人民政協協商民主制度存在的問題與對策

王 林，郭海英

（連云港師范高等?？茖W校馬克思主義學院，江蘇連云港，222006）

進入新世紀以來，我國經濟社會發展成效卓著，中華民族偉大復興的宏偉藍圖正全面鋪開。與此同時，我國的社會結構、社會利益格局、社會組織形式等方面均出現了重大變革。在東西方文化的交融與碰撞中，人們的思想觀念不斷改變，思維方式呈現出獨立性、多變性特征，差異性明顯增強。民眾政治參與的熱情不斷高漲，利益訴求的愿望與日俱增，但對許多社會現象與問題的認知差異較大、爭議較多，如社會養老金問題、延遲退休問題、房產稅征收問題。在這種背景下，為了達成廣泛共識，消解社會矛盾，便于政府科學決策，人民政協應該發揮好“專門協商機構”的作用。

一、新時代人民政協協商民主的內在要求

習近平總書記強調要“發揮好人民政協專門協商機構作用”[1]?！皩ｉT協商機構”是黨和政府對新時代人民政協的新定位，凸顯了新時代人民政協的“民主”特征、“協商”特質和“專門”特色[2]，明確了人民政協在國家治理體系中的治理責任和歷史使命。

人民政協作為“專門協商機構”，其民主協商的實踐需要有相應的協商文化來滋養和支撐。培育具有社會主義民主特性的協商文化，是以習近平總書記為核心的黨中央和全國政協提出的明確要求。人民政協協商文化“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐”[3]。具體而言，它萃取于黨的統一戰線策略、多黨合作和政治協商制度，以及具有中國特色的社會主義協商民主的理論精華和實踐智慧，既具有社會文化的一般屬性，又體現了人民政協民主協商的民主特色，是一種獨具風格和特質的政治文化形態。立足新時代人民政協的職責、使命，結合人民政協70 多年來的歷史積淀和實踐探索概括提煉的“公正理性、求真務實、平等互信、開放包容”[4]的協商理念，既是社會主義民主協商文化的深刻內涵，也是人民政協開展民主協商的內在要求。

首先，堅持公正理性。人民政協協商民主注重并倡導目標價值理性，要求所有協商主體和協商參與者要有堅定的政治立場，以對國家、人民和政協事業高度負責的態度，以科學、客觀、公正為原則，摒棄非白即黑、非此即彼的思維定勢，在協商過程中避免偏激偏執，杜絕極端言論，強化責任擔當，始終銘記“為何而協商”“為誰而協商”這一基本命題，做到不忘初心、牢記使命。

其次，堅持求真務實。人民政協民主協商務必做到求真務實，將協商民主制度真正落到實處，杜絕形式主義，做到真協商。民主協商的話語權必須牢牢掌握在求真務實者的手中，而不是掌握在位高權重者手中。為此，各相關主體必須營造真協商的良好環境、濃厚真協商的良好氛圍，把求真務實的精神和作風貫穿到協商活動的各方面，完善各項規程，健全評價機制和監督機制，提高協商質量。

再次，堅持平等互信。協商主體之間彼此平等互信是協商文化的基本要求。各級黨委、政府、政協組織和政協委員，作為協商主體享有真實的、具體的平等地位，沒有大小強弱之分、職位高低之別，任何一方都不能居高臨下、以勢壓人，協商活動必須開誠布公。

最后，堅持開放包容。民主協商的過程是各方利益充分訴求、各方觀點充分表達、各協商主體真誠傾聽的過程，是有商有量、溝通融通的過程，更是求同存異、聚同化異的過程。民主協商要取得實際成效，需要開門聚智、開放聚識，最大限度地納群言、集民智，加強政治引領，增進團結合作。因此，協商主體必須有坦蕩的胸襟、開放包容的氣度。

二、當前人民政協協商民主制度存在的問題

（一）主體定位認識偏差，主體行為失范

協商主體定位是人民政協協商民主“三化”（制度化、規范化、程序化）建設的基本環節。當前，有少數人對這一基本問題仍存在一些模糊的認識。對于協商主體界定問題，有人認為黨委是唯一的協商主體，有人認為政協（政協委員）才是真正的協商主體，甚至有人認為誰舉事誰就是主體[6]。其實，對協商主體的界定是有章可循的。從《中國人民政治協商會議章程》有關規定看，人民政協民主協商的主體包括中國共產黨、人大、政府、民主黨派、人民團體、政協，可見民主協商的主體應該是多元的。在眾多協商主體中，中國共產黨是核心主體，人大和政府是重要主體，與其他各主體之間是平等關系。這種平等既體現為政治地位上的平等，又體現為參與協商機會的平等和聽取他人意見的平等。

協商主體定位不夠清晰，容易導致推諉、扯皮現象，進而阻礙人民政協協商民主“三化”建設的進程。具體而言，協商主體行為失范主要表現為“缺位”“不到位”和“錯位”。（1）缺位。有些地方黨委和政府為了“程序合法”不得不按規定把“政治協商納入決策程序”，但由于主觀上重視程度不夠，在實際操作中往往把本應由自身組織安排的協商活動交由政協操辦，導致主體“缺位”。（2）不到位。一些地方黨政部門領導存在懶政、懈怠情緒，按規定本來應該親臨協商會議現場進行指導或通報情況、參加討論、聽取意見，卻很少出席或派他人前往。（3）錯位。新時代，黨和政府將人民政協定位為“專門協商機構”，使其職責得以進一步明確，但這并不意味著人民政協是民主協商活動的主導者。人民政協應該成為民主協商活動的組織者和承擔者，協助黨委、政府在政協搞好與民主黨派、各族各界人士的協商。黨委在民主協商中的缺位和不到位，導致政協對“在政協”協商還是“與政協”協商產生模糊認識，認為自身也是協商主體，以致本應由黨委和政府主導的協商變成由政協代為實施，出現“錯位”“越位”[5]。

（二）重形式輕內容，協商程序不完善

就協商民主理論而言，民主協商的內容應該是明確的?！吨袊嗣裾螀f商會議章程》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》對此作了原則性規定，即“大政方針、重要問題、重要事務以及其他問題”等必須進行政治協商，但在具體實踐中對這些規定的理解與把握仍存在一些問題，主要表現在兩個方面。首先，協商議題過于寬泛、過于籠統，有待于進一步細化。比如，由于不同地區、不同省份社會經濟發展不平衡，有些問題在某地區、某省份屬于重大問題、重大事項，而在另一地區、省份或許已經得到妥善解決。因此，各地對“大政方針、重要問題、重大事項、重要事務”的界定和理解不盡相同，更缺乏具體的實施細則和標準[7]。因此，中央和地方需要從實際出發，出臺具體文件做出明確規定。其次，重形式、輕內容。協商內容的具體界定確實是一大難題，但同時存在該協商卻不協商的問題，比如以通報代替協商、以聽取意見代替協商、以黨派協商代替政協協商等現象時有發生。從表面看，協商的形式似乎很“合規”，但往往“大事不開會，小事開大會”；協商的程序似乎也“合法”，但將當地經濟社會發展的重大問題和重大事項排除在民主協商之外，或未經協商就直接提交黨委決策，并交由人大和政府通過?！鞍颜螀f商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則”[8]。顯然，這一原則在實踐中并未得到有效貫徹。

（三）協商機制不健全，民主監督不到位

現有人民政協協商民主制度只是一個框架體系，還不夠具體完備，尤其缺乏法律保障。人民政協并非決策機構，只是民意表達機構。協商民主制度的運行，主要依據憲法、政協章程和黨的文件的相關規定。迄今為止，國家尚未出臺有關人民政協的專門法，以確定人民政協的法律地位，規范民主協商制度運行。從中央文件和政協章程層面看，《中國人民政治協商會議章程》《中國人民政治協商會議組織法》等政策、法規雖然對民主協商活動具有指導性作用，但是不具備法律效力。在微觀層面，決策部門存在的問題難以受到法律層面的有效約束，導致協商缺位、隨意性強等弊端。在宏觀層面，民主協商的程序、協商結果的公正性，以及執行、反饋等環節，都缺乏法律保障。法律規范、制度規范的缺失，導致人民政協在協商活動中往往處于被動和從屬地位。在具體協商實踐中，人民政協在很大程度上依賴黨委的統一安排，怕“越位”，怕“代政”。從民主協商制度具體執行情況看，有章不循或貫徹執行不力的現象依然存在。由于缺乏相應的法律授權，人民政協無法針對協商過程、協商結果及其執行情況進行及時檢查和監督，更無法（無權）進行有實效的問責。

三、協商民主制度完善與機制創新的思路和策略

（一）總體思路

黨的二十大做出“全面發展協商民主”的重要決定，其關鍵在于構建協商民主制度的國家戰略。

首先，法律應授權。一是要從法律層面明確人民政協的地位，制定諸如《人民政協法》之類的專門法律，為協商民主制度提供法律保障；二是對人民政協授權，既然是“專門協商機構”，人民政協就應該對民主協商活動擁有全程掌控權。具體來說，各級政協組織必須擁有確保重大問題、重要事項“協商于決策之前”的權力，更需要擁有“政治協商納入決策程序”的督辦權和對協商結果及其執行情況的監督權，對未經協商就做出的重大決策有權宣布無效，“確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵”[3]。

其次，制度需完善。發展協商民主是為了依法執政、民主執政。為此，協商民主必須實現由理論體系向制度體系的轉化，建立一套程序規范、結構完整、科學合理的協商民主制度體系，構建從協商活動安排到過程跟蹤直至結果反饋，有法可依、公開透明、公正有效的民主協商工作機制。

預想故障集的選擇，實用中一般采用N-1的安全準則，主要考慮交流線路N-1故障、主變N-1故障及母線N-1故障，以及VSC-HVDC接入后，所帶來的直流線路N-1故障、換流變N-1故障以及換流閥的N-1故障。

再次，能力待提高。協商能力包括調查研究、聯系群眾、合作共事等方面的能力，以及必要的知識儲備和分析問題解決問題的能力。它關乎民主協商的成效，是協商民主能否實現的關鍵所在。協商主體無論來自哪個黨派、團體、組織，抑或是人大代表、政協委員、基層群眾代表，都應該具有強烈的社會責任感、過硬的履職能力。

最后，形式要結合。選舉民主和協商民主是我國社會主義民主政治的本質特征，是中國人民政治智慧的結晶和政治文明建設的偉大成果。兩者的有機統一，是發展社會主義民主政治、完備社會主義民主制度的必然選擇。在選舉民主中恰當地引入協商模式，在協商民主中借用投票方式，有利于化解投票選舉產生的矛盾，提高民主協商的共識度。

（二）具體策略

完善協商民主制度，推進協商民主“三化”建設，離不開各級黨委的堅強領導，更需要發揮政協組織的積極性、主動性。各級黨委和政府是協商活動的主體，更是協商活動的主導者。不能因為強調黨的領導而遮蔽協商的“民主”性質，更不能因強調協商的民主性質而忽視黨的領導。民主協商要注重把黨政工作和人民政協協商民主的各項事宜有機融合在一起，推進人民政協協商民主制度化、規范化運作，盡快步入有法可依、有章可循的法治化軌道。

1.拓寬領域，細化內容

《中共中央關于加強人民政協工作的意見》從多層次、多領域對需要協商的“重要問題”和“重大事項”做了規定，內容涉及社會經濟發展、社會建設與治理、黨務政務等方面。在經濟發展方面，主要包括發展戰略、規劃，財政預決算，重大投資項目的擬定和實施等；在社會建設和社會治理方面，主要包括社會發展總體戰略，城市建設總體規劃，以及關涉人口、資源、環境衛生、文化教育、社會就業及保障等問題；在黨務政務方面，主要包括大政方針，黨代會和政府工作報告，各民主黨派以及與愛國統一戰線有關的重要事項等[6]。簡言之，人民政協要緊緊圍繞經濟社會發展過程中的重大理論與實踐問題，黨政工作重點，以及人民群眾在生產生活中遇到的難題，特別是圍繞社會綜合治理中的焦點問題開展深入調研，形成提案或意見、建議。

2.豐富形式，激發活力

大數據時代背景下，協商民主形式愈加廣泛多樣，信息傳播更為快速及時，溝通交流方式更加便捷。這些新變化需要協商機構及時感知并快速響應，探索網絡民主協商新形式，搭建民主協商新平臺，適時開展互聯網協商、微協商等活動，創新大數據時代協商民主工作新機制。相關機構要研制、出臺大數據時代人民政協協商民主的規范性文件，拓展互聯網協商平臺功能，提高協商效率。有人提出建議，可以嘗試協商內容線上報送、直通車辦理，也可以設計民主協商工作的信息化工作流程，分析其工作需求并編制需求大綱，供信息平臺建設使用[9]。

3.完善制度，規范程序

首先，完善協商制度。民主協商內容的規定要較為明確細致，特別是重大方針、政策和重要事務的界定應該有明確標準或者大致范圍，做到有的放矢、減少歧義。協商形式要因“事”而異，根據具體協商內容采取恰當的協商形式，“大事不開會”固然應該杜絕，“小事開大會”也不足取。比如，需要黨政領導到協商會議現場指導的，或重大事項必須由人民政協組織召集進行民主協商的，不能簡單地以通報的形式代替。其次，規范協商程序?！俺绦蚧苯ㄔO在人民政協協商民主“三化”建設中是相對薄弱的環節。為此，應重點加強程序化建設，使協商民主制度化、規范化、程序化建設平衡發展，相互促進、相輔相成。

4.促進主動協商，推進平等協商

首先，增強協商意識，提高協商自覺。民主協商參與者要不斷深化理論學習和理論研究，增強協商自覺意識。各級黨校、社會主義學院、行政學院應該把協商民主理論列入教學計劃，組織相關人員參加協商民主理論知識的培訓和學習，進一步增強他們的協商意識。各級政協組織應認真履職，嚴格規范程序運作，積極有為，做到工作中不推諉、不扯皮，防“缺位”不“越位”，推進政治協商的有效運作。

其次，推動平等協商，引導民眾參與。一是強化協商主體平等意識?！皡f商是民主的、平等的、真誠的，不敷衍應付、不強加于人，而是經過反復商量，充分交換意見，集思廣益，真正達到政治上的一致或基本一致?！盵10]441因此，中共黨員和民主黨派成員都應增強平等意識，切實履行自身職責。任何協商主體沒有理由自認為地位優越，也無必要妄自菲薄。黨委不應該以領導、主導協商活動為由，削弱協商的民主色彩和平等性質。二是推動協商過程公開。從議題的提出到活動的開展，再到協商意見的辦理、結果的執行和反饋，任何形式的協商都應該向社會全面公開。黨政部門和人民政協在按照規定嚴守有關秘密的前提下，應及時向社會公開民主協商的相關情況，讓社會和公眾應知盡知，避免因溝通不及時、渠道不暢通帶來的誤解和可能誘發的輿情。三是引導民眾參與。引導民眾參與，接受民眾監督，是協商民主的核心要義。引導廣大民眾參與、接受廣大民眾監督的民主協商才是真正意義上的協商民主。協商議題提出環節、協商準備階段和協商反饋階段，都需要民眾參與，真正實現從群眾中來、到群眾中去。

5.注重理論研究，提升協商能力

新常態下，深入、扎實地開展協商民主的理論研究，可以為協商民主的制度完善和機制創新提供指導。首先，加強研究隊伍建設。各級統戰部門和社科聯，黨校和社會主義學院，以及高校等現有研究平臺，要整合現有人才資源，成立專門的理論研究機構，就相關問題展開深入研究，共享研究成果。其次，深化研究內容、拓展研究領域。針對人民政協協商民主實踐中出現的新問題、新情況，研究機構和人員要展開深入探討，挖掘問題產生的根源；要拓展研究新領域，進行縱向挖掘、橫向比較研究，追溯協商文化的歷史淵源，挖掘中國傳統文化中協商文化的深刻意蘊；要深化中外協商民主理論的比較研究，取其精華、去其糟粕，著眼于新常態下人民政協協商民主的新發展、新格局，通過研究創新推動實踐創新和發展創新。

提升協商能力，需要人民政協不斷加強自身建設。首先，要把好委員入口關。政協委員不是榮譽稱號，其職責是參政議政。因而，具有廣泛代表性，參政議政意愿強，能力與素質高，敢于直言進諫，具有忠誠、理性、公正、無私等品格，是一個合格委員的必備條件。只有嚴把委員入口關，才能發揮人民政協“人才庫”和“智囊團”的優勢[6]。其次，要加強履職能力建設。履職能力包括豐富的知識儲備、良好的溝通與表達能力、較強的組織協調能力，這是對委員能力的基本要求。在此基礎上，更需要他們具備一定的政治判斷力、政治鑒別力。在民主協商中，政協委員要永遠保持堅定的政治立場和正確的政治方向，不斷提高調查研究能力，建真言、獻良策，堅持黨的群眾路線，關心群眾疾苦，有效引導和服務群眾，真正做到能合作共事、相互包容，求同存異、取長補短，以及“站位準”“說得對”“聯得通”“商得和”[5]。

6.弘揚協商文化，融洽協商氛圍

協商民主文化，是人民內部各方面對國家政權機關、人大、各黨派、各社會團體，就經濟社會發展中的重大問題和涉及人民群眾切身利益的實際問題進行廣泛而平等協商這樣一種特殊社會現象的情感、態度、取向的總稱[11]。

首先，把握協商文化的政治方向。任何文化都具有社會性和階級性，民主協商文化也不例外。作為一種政治文化形態，人民政協協商文化具有鮮明的政治屬性。因此，堅定正確的政治立場、把握正確的政治方向，是協商民主文化建設的首要問題，也是其題中應有之義。當前，意識形態領域的斗爭形勢依然嚴峻，情況非常復雜。培育協商民主文化，應始終以習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是習近平文化思想為引領，把堅持黨的領導貫徹落實到民主協商文化建設的各個方面，牢牢掌握意識形態工作領導權、主動權。

其次，發掘協商文化的內涵特色。中華文化博大精深、源遠流長。優秀傳統文化內含中華民族最根本的精神基因、積淀著深層的精神追求。民主協商文化植根于中華民族優秀傳統文化，是我們黨在長期的斗爭和建設中的經驗總結，是黨的統一戰線理論、多黨合作和政治協商制度，以及協商民主的理論精髓和實踐智慧[4]。弘揚民主協商文化，離不開傳承更需要創新。中華優秀傳統文化中具有普世價值的民本觀、義利觀、和合精神，都是培育民主協商文化的寶庫，需要結合時代精神進行創造性改造和創新性發展。優秀傳統文化所具有的整合力、凝聚力和包容力賦予新時代進行社會治理、維護國家穩定、構建和諧社會所必不可缺的凝聚力和向心力，為抵御現代社會面臨的各種風險挑戰奠定了強大的心理基礎，促進了人民群眾對社會主義現代化建設和中華民族偉大復興的自覺認同和深度認可。

最后，凝練協商文化的時代價值。要充分挖掘符合新時代要求的協商文化內涵、凝練其精髓要義、彰顯其時代特色。各地要善于從實踐經驗中提升理性認識并提煉理論成果，對其中富有創新價值的成果要大力推廣。比如，“三在前三在先”是中共哈爾濱市委最早制定的協商原則，經歷了自下而上和自上而下的反復錘煉，作為一項基本準則加以確定并得到廣泛認可?；鶎狱h政部門和政協組織可以從中取得借鑒，與時俱進，善于創新，培育具有時代特色和價值的協商文化。