黨的十八大以來中國共產黨就業政策的歷史脈絡與經驗啟示

張鑫宇, 華緒庚

(1. 閩江學院 美術學院, 福建 福州 350108; 2. 閩江學院 教務處, 福建 福州 350108)

就業是人民群眾生產生活的根本,也是人民群眾追求美好幸福生活的基石。實現全體人民共同富裕,就業是首要與根本性的方式。這也是中國共產黨一直關注并始終致力于解決的重要民生問題。黨的十八大以來,中國共產黨根據不同時期國內和國際經濟發展形勢,適時調整并不斷完善就業政策,為緩解國內就業矛盾,實現政治社會穩定,推動經濟發展和促進人民幸福提供了強有力的就業政策支持。據國家統計局統計,我國2020年“全年城鎮新增就業1 186萬人”[1],從數據中不難看出,面對錯綜復雜的國內外形勢,我國總體就業的基數規模仍然保持了千萬級的就業增長。這與中國共產黨制定的科學就業政策有著緊密聯系。

一、黨的十八大以來中國共產黨就業政策的歷史脈絡

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視民生問題,尤為關心和關注就業問題,并將其擺在了治國理政的核心層面。本文擬基于“十三五”期間取得的就業成績,展望“十四五”規劃擘畫的社會經濟發展藍圖,對黨的十八大以來中國共產黨在不同時期召開的中央經濟工作會議以及中華人民共和國國務院關于就業問題相關政策文件等進行梳理,進而厘清黨的十八大以來中國共產黨就業政策的歷史脈絡。

(一)擴大就業期:2012-2017年

擴大就業是促進經濟發展,推動民生改善的關鍵舉措?！笆濉逼陂g,擴大就業是中國共產黨在這一時期制定就業政策的重要目標,更是推動國民經濟增長的重要抓手。2013年,在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上,政府工作報告中對經濟工作的建議里明確指出要“千方百計擴大就業。堅持實施就業優先戰略和更加積極的就業政策,通過穩定經濟增長和調整經濟結構增加就業崗位”[2]188。同年,中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議研究通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,其中明確強調“建立經濟發展和擴大就業的聯動機制,健全政府促進就業責任制度”[3]。這次會議從頂層設計層面倒推各級政府將促進就業納入行政主體責任,推動就業領域的改革發展,圍繞經濟發展與擴大就業層面下功夫,努力擴大全民就業。然而,宏觀經濟增長的有限與勞動力市場供需的矛盾,使得這一時期黨和政府充分認識到就業不能僅僅停留在社會主義市場經濟中常規的崗位需求。為了提升勞動力就業能力,激發激活市場主體,鼓勵創造更多創業帶動就業的崗位機會,2014年,習近平總書記在中央經濟工作會議上表示經濟工作要適應經濟發展新常態,“我們要的是有質量、有效益、可持續的發展,要的是以比較充分就業和提高勞動生產率、投資回報率、資源配置效率為支撐的發展”[4]245-246。為了實現比較充分就業,通過創業帶動更多就業,推進就業向好發展,2015年,國務院印發《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》,通過“雙創”政策措施的頒布推動大眾創業和萬眾創新,讓一切創新創業源泉充分涌動,進一步激發了市場各種主體的活力與動力,小微企業等如雨后春筍般出現,掀起了創業創新的熱潮,“2016年日均新登記企業1.51萬戶”[5]。這些新增加的企業多數是從事新經濟的中小微企業,以創業帶動就業、促進創新的效果大幅增強,激活了就業的一池春水,極大推動了中國就業的進一步發展。綜上所述,從2012年黨的十八大召開到2017年黨的十九大召開,這一時期也是“十二五”圓滿收官和“十三五”開局并將各種目標不斷落地規劃的時期,黨中央和國務院在政策制定上的創新完善與側重指向,體現了這一時期中國就業市場不斷提供就業機會,擴大崗位數量與用工規模。這是一個擴大就業數量的歷史時期。

(二)穩定就業期:2018-2020年

穩定就業是鞏固經濟成果,保障民生發展的重要方式。近年來,中國經濟在高速增長的同時也進入了“換擋期”,伴隨經濟轉型的下行壓力。例如,2018年,我國全年國內生產總值比2017年增長6.6%[6],2019年則比2018年增長6.1%[7],雖然經濟增長速度有所放緩,但仍保持在6%以上的增長。換言之,從經濟增速預期設定與社會宏觀環境變化來看,這一方面與中國經濟的客觀發展相適應,另一方面是經濟政策行穩致遠的必然反映。從社會就業的就業用工環境看,低端崗位的流動性較快,高端崗位的需求質量較高,就業的供需矛盾依然突出。國民經濟每年的增速與市場就業情況的變化息息相關,貫徹以人民為中心的發展理念就必然要滿足人民群眾合理的就業需求。這也決定了在經濟增速放緩、經濟結構轉型的過程中必須以保證就業為基本前提。2018年,李克強總理在政府工作報告中就把握好宏觀調控的度,保持宏觀政策連續性穩定性進行闡述。2019年,新型冠狀病毒對國民經濟發展造成了一定沖擊,穩就業在宏觀層面更具有針對性的現實意義。穩就業、保就業是中國共產黨這一時期就業政策的主基調。2020年,習近平總書記強調,“全面強化穩就業舉措。要實施好就業優先政策,根據就業形勢變化調整政策力度,減負、穩崗、擴就業并舉”[8]338。同年,在研究分析經濟形勢和部署下一步經濟工作時的講話中,李克強總理明確指出“‘六穩’、‘六?！滓欠€就業、保就業”[9]745。在黨和政府的堅強領導下,通過提振經濟的宏觀政策“組合拳”、多措并舉的方式以及為用工單位紓困減負的扶助,我們穩定了就業的基本大盤。據統計,2020年我國日均新增市場主體2.2萬戶,這些新增市場主體的用工需求帶來了大量的就業崗位,為我國在遭受疫情沖擊的背景下保持就業大局穩定提供了有力支撐,穩定了就業信心,展現出中國經濟的強勁韌性。綜上來看,面對世界百年變局,黨中央、國務院充分把握歷史發展階段中國就業的主要矛盾以及主要矛盾的主要方面,穩就業、保就業是這一時期最鮮明的就業政策特征。

(三)高質量充分就業期:2021年-至今

高質量充分就業是經濟提質,促進民生工程提升的必然途徑。隨著中國脫貧攻堅與“十三五”規劃如期收官,我國形成了高質量就業的宏觀環境基礎。在2021年底舉行的中央經濟工作會議上,習近平總書記指出,“要在推動高質量發展中強化就業優先導向,提高經濟增長的就業帶動力”[10]。但是近年來,一些地區“用工難”“用工荒”等現象卻日漸凸顯,與此現象相反的卻是勞動力市場供大于求的窘境。一方面,是農村大量轉移勞動力進城務工,同時新興勞動力產生,使得勞動力市場富余,甚至達到飽和。另一方面,卻是用工主體難以招聘到所需的勞動力,崗位人員緊缺的真實困境。究其原因,是勞動力市場供給跟不上市場用工需求的深刻變化,形成了就業的結構性矛盾。因此,雖然新的就業形態層出不窮,提供了新業態的崗位工作機會,但“結構性失業”態勢不減反增。對此,習近平總書記指出,“要實現更加充分、更高質量的就業”[11],為“結構性失業”問題把準了“脈象”,開準了“藥方”。推動中國就業的充分、高質量發展是解決當下就業結構性問題的重要舉措,更是實現我國經濟社會高質量發展的必然要求。2022年,在黨的二十大報告中,習近平總書記再次明確強調“強化就業優先政策,健全就業促進機制,促進高質量充分就業”[12]47?？梢灶A見的是,高質量充分就業是中國共產黨當下及未來很長時期內制定就業政策的指向標。這是中國經濟轉型升級,實現高質量發展的客觀要求,更為中國未來的就業發展指明了努力方向。同時,值得注意的是,“十四五”規劃期間,隨著政策重心由脫貧攻堅轉向鄉村振興,中央對農村各領域持續改革與大力扶持,未來農村領域的就業在“質量”層面上,也將會迎來一片新的“藍?！?。由此可見,黨中央立足于推動人民就業的事業發展,著眼于我國高質量發展的戰略要求,將高質量就業與充分就業有機融合,努力推動中國就業行穩致遠。

二、黨的十八大以來中國共產黨就業政策的鮮明特征

“黨的十八大報告提出要實施更加積極的就業政策和就業優先戰略,促進就業和創業來鼓勵多渠道多形式就業”[13]。在推動國民經濟發展的進程中,黨的就業政策始終緊緊圍繞為人民群眾謀就業的“準線”,依經濟形勢穩就業的“底線”,延伸靠創新發展促就業的“引線”,以及用制度措施保就業的“網線”。這四條就業政策基本線也“編織”出了黨的十八大以來中國共產黨就業政策的鮮明特征。

(一)為人民群眾謀就業的“準線”一以貫之

就業是民生之本、人民幸福之基?！包h的一切工作都是為了實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”[14]137,為人民群眾謀就業是中國共產黨為民宗旨的應然體現。這一“準線”貫穿于黨在新時代做好人民就業工作的方方面面。

首先,為人民謀幸福的初心使命是黨制定就業政策的出發點。就業政策為人民,人民就業促發展。就業是人民群眾最大的民生。黨的十八大以來,黨進一步明確了“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的新時期就業方針。始終“堅持以人民為中心”的發展理念,在經濟領域深化改革,不斷促發展謀動力,擴大國民經濟的總量盤,進而增加市場就業崗位。

其次,以人民為中心的發展理念是黨制定就業政策的落腳點。就業的待遇與人民群眾的幸福感息息相關,更滿意的就業收入是提升人民群眾幸福指數的重要指標。推動與人口就業流動相適應的戶籍制度改革,完善就業支持與保障制度,維護勞動者就業的平等權利,營造公平有序的就業環境,指導各地區最低工資標準適時提升等,在就業相關配套政策的制定上都得到了生動的體現。

再次,發揮人民群眾的首創精神是黨制定就業政策的著力點。人民群眾是歷史的創造者,更是每個歷史時期創業與就業的直接參與者?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確指出,要“激發人民首創精神,推動重要領域和關鍵環節改革走實走深”[15]。面對新就業形態涌現、我國靈活就業群體2億左右的情況,2021年的中央經濟工作會議首次提出對此類就業形態群體做好保障,充分彰顯了黨充分尊重人民群眾發揮首創精神。

(二)依經濟形勢穩就業的“底線”毫不動搖

經濟形勢的變化對就業的結構及數量具有根本性的影響。2019年以來,受全球經濟形勢不振和國內經濟下行壓力等疊加影響,國內就業形勢變得較為嚴峻與復雜?！胺€”是經濟發展持續向好的保證,也是中國就業的底線。在黨中央的六“穩”六“?！敝?“穩就業”排在首位。

一是調節經濟結構,提高就業韌性。經濟結構的調整是為了讓中國經濟更快更好地適應社會發展,為就業提供更穩定的經濟支撐。近年來,在第一、二、三產業上,黨中央、國務院深入推進供給側結構性改革,不斷根據中國經濟發展變化調結構、保增長、穩就業,為經濟的可持續發展加裝了“穩定器”。

二是堅持政策基調,穩定市場信心。各種經濟成分在國民經濟發展中發揮著各自的獨特優勢與作用。非公有制經濟是我國社會主義經濟的重要組成部分,在吸納就業、增進就業、促進經濟增長方面發揮著重要作用。但是,受社會中一些不良輿論影響,部分非公有制民營企業在投資上邁不開步子、甩不開膀子。2020年,習近平總書記在企業家座談會上指出,“我國有8 200多萬個個體工商戶,帶動就業人口超過2億,是數量最多的市場主體”[16]。這充分肯定了非公有制經濟的重要作用,為市場主體注入了“強心劑”。

三是優化體制機制,維護就業秩序。營造公平有序的經濟環境,破除體制機制對就業的制約是實現穩就業的制度基石。我國的城鎮化率隨著經濟發展不斷提高,城鎮人口轉移流動,但戶籍制度與就業的發展產生一定沖突。對此,習近平總書記指出,要“加快推進戶籍制度改革,促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口有序實現市民化,推動城鄉勞動者平等就業、同工同酬”[17]202。2019年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》,其中指明“堅持把穩定和擴大就業作為經濟社會發展的優先目標”[18],為就業市場發展保駕護航。

(三)靠宏觀調控促就業的“引線”不斷延伸

習近平總書記強調:“黨和國家要實施積極的就業政策,創造更多就業崗位,改善就業環境,提高就業質量,不斷增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬?！盵19]45積極的就業政策發揮著牽針引線的就業促進作用。黨的十九屆五中全會也明確提出,要提高人民收入水平,強化就業優先政策。

其一,從供給端提升勞動者就業能力與素質。提高就業能力是適應崗位需求的基本條件,對新業態從業人員更要分類施策,完善培訓與保障制度,增強崗位的針對性和適應性,實現“人盡其才,才有所用”的就業用人目標。近年來,面對經濟形勢下行和就業人數激增的矛盾,各級政府部門、高校以及機構積極牽頭組織開展訪企拓崗專項行動,穩崗保就業。

其二,從需求端拓寬各領域的崗位需求渠道。新時期,在黨中央提倡的以國內經濟發展為主體、國內國際經濟發展雙循環的發展理念下,要統籌國內和國際兩個就業市場,拓展就業渠道?！耙粠б宦贰睘楣步▏液偷貐^帶去了無限的商機與活力,形成全球化背景下的“大就業”格局。要在增加國內崗位的同時,努力提升赴外務工者的就業技能,保障赴外務工者的權益,提升國際就業崗位競爭力。

其三,從政策端發力解決就業與再就業的問題。再就業是就業的重要組成,再就業群體是推動就業發展、提升經濟活力不可忽視的群體。例如,2019年突如其來的新型冠狀病毒給中國的經濟發展造成了負面影響,但是在黨中央制定的“六穩”“六?！闭叩募映窒?一部分失業群體投身新業態和新就業領域,實現了再就業,減少和降低了失業率,政策因素發揮了促進性的積極作用。

(四)用制度措施保就業的“網線”織密扎牢

隨著中國經濟轉型升級,新行業與新業態涌現,自由靈活就業者已然融入中國就業的大圈子中。對新興職業或自由職業者的相關就業保障仍不完備,體制機制亦不健全,必須在制度保障與政策完善上繼續下功夫,緊緊用制度的一條條“網線”織起保就業的保護網。

一是提升保就業的數量,兜住就業的大盤。近年來,我國每年就業規模保持千萬人級的增長。就業規模的增長是解決就業問題的基礎,是實現就業大盤穩定的“定盤星”。據統計,在2021年的前四個月,中央直達資金下達基層,在資金支持上牢牢兜住基層“三?！钡牡拙€,政策性崗位的數量根據就業形勢有序增加。如,面對全國高校畢業生人數創歷史新高、社會就業壓力加大的情況,教育部印發《關于高等學校做好2022年開發科研助理崗位吸納畢業生就業工作的通知》,指導各高校各部門積極為畢業生提供崗位,保證就業數量。

二是完善保就業的制度,兜起就業的支撐。完善的就業保障制度是保就業的“四梁八柱”,加強對新業態和靈活就業崗位人員的制度保障是保就業的重點。2021年4月,習近平在廣西考察調研時便指出,“要完善多渠道靈活就業的社會保障制度,維護好卡車司機、快遞小哥、外賣配送員等的合法權益”[20]。這深刻體現了以習近平同志為核心的黨中央對基層群眾就業保障的高度重視。2021年7月,人力資源社會保障部會同國家發展改革委等8部門發布《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》,在明確保障責任、補齊保障短板、優化權益保障和完善權益保障等方面提出了意見措施。

三是提高保就業的質量,兜出就業的成色。高質量的就業在就業的選擇性和長效性上具有穩定性,因此要不斷提升勞動者的能力與素質。習近平總書記指出,“要完善職業技術教育體系,實現更加充分更高質量就業”[8]459。要通過制定與社會主義市場經濟發展相適應、與社會主義勞動者個人發展相配套的就業政策,不斷完善和優化行業資格準入,強化就業技能培訓,擴大就業服務供給,實現就業質與量的再提升。

三、黨的十八大以來中國共產黨就業政策的經驗啟示

黨的十八大以來,中國共產黨牢牢把握并順應中國特色社會主義社會發展的經濟規律,實現了就業政策與經濟發展相協調,找到了適應中國特色社會主義經濟發展的就業政策規律。

(一)堅持以鼓勵創業帶動就業,拉動就業增長

人民群眾是歷史的創造者,亦是創業和就業的主體力量。中國共產黨始終重視人民群眾的首創精神,發揮政策導向作用,鼓勵創業,落實就業,為大眾創業和就業提供全方位的頂層支持,推動創業就業更好發展。習近平總書記強調,要“大規模開展職業技能培訓,注重解決結構性就業矛盾,鼓勵創業帶動就業”[21]373。就業的前提是社會能夠提供所需崗位,創業是提供就業崗位的重要渠道。隨著中國經濟進入新常態,黨中央、國務院適時作出了大眾創業、萬眾創新的重大戰略部署,并在“十四五”期間全面深化推進。一方面,創業是拉動經濟增長的動力,對推動我國經濟行穩致遠發展,進一步改善民生具有基礎性作用。另一方面,創新帶來的新興領域創業,擴大了就業的需求崗位規模。換言之,在一定社會經濟條件下,社會中大規模的自主創業或政策扶持創業可以起到以點帶面、提高“就業增量”、盤活“就業存量”、優化“就業結構”的積極作用。無疑,隨著5G、人工智能、大數據、量子技術等新科技領域的發展與進步,只有探索經濟發展新路徑,方能實現新業態領域中創新創業帶動“就業”的倍增效應,打造“就業增長極”,拉動就業增長。

(二)堅持保障重點群體就業,推動就業優先

就業是以人為主體的就業,就業政策與人緊密相關,解決重要群體的就業問題就等同于抓住了就業問題的“牛鼻子”?！啊奈濉瘯r期,實現高質量就業需重點關注就業人口的自身發展、就業人口的區域流動、就業結構與產業結構間的適配性、就業制度體系建設等”[22]。農民工、高校畢業生、退役軍人等重點群體是就業的生力軍,他們的就業問題是就業工作中的重中之重,也是就業問題的難中之難,更是破解中國就業問題的關鍵所在。2021年3月,習近平總書記在考察福建時指出,“要著力提高人民生活品質,拓展居民收入增長的渠道,統籌做好高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業”[23]。黨中央始終高度重視重點群體的就業,就業優先戰略便是黨中央立足中國就業的大勢提出的重大戰略決策。從政策傾向、資金支持到多領域就業幫扶,就業優先戰略就是把就業放在國民經濟發展優先謀劃的位置,推動重點群體就業優先就是要“啃下就業的硬骨頭”“攻下就業的最后堡壘”,從而實現就業的高質量充分發展。

(三)堅持以發展產業促進就業,擴大就業需求

產業作為經濟的重要引擎,是拉動經濟增長的重要動力?！巴ㄟ^產業發展,使有勞動能力的人盡可能得到就業機會,參與到國民收入初次分配中”[24]。中國共產黨始終把經濟建設作為就業的抓手,堅持以產業發展促進就業。換言之,把經濟發展的“蛋糕”做大了,才能把就業的“蛋糕”做大做多。我們黨在領導脫貧攻堅實踐中就十分重視產業作用,其通過產業扶貧發展鄉村經濟,為鄉村提供了眾多就業崗位,為人民群眾增收創收便是生動的現實寫照。新的經濟發展態勢之下,新興產業就像新的“蓄水池”,在新產業和新業態自我發展的同時,能自然吸收大量勞動力就業,為社會提供更多的就業崗位。當前,“科技創新與實體經濟深度融合催生的新經濟、新場景和新模式已成為新興職業的‘孵化器’和‘蓄水池’”[25]。但是對于新產業和新業態來說,做大做強離不開自身創新和宏觀經濟環境因素的影響。黨始終與時俱進地關注、引導并支持新的經濟形態發展,在推進經濟發展的同時,為促進就業、擴大就業需求、提升就業質量提供了很好的軟環境。

(四)堅持以保量提質優化就業,促進就業發展

就業的發展不能只體現于數量,更要在質量上下功夫。中國共產黨充分認識到解決中國就業必須推動其內涵式高質量發展,只有推動中國就業的充分與高質量發展,才能從根本上解決中國就業的問題。長期以來,從人民能就業到滿意就業再到有尊嚴地就業,就業工作的主旋律始終向著更加充分更高質量就業的目標邁進。要實現勞動者能夠就業、穩定就業,保障他們更有尊嚴地就業。保障就業群體尤其是弱勢就業群體的權益,提升就業的幸福感,是我們黨促進就業發展的基礎?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出實施就業優先戰略,將實現更加充分更高質量就業確定為“十四五”時期經濟社會發展主要目標的重要內容,為新時代就業工作舉旗定調。由此可見,中國共產黨著眼于中國就業的現狀與未來,牢牢把握中國就業的前進方向,為推動中國就業發展指明了努力方向與政策重心,體現了黨對中國就業規律的深刻總結與全面把握。

四、結語

對于擁有14億多人口、近9億勞動力的中國而言,做好就業工作是中國共產黨功在當下、利在千秋的偉大事業。這項事業只有進行時,沒有完成時?？傊?黨的十八大以來,中國共產黨就業政策的歷史脈絡及其經驗啟示充分揭示了一個道理:做好中國的就業,必須毫不動搖地堅持中國共產黨的堅強領導,黨的就業政策也必須緊緊圍繞人民就業這個核心常量,把握經濟發展這個關鍵變量,遵循社會主義市場經濟的就業規律,在調節生產力與生產關系這兩個因變量的變革發展中,逐步促成高質量充分就業,持之以恒地讓一切為社會主義經濟發展服務的勞動力量和智慧源泉充分涌動,真正讓人民群眾在就業中實現自身自由全面的發展,為創造屬于人民群眾自己的美好與幸福生活助力添彩。