委托組織必須符合以下條件:(二)有熟悉有關法律、法規、規章和業務并取得行政執法資格的工作人員;

③ 1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過,《行政處罰法》第34條:執法人員當場作出行政處罰決定的,應當向當事人出示執法身份證件,填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。

④1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過,《行政處罰法》第37條:行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件。

⑤ 國務院1996 年 4 月發布了《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》:加強對執法人員的資格、證件和著裝管理,停止合同工、臨時工從事財政行政處罰工作。

⑥ 2004年3月22日,國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》第22條:建立健全行政執法主體資格制度。行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施,非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托,不得行使行政執法權;要清理、確認并向社會公告行政執法主體;實行行政執法人員資格制度,沒有取得執法資格的不得從事行政執法工作。

⑦ 2005年7月9日,國務院辦公廳發布《關于推行行政執法責任制的若干意見》:對各行政執法部門的執法人員,要結合其任職崗位的具體職權進行上崗培訓;經考試考核合格具備行政執法資格的,方可按照有關規定發放行政執法證件。

⑧ 2008年6月19日,國務院發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》,(十九)加強行政執法隊伍建設。實行行政執法主體資格合法性審查制度。健全行政執法人員資格制度,對擬上崗行政執法的人員要進行相關法律知識考試,經考試合格的才能授予其行政執法資格、上崗行政執法。進一步整頓行政執法隊伍,嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責,對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工,要堅決調離行政執法崗位。

⑨ 2017年1月19日,國務院辦公廳《關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》:規范事中公示。行政執法人員從事執法活動,要佩帶或者出示能夠證明執法資格的執法證件,出示有關執法文書,做好告知說明工作。

⑩ 2019年1月3日,國務院辦公廳印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》,(十三)明確審核內容。要嚴格審核行政執法主體是否合法,行政執法人員是否具備執法資格;(十九)健全制度體系加強和完善行政執法案例指導、行政執法裁量基準、行政執法案卷管理和評查、行政執法投訴舉報以及行政執法考核監督等制度建設,推進全國統一的行政執法資格和證件管理,積極做好相關制度銜接工作,形成統籌行政執法各個環節的制度體系。