新《職業教育法》背景下湖北省現代職業教育制度供給的問題與策略

詹杏芳

（長江工程職業技術學院，湖北武漢 430212）

湖北是教育大省、職教大省，在職業教育改革方面先行先試進行了創造性探索和實踐，取得了有目共睹的成績[1]。在加快建設教育強省、共同締造美好教育的新征程中，高質量的職業教育能為湖北建設全國構建新發展格局先行區提供強大的技能人才支撐。但是當前，湖北職業教育的整體實力、質量水平與沿海發達地區相比仍有差距，與山東、河南、湖南等省份相比顯得特色不突出、創新性不足。教育部連續4年公布的“職業教育改革成效明顯的激勵名單”中，湖北暫未上榜，且在啟動本科層次職業教育試點方面明顯滯后。課題組牢記習近平總書記關于大力發展職業教育的殷殷囑托，從責任擔當、時代需求、競爭應對、人才成長、學校發展中尋找研究的切入點，確立了“加快湖北省現代職業教育發展的制度供給研究”的研究課題，提出加快把制度優勢轉化為職業教育高質量發展效能，亟待引起重視。

1 加強職業教育制度建設的意義

制度對一個地區、一個行業的發展具有極為重要的影響，完備而科學的制度傳承將起到極大的正向作用。國外職業教育發展雖各有特色，但有一個共同特征，就是國家層面建立了完善的職業教育法律法規和保障制度，通過剛性、精準的政策供給，逐步形成了關于政府管理、辦學載體、人才培養模式、校企合作等方面相對穩定的制度安排，形成了特色的做法經驗。

當前，國家對職業教育的重視程度前所未有，重要文件相繼發布，省部共建高地等關鍵改革深入推進，基本完成職業教育制度體系“四梁八柱”的構建，對職業教育發展提供了方向指引和規范作用。職業教育法治化建設主要體現在國家的行政法規、政策性文件及中央各部委規章上，從分散獨立到自成體系，形成了“自上而下”與“自下而上”的雙向互動機制，逐漸進入良性循環軌道。2022 年5 月1日，新修訂的《職業教育法》頒布施行，直面了職業教育改革發展中的頑瘴痼疾，用法律的形式把破解之道固定下來，為辦好新時代職業教育提供了法理依據和法律保障?！堵殬I教育法》的頒布實施標志著中國特色職業教育邁入新的發展階段，而盡快出臺《職業教育法》實施細則，確?！堵殬I教育法》不走偏、不變形，已經刻不容緩。

2 職業教育發展有待優化的環境

職業教育在開發人力資源、解決青年就業、消除社會貧困、幫助困難家庭等一系列社會問題的解決上發揮著至關重要的作用。但實際上，就業市場對技術技能的需求發生了變化，對勞動者的綜合素質提出了更高要求，對職業教育的人才培養也提出了新的要求。筆者認為，職業教育發展要解決“怎么看、誰來干、怎么辦”的問題，某種程度上也是職業教育仍需優化的三大“環境”，也就是如何提升職業教育認可度的社會環境、如何提高政行企校真“融”的合作環境、如何提高技能人才成長發展的就業環境。

2.1 優化社會認可職業教育的政策環境

即便在黨和國家高度重視的今天，職業教育“重要卻不受歡迎”“矮化”“窄化”的窘境依然存在，其獨特且不可替代的地位尚未得到社會的真正認可。具體表現在學生和家長接受職業教育的意愿不強、職業院校對高層次人才的吸引力不足、“低分數等于低能力”“低學歷只配低待遇”等偏見，體現出地方政府對職業教育的重要性認識不足，統籌職業教育發展的投入不足，因此，提升職業教育的社會認可度、摘除職業教育的固有標簽仍是當務之急。

2.2 優化政行企校真“融”的合作環境

黨的十八大以來，職業教育產教融合、校企合作無論是在制度建設上，還是在探索上都取得了長足進步，但始終缺乏國家層面的法律保障。產教融合“合而不深”、校企合作“校熱企冷”，或者“校企兩頭熱”，相應的政策保障不足，是一直以來困擾現代職業教育發展的瓶頸。盡管國家對推進校企合作提出了明確要求，但目前僅停留在單純的人才選擇層面，沒有將職業教育的育人功能融入到企業價值鏈中。產教融合在執行過程中，有待完善利益生態、暢通校企溝通等問題。

2.3 優化技能人才成長發展的就業環境

職業院校在高考錄取的招生位次過于靠后，基本處于掃尾狀態，直接造成生源素質相對較低。而且，職業院校畢業生“翻身”困難重重，升學和就業兩條路還不夠通暢，職場地位、工作環境、收入待遇、晉升空間等方面，連與本科生在同一起跑線上競爭的資格都沒有。職業教育甚至被誤認為缺乏理性成分、簡單復制技能動作的體力勞動教育。因此，亟需探索推進社會用人制度改革，打破技術技能人才受資歷、身份等條件限制，優化技能人才成長發展環境。

3 湖北職業教育制度供給存在的問題

按照黨和國家的部署，職業教育開啟了國家統籌推動與地方實踐創新有機結合的新階段。與此同時，由于各省各地的發展水平、思想理念、條件保障有差異，政策落實亦存在層層衰減、不到位等現象，主要依靠職業教育的政策文件來引導和推進，存在制度的滯后和缺失、缺乏強制性等問題。

3.1 職業教育領域的法治建設有待與時俱進

湖北省首個職業教育地方性法規《湖北省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》于2007 年12月1日起頒布施行，對全省職業教育的教學條件和課程設置、經費保障和政策傾斜、學生資助、升學和就業等方面的內容，作出了詳細規定，并明確職業教育當時的發展重點為中職教育。2014年湖北省人民政府出臺《關于加快發展現代職業教育的決定》，從建設現代職業教育體系、激發職業教育辦學活力、提高人才培養質量、提高發展保障水平等方面提出加快發展現代職業教育的19條措施。經過十余年的發展，職業教育面貌發生了格局性變化，之前的辦法、決定已無法匹配黨和國家對職業教育的新思想新任務新要求，亟需針對當前及今后職業教育發展過程中出現的新業態新模式新問題，修訂出臺職業教育地方條例。

3.2 職業教育相關配套法規規章有待進一步健全

2019 年國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，湖北是迄今少數未出臺對應實施方案的省份，職業教育領域現有的基本法規、配套政策欠缺，諸如對職業教育經費投入所占財政收入的比例幅度，應當量化的地方沒有量化，無操作指標，使得在實際執行中彈性較大，職業教育發展規劃、宏觀部署剛性約束不足。2022年4月，湖北省人民政府印發《關于推動現代職業教育高質量發展的實施意見》，指出2025 年、2035 年湖北職業教育整體發展水平的目標愿景?？梢姾睂β殬I教育的重視程度不斷提高，重要文件相繼發布，產教融合、職業教育供給側結構性改革等有待深入推進。

3.3 對職業教育的改革發展保障缺乏有效監督

在職業教育的制度建設方面，絕大部分是以意見、決定、方案等政策形式予以引導，例如，2017年湖北省政府印發《關于進一步推進職業教育發展的意見》，側重于規范要求，沒有相關責任條款、制裁措施。還有2021湖北省發改委、教育廳等8部門近日發布《湖北省建設產教融合型企業實施細則(試行)》，要求校企合作方面的意見應當如何，暫未制定單項法規規章，導致執法剛性不足，實際上難以落到實處。從實施效果上，還缺乏專門的機構進行有效的監督與評價。

4 加快湖北省現代職業教育制度供給的策略

當前，我國職業教育管理體制的特點是分級管理、地方為主、政府統籌，從立法層級上，需要完善省、市兩級地方法規制度體系[2]。制度對一個地區、一個行業的發展具有極為重要的影響，完備而科學的制度傳承將起到極大的正向作用。職業教育的健康發展有賴于良好的制度與政策環境，“一分部署，九分落實”，加快把制度優勢轉化為職業教育高質量發展效能，亟待引起重視。

4.1 加強職業教育法治建設，修訂新《職業教育法》的下位法

新《職業教育法》已經修訂，各省份要根據上位法，實事求是、因地制宜地制定和頒布了專門的職業教育方面的地方性法規或地方政府規章，以法的形式規范和保障職業教育的科學發展[3]。湖北要盡快修訂新《職業教育法》的下位法——《湖北省職業教育條例》或《湖北省實施〈中華人民共和國職業教育法〉辦法》，扎實推動新法的貫徹實施。通過，《湖北省職業教育條例》或《湖北省實施〈職業教育法〉辦法》，要強化地方政府統籌職業教育發展的責任，省人民政府統籌高等職業學校教育發展。加強各級政府及有關部門履行發展職業教育職責的督導評估[4]。創新職業教育治理機制，明確職業院校舉辦者責任，細化職業學校體制改革、校企合作辦學等諸多方面規定。規范職業教育實施，將學分互認、彈性學習制度、學分制以法律的形式固化。

4.2 加快部門規章建設，針對突出性問題出臺單行法規

企業是職業教育重要辦學主體，有效激發企業參與產教融合的積極性和主動性，迫切需要產教融合相關政策的落實落地落細。針對“校熱企冷”問題，湖北省有待制定單行法規《湖北省促進職業教育校企合作條例》。主要解決以下問題：明確企業參與職業教育的主體地位，并能解決行業企業參與職業教育的動力機制問題。明確各個主體在校企合作過程中的責任、義務以及違反這些規定應承擔的法律后果，適當增加剛性規定、責任性的規定。再次要保障學生在校企合作中的人生安全、權利和義務。構建政府、行業、企業、學校多元主體辦學的治理機制，促進職業教育的公共決策更加科學。更為重要的是，條例要涵蓋促進職業教育校企合作的財政經濟稅收政策，例如，對于積極參與職業教育的企業提供稅收減免、財政補貼、項目傾斜等優惠。對于企業因接受實習生所實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，在計算應納稅所得額時扣除或補償性補助；對足額提取教育培訓經費的企業給予一定的稅收減免，等等。

4.3 對標國家重大政策，出臺落實國家政策落細落地的重大決策部署

2019 年國務院印發《國家職業教育深化改革實施方案》，全國絕大多數省份已出臺對應的實施方案，湖北也要制定職業教育的“施工圖”，對標國家政策的決策部署，制定契合湖北實際的配套政策，出臺《湖北省關于深化現代職業教育體系建設改革的實施方案》，在深化“文化素質+職業技能”考試的職教高考制度改革等方面拿出創新舉措，讓技能型人才也能在高等教育選拔中有展現舞臺。加快本科層次職業教育發展，抓好職業院校實質性重組重塑，支持整合“雙高”院校獨立升格、獨立學院轉設、優質高職資源合并組建或與獨立學院合并轉設等途徑，設立一批本科層次職業學校，系統闡釋湖北職業教育改革如何服務于努力建設全國構建新發展格局先行區建設。

針對技能人才地位不高的問題，制定具有法律約束力和國家強制性的勞動就業制度，規范勞動力市場和企業用工行為。重視技能人才建設，建立以技能為核心的勞動力市場標準，準確把握勞動力市場的“技能趨勢”。創新人才評價使用機制，打破技術技能人才受資歷、身份等條件限制[5]，引導年輕人認真學技能、安心練技能、真正有技能。同時，強化企業責任，健全終身職業技能培訓制度，按規定足額提取和使用職工教育經費，對現有管理人才、技術人才、產業工人進行再培訓，或與國內外知名高校院所展開多元化的技術人才培養合作。

4.4 抓住關鍵環節先行先試，探索湖北現代職業教育改革創新的特色路徑

加大省級統籌，將整省推進職業教育改革創新發展納入經濟社會發展規劃，出臺整省推進職業教育改革創新發展高地的實施意見。爭取教育部支持，共建“職業教育樣板城市”，一體化設計湖北各城市群職業教育的規劃、標準、機制等，推動城市群職業教育形成功能互補、錯位發展的格局。支持人社部支持，深入實施湖北技能強省戰略工程，制定率先打造中部地區技能社會的行動計劃。

近年來，湖北省職業教育經費總體投入在增長，但生均經費水平與廣東、江蘇、浙江相比還有較大差距，與職業教育的培養規模、應有地位和作用不匹配，與職業學校實際辦學需求相比缺口明顯。需要制定本地區職業院校生均經費標準，進一步保障職業教育投入。通過完善職業院校生均經費標準或公用經費標準的文件或依據，明確提出省和市、縣人民政府應當確保職業教育的財政性經費投入，逐步形成職業教育與本科教育間合理的投入比例。

隨著職業教育改革進入攻堅期和深水區，舊的管理體制、投入機制和產教融合指導意見等越來越不適應新形勢發展需要。通過地方自主的實踐和探索，加大職業教育發展的制度供給、政策創新，尤其是對長期存在的棘手問題、突出問題提供路徑和方法，破解那些束縛職業教育發展的障礙和瓶頸。根據區域社會經濟發展實際特點和訴求不斷進行修正完善，將重要政策內容和先進經驗提煉上升到法律高度，尤其是辦學經費保障、校企合作、混合所有制辦學、職業培訓等方面的制度以及辦學主體的法律責任、監督評估等具體問題的規定。