在法治軌道上全面推進西藏現代化建設

肖 京

（中國社會科學院法學研究所 北京 100720）

黨的二十大報告指出，“從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國”“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，明確提出了全面建成社會主義現代化強國的宏偉目標。全面建成社會主義現代化強國，是包括西藏人民在內的全國各族人民的共同心愿，必須全力推進。同時，全面建成社會主義現代化強國又是一項十分艱巨的長期任務，亟須充分發揮法治的促進與保障作用。黨的十八大以來，中央高度重視法治的重要作用，提出了全面依法治國的新理念、新思想、新戰略，并把全面依法治國納入到“四個全面”戰略布局當中。黨的十八屆四中全會專門通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國進行了整體部署。黨的二十大報告提出，“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，對法治在全面建設社會主義現代化國家中的重要作用進行了重點強調。由此可見，“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”是當前和今后一段時期包括西藏人民在內的全國各族人民共同面臨的重大課題。

西藏是祖國大家庭中不可或缺的重要組成部分，全面建設社會主義現代化強國，就必須全面推進西藏現代化建設；在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，同樣要求必須在法治軌道上全面推進西藏現代化建設。西藏地處邊疆，肩負維護祖國統一與國家安全的重任，實現全面建成社會主義現代化強國的宏偉目標，就必須全面推進西藏現代化建設。中華人民共和國成立以來，西藏雖然在經濟社會發展方面取得了舉世矚目的成績，但由于歷史原因，加上自然環境的影響，西藏在經濟社會發展水平方面仍然落后于內地，與黨的二十大提出的現代化目標之間仍然有不小的差距。全面推進西藏現代化建設任務繁重艱巨，必須全力以赴，以高昂的斗志迎難而上。法治現代化是西藏現代化的應有之義，西藏現代化建設必須高度重視并充分發揮法治的重要作用，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設。為此，需要充分認識法治現代化在全面推進西藏現代化建設中的重要作用，牢牢把握在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的總體要求，并精準落實在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的重點任務。

一、充分認識法治在全面推進西藏現代化建設中的重要作用

法治現代化是西藏現代化的重要內容，是全面推進西藏現代化建設的必然要求和重要保障。全面推進西藏現代化建設，必須同步加強西藏法治建設，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設。在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，必須充分認識法治在全面推進西藏現代化建設中的重要作用，不斷增強法治意識，以高度的自覺性維護法治的權威、推進法治建設。

（一）西藏法治現代化是西藏現代化的重要內容

“法治是現代化不可分割的重要內容”，[1]是國家現代化的重要指標。黨的二十大報告對全面建成社會主義現代化強國的總的戰略安排是分兩步走，第一步是“從二〇二〇年到二〇三五年基本實現社會主義現代化”，第二步是“從二〇三五年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。按照黨的二十大報告中確立的全面建成社會主義現代化強國的總體目標任務，未來五年“中國特色社會主義法治體系更加完善”，到二〇三五年“基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。由此可見，法治現代化是中國式現代化的重要內容，全面建設社會主義現代化國家必須全面推進法治現代化進程。

從局部與總體的關系來看，西藏現代化是中國式現代化的重要組成部分，全面建設社會主義現代化國家必然要求全面推進西藏現代化建設。雖然全面推進西藏現代化建設的具體指標尚有待于進一步細化，但從中央對中國式現代化和社會主義現代化國家具體內涵的表述來看，法治現代化是中國式現代化的應有之義，也是西藏現代化建設的重要內容。與中央的規劃相對應，未來五年，西藏法治化程度應當得到明顯提升；到二〇三五年，應當基本建成法治西藏。到本世紀中葉，在我國建成社會主義現代化強國之時，西藏的法治水平必將進一步提高，實現真正的法治現代化。為了達到上述目標任務，必須進一步加強西藏法治建設。由此可見，法治現代化是西藏現代化的重要組成部分，全面推進西藏現代化建設必須堅持全面推進西藏法治建設，以法治現代化彰顯西藏現代化的偉大成就。

（二）西藏法治現代化是全面推進西藏現代化建設的必然要求

黨的十八大以來，中央高度重視法治建設。黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國，強調全面推進依法治國的“總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，并對全面推進依法治國進行了總體部署。黨的十九大報告指出，“深化依法治國實踐”，從實踐層面對依法治國提出了新要求。黨的二十大報告再次強調，“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”，對法治及其現代化提出了新的更高要求。此外，從“四個全面”戰略布局的具體內容來看，全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨之間具有內在有機聯系，全面依法治國“是推進中國特色社會主義現代化建設的重要支柱”。[2]由此可見，法治現代化是全面建設社會主義現代化強國的必然要求。

法治現代化是全面建設社會主義現代化國家的必然要求，也是全面推進西藏現代化建設的必然要求。一方面，從全面推進西藏現代化建設基本要求來看，全面推進西藏現代化必然要求推進法治現代化建設。如前所述，法治現代化是西藏現代化的重要內容，全面推進西藏現代化建設必然要求法治現代化同步推進。沒有法治現代化，就不可能真正實現西藏現代化，當前正在全面推進的西藏現代化必然是包含法治現代化的現代化。另一方面，法治現代化是通向國家現代化的必由之路，也是通向西藏現代化的必由之路。從世界各國現代化法治的歷程來看，法治現代化都是通往國家現代化的重要路徑。一個國家的現代化如此，一個地區的現代化同樣也是如此。西藏現代化，必須在法治軌道上全面推進才能實現。如果偏離了法治軌道，西藏現代化不僅不可能實現，甚至有可能走向歧路。近些年來，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并大力推動西藏法治建設，取得了巨大成效。中央把“堅持依法治藏”作為做好西藏工作的重要原則之一，全面推進依法治藏，這既是對中央全面依法治國基本方略的貫徹落實，又是對西藏工作的進一步加強與完善。從這種意義上講，法治現代化是全面推進西藏現代化建設的必然要求，是通往西藏現代化的必由之路，必須大力推進。

（三）西藏法治現代化是全面推進西藏現代化建設的重要保障

在全面建設社會主義現代化國家進程中，法治始終發揮著重要的促進和保障作用。黨的二十大報告明確指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安”“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”，對法治的重要保障作用進行了精辟概括?！肮谈尽?，就是用完善的法治體系搭建國家治理的“四梁八柱”，筑牢國家治理的根基，真正起到“定海神針”的重要作用?！胺€預期”，就是運用法治調整社會關系、平衡社會利益、化解社會矛盾，最大限度地避免朝令夕改，以法治特有的穩定性來增強民眾對未來的可預期性，進而起到維護經濟社會的穩定的作用?！袄L遠”，就是堅持著眼于未來、增強法治的前瞻性，以法治的方式維護子孫后代的長遠利益，確?？沙掷m發展，實現國家的長治久安。在全面建設社會主義現代化國家進程中，法治的“固根本、穩預期、利長遠”的保障作用十分重要。全面建設社會主義現代化國家，必然要更好地發揮法治的保障作用。

就西藏而言，西藏法治現代化同樣是全面推進西藏現代化建設的重要保障。厲行法治既是治藏方略歷史經驗的總結，又是新時代治藏方略實施的關鍵點，[3]必須長期堅持。2015 年8 月，習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上明確指出，“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎，是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則”，[4]把“依法治藏”作為西藏工作的重要原則之一。2020年8月，習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上提出了“十個必須”①的新時代黨的治藏方略，再次強調了依法治藏的重要作用。從“十個必須”治藏方略的具體內容來，無論是堅持維護祖國統一、加強民族團結，還是富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎，都離不開法治的促進與保障。在中央第七次西藏工作座談會上，習近平總書記還特別強調了“四個確?！雹?，而實現“四個確?！北仨毘浞职l揮法治的重要保障作用。從“四個確?！钡木唧w內容來看，無論是確保國家安全和長治久安、邊境鞏固和邊境安全，還是確保西藏人民生活水平不斷提高、生態環境良好，法治始終都發揮著不可替代的保障作用。由此可見，法治現代化是全面推進西藏現代化建設的重要保障，必須高度重視并充分發揮法治在全面推進西藏現代化建設中的重要作用。

二、牢牢把握在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的總體要求

黨的二十大報告明確指出，全面建設社會主義現代化國家的前進道路上，必須牢牢把握五項重大原則③，為全面建設社會主義現代化國家指明了方向，也為全面推進西藏現代化建設指明了方向。黨的二十大報告還強調，“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，高度重視法治在全面建設社會主義現代化國家中的重要作用。按照中央的總體要求，結合西藏的實際情況，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，必須始終堅持和加強黨的全面領導，必須始終堅持中國特色社會主義法治道路，必須始終堅持以人民為中心的根本立場，必須始終堅持以習近平法治思想為指導。

（一）必須始終堅持和加強黨在西藏的全面領導

堅持和加強黨的領導，不僅是中國式現代化和全面依法治國的根本要求，也是在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的必然要求。黨的領導既是社會主義法治最根本的保證，又是中國式現代化最根本的保證，必須始終堅持和加強黨的全面領導。黨的二十大報告明確指出，“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化”“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”“堅持和加強黨的全面領導”，深刻揭示了黨的領導在中國式現代化中的重要作用?！包h的領導是中國特色社會主義法治之魂”，離開了黨的領導，全面依法治國就不可能真正有效推進。全面依法治國絕對不是削弱黨的領導，而是要進一步加強和改善黨的領導，不斷提高黨領導依法治國的能力。歷史經驗充分證明，堅持和加強的全面領導，是實現西藏穩定與發展的根本保證。黨的領導是依法治藏的根本保證，[5]堅持和加強黨的全面領導，是在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的首要原則和根本保證。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上提出的新時代黨的治藏方略中，對新時代西藏現代化建設進行了總體部署。新時代黨的治藏方略的“十個必須”中首要的“必須”就是“必須堅持中國共產黨的領導”，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，必須毫不動搖、不折不扣地貫徹執行這一原則要求，確保在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的正確政治方向。

（二）必須始終堅持中國特色社會主義法治道路

道路是關系事業興衰成敗的關鍵問題。堅持中國特色社會主義法治道路不僅是全面依法治國的唯一正確道路，也是全面推進西藏法治現代化的唯一正確道路。中國特色社會主義法治道路是全面建設社會主義現代化國家的必由之路，當然也是全面推進西藏現代化建設的必由之路。黨的二十大報告明確指出，“堅持中國特色社會主義道路”“要堅持走中國特色社會主義法治道路”，重申了對中國特色社會主義道路和中國特色社會主義法治道路的堅持。在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，必須始終堅持中國特色社會主義法治道路，而不是走脫離中國的實際情況的“法治之路”。具體而言，堅持中國特色社會主義法治道路，就必須始終堅持和加強黨的全面領導；就必須堅持中國特色社會主義制度、貫徹中國特色社會主義法治理論；就必須堅持依法治國與以德治國相結合，充分發揮法律的規范作用，強化法律對道德建設的促進作用，運用法治的手段解決道德領域中的突出問題；就必須堅持從實際出發，突出中國特色、實踐特色和時代特色，在堅持中國特色社會主義法治道路的前提下，探索適合西藏本土的具有“中國特色、西藏特點”的實踐路徑。

（三）必須始終堅持以人民為中心的發展思想

堅持以人民為中心，既是全面依法治國的根本立場，也是全面推進西藏法治現代化的根本立場。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，必然要求以人民為中心、為人民謀福利、讓人民過上好日子。西藏現代化也必然是西藏全體人民的共同富裕的現代化，更是要求要以人民為中心，切實維護好西藏各族人民的根本利益。法治的根基在人民，必須堅持以人民為中心，維護社會公平正義。從法治與人民之間的辯證關系來看，人民的權益需要靠法律保障，法律的權威需要人民維護。黨的二十大報告明確指出，“堅持以人民為中心的發展思想”“維護人民根本利益，增進民生福祉”“讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民”，特別強調了以人民為中心的根本立場。西藏地處祖國邊疆，經濟社會發展水平長期落后于內地，更是需要堅持以人民為中心，運用法治的手段充分保障西藏各族人民群眾的根本利益。習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會上明確強調，“必須堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎的重要原則”“必須把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發展的出發點和落腳點”，充分體現了堅持以人民為中心的根本立場。因此，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，也必須堅決貫徹落實中央的治藏方略，堅持以人民為中心，心系西藏各族人民，始終堅持把改善民生、凝聚人心作為西藏經濟社會發展的出發點和落腳點，確保西藏人民的生活水平不斷提高。

（四）必須始終堅持以習近平法治思想為指導

2020 年11 月，中央全面依法治國會議確立了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，具有十分重大的意義。習近平法治思想是中國特色社會主義法治實踐和成就的科學總結，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南，是引領法治中國建設在新時代實現更大發展的思想旗幟，[6]是新時代全面依法治國必須長期堅持的指導思想，也是全面推進西藏法治現代化的根本遵循和行動指南。習近平法治思想蘊含著改革創新的時代精神，[7]蘊含著深厚的制度理論、豐富的制度實踐和深刻的制度邏輯，強調制度更具有根本性、穩定性和長期性，[8]對全面推進西藏現代化建設具有十分重要的保障作用。從西藏法治現代化的角度來看，習近平法治思想標定了依法治藏的政治方向，厘清了依法治藏的科學方法，確立了依法治藏的系統布局，明晰了依法治藏的路徑，[9]具有重大的理論意義和實踐價值，是全面推進西藏法治現代化建設的指導思想。由此可見，在法治軌道上全面推進西藏現代化，就必須始終堅持以習近平法治思想為指導。

三、精準落實在法治軌道上全面推進西藏現代化建設的目標任務

黨的十八屆四中全會明確指出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，并對全面推進依法治國各項工作進行了總體部署。黨的二十大報告再次強調，“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”，充分體現了中央對全面推進依法治國的高度重視。黨的二十大報告明確指出，“圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”，對法治中國建設的目標任務進行了整體部署。在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，就是要精準落實全面推進依法治國對西藏法治建設的各項目標任務，充分發揮法治在全面推進西藏現代化建設中的“固根本、穩預期、利長遠”的重要保障作用，確保西藏現代化建設的順利完成。錨定法治中國建設的目標任務推進西藏法治建設，需要從以下幾個方面重點著手。

（一）全面貫徹實施憲法和相關法律法規，完善依法治藏的法律制度體系

憲法是治國理政的總章程，是國家的根本大法，具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。全面貫徹實施憲法，不僅是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，也是建設法治西藏的首要任務和基礎工作。全面依法治國的首要任務就是要堅持依憲治國、依憲執政，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，必須確保憲法和相關法律法規在西藏的全面貫徹落實。為此，需要在西藏深入開展憲法宣傳教育、扎實推進憲法在西藏的全面貫徹實施。同時，需要進一步加強重點領域、新興領域立法，以完善依法治藏的法律制度體系。就西藏的具體特點來看，除了需要繼續加強維護國家安全、促進民族團結、保護生態環境、發展文化旅游產業、改善民生等重點領域的立法，還需要進一步加強維護網絡安全、促進數字經濟等新興領域的立法，構建完善的西藏法律制度體系。

（二）扎實推進西藏依法行政，構建現代西藏行政法治體系

黨的二十大報告明確指出，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”“扎實推進依法行政”。依法行政既是建設社會主義法治國家的重要目標任務，也是法治西藏建設的重要目標任務。黨的二十大報告同時提出，“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，把高質量發展明確為全面建設社會主義現代化國家的首要任務。在新發展格局構建的進程中，依法行政始終發揮著重要作用。這是因為，行政法從規范政府行為的角度為加快新發展格局提供重要的保障，[10]離開了行政法的規范，構建新發展格局的任務就難以實現。以優化營商環境為例，優化營商環境的難點、堵點和痛點大多與行政權的運行尤其是行政機關的市場監管息息相關，以規范行政權運行、保護相對人合法權益為使命的行政法治，是優化營商環境的重要要求和保障。[11]因此，在法治軌道上全面推進西藏現代化建設，就必須扎實推進依法行政，按照西藏現代化的總體布局和要求，不斷加強依法行政，提升行政執法的水準，構建現代西藏行政法治體系。

（三）嚴格公正司法，強化西藏現代化司法體系建設

司法是維護法律公平公正的重要環節。全面推進依法治藏、建設法治西藏需要有力的司法保障，[12]需要充分發揮法院和法官的重要作用。[13]黨的二十大報告指出，“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線”，對公正司法的極端重要性進行了特別強調。西藏地處祖國邊疆，是維護祖國安全與穩定的前沿陣地，為了確保國家安全和長治久安、確保邊防鞏固和邊境安全，必須更加重視并充分發揮司法的重要作用，進一步嚴格公正司法，建設西藏現代化司法體系。推進司法現代化，需要始終堅持習近平法治思想對司法的指導，需要牢牢抓住審判體系和審判能力現代化，需要深刻把握人才隊伍時代化。[14]就西藏司法現代化而言，同樣需要在習近平法治思想的指導下，完善審判體系、提高審判能力、加強司法隊伍建設。這就需要在不斷充實西藏司法隊伍的同時，重視對提高現有司法人員的政治素養和業務能力的提升。

（四）堅持全面推進依法治藏，把法治貫穿于西藏現代化建設的全過程

依法治國必然要求依法治藏，[15]全面依法治國必然要求全面依法治藏。全面推進依法治藏，既是新時代治藏方略中的重要內容，又是實施新時代治藏方略的關鍵點。2020年8月，習近平總書記在中央第七次西藏工作座談會提出的“十個必須”的新時代黨的治藏方略，既強調了必須堅持依法治藏，又對建設現代化新西藏進行了總體布局。新時代黨的治藏方略內容十分豐富，廣泛涉及國家安全、民族團結、邊疆穩定、經濟發展、民生保障、生態保護等多個領域。全面貫徹新時代治藏方略，必須堅持在法治的軌道上建設現代化新西藏，堅持把法治貫穿于西藏現代化建設的全領域、全過程。

（五）堅持運用法治思維，積極推進西藏治理體系和治理能力現代化建設

國家治理現代化是中國式現代化的重要組成部分，[16]全面推進現代化建設必須高度重視國家治理體系和治理能力現代化建設。就法治與國家治理之間的關系來看，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化既是全面依法治國的時代使命，又是全面推進中國式現代化建設的必然要求。具體到西藏而言，運用法治思維和法治方式推進西藏治理體系和治理能力現代化，既是全面推進依法治藏的重要路徑，又是全面推進西藏現代化建設的重要抓手。與內地相比，近些年西藏雖然在治理體系和治理能力建設方面取得了明顯進步，但與實現西藏現代化的基本要求相比，仍有不小的差距。因此，很有必要堅持運用法治思維，積極推進西藏治理體系和治理能力現代化建設。

（六）堅持依法應對風險與挑戰，堅決依法維護國家安全與邊疆穩定

在當前“世界百年未有之大變局”的特殊歷史時期，國家安全與邊疆穩定至關重要。黨的二十大報告明確指出，“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定”，對國家安全和社會穩定的極端重要性進行了重點強調。西藏處于祖國的邊疆地區，西藏的安全與穩定對維護國家安全和社會穩定具有十分重大的意義。法治是維護國家安全和社會穩定的重要手段，維護國家安全與社會穩定離不開法治作用的充分發揮。面對國內國際新形勢，全面推進西藏現代化建設，就必須堅持依法應對各種挑戰、抵御各種風險、克服各種阻力、化解各種矛盾，堅決維護國家安全與邊疆穩定。

[注 釋]

①“十個必須”是指：“必須堅持中國共產黨領導、中國特色社會主義制度、民族區域自治制度，必須堅持治國必治邊、治邊先穩藏的戰略思想，必須把維護祖國統一、加強民族團結作為西藏工作的著眼點和著力點，必須堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎的重要原則，必須統籌國內國際兩個大局，必須把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發展的出發點和落腳點，必須促進各民族交往交流交融，必須堅持我國宗教中國化方向、依法管理宗教事務，必須堅持生態保護第一，必須加強黨的建設特別是政治建設”。

②“四個確?！笔侵福骸按_保國家安全和長治久安，確保人民生活水平不斷提高，確保生態環境良好，確保邊防鞏固和邊境安全，努力建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏”。

③這五項重大原則分別是：堅持和加強黨的全面領導；堅持中國特色社會主義道路；堅持以人民為中心的發展思想；堅持深化改革開放；發揚斗爭精神。