“縣管校聘”背景下教師隊伍建設困境與對策

許洪喜

[摘 要]“縣管校聘”是當前我國義務教育階段教師管理體制改革的基礎性制度安排，在深入推進義務教育城鄉一體化改革促進優質均衡發展方面發揮著積極作用。但是，當前“縣管校聘”政策依然面臨著教師隊伍結構性失衡、政策落實不力、配套制度保障相對缺乏等困境。筆者基于“縣管校聘”背景下教師隊伍建設困境與現狀的分析，就抓好教職工編制配備管理、加強相關部門間的協調配合、健全教師工資待遇保障機制、深化中小學教師補充和交流機制等方面提出了相應建議和對策，以期“縣管校聘”政策能夠更加高效地實施。

[關鍵詞]“縣管校聘”；教師隊伍建設；對策

2014 年 8 月，教育部聯合財政部、人力資源和社會保障部印發《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出要“推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革，按照試點先行、示范引領，以點帶面、穩步推進的思路，通過示范區建設，探索教師隊伍管理新機制。2018年1月，中共中央、國務院印發《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，明確提出實行義務教育教師“縣管校聘”[1]。此后，在各省份已公開的落實中央4號文件的實施意見中，均提出要實行“縣管校聘”，有23個省明確了“縣管校聘”的實施路徑。

推行義務教育階段教師“縣管校聘”，在深入推進義務教育城鄉一體化改革促進優質均衡發展方面有著積極作用。然而，當下“縣管校聘”依然面臨著諸多困難，如何最大限度地發揮其積極作用，有力促進教師隊伍建設，有效激發教師隊伍活力，以進一步促進城鄉義務教育均衡發展，是當前必須面對和亟待解決的問題。

一、“縣管校聘”背景下教師隊伍建設的現狀和困境

（一）教師隊伍結構性失衡

教師是教育的第一資源，是實現義務教育均衡發展的關鍵所在。筆者通過調查發現，農村中小學教師結構性失衡問題較為普遍。其主要問題：一是鄉村學校大都處于滿編狀態，由于編制的限制無法招聘緊缺學科的教師，導致農村中小學校專業學科教師比例失調或學科教師配備不全，如缺少體育、理化、史地、美術等專職教師；二是教師隊伍年齡結構性失衡，相當一部分農村學校老、中、青比例失調，年富力強的中年教師緊缺，“上有老，下有小”“青黃不接”的現象依然存在，嚴重制約了教師隊伍的健康、可持續發展；三是隨著城鎮化的深入推進，因外出務工等因素的影響，部分鄉村學校出現空心化，規模變小，生源流失，導致一些鄉村學校一位教師從事多門學科教學的現象，學科結構性嚴重失衡。

（二）政策落實力度相對不足

“縣管校聘”政策執行具有明顯的“自上而下”的特點，中央出臺的政策只是確定了實施的大方向，由于部分地方科學、詳細的實施方案缺失，導致“縣管校聘”的內容和目標不明確，政府統籌不到位，制度細則不細致，權責邊界不明確，導致政府和學校之間的協調聯動不足，政策落實無法因地制宜。還有部分地區因城鄉教師隊伍結構性失衡，進一步加大了落實“縣管校聘”政策的難度。有些地區只是機械地解讀上級政策文件，沒有結合本地實際情況制定適合自身的政策方案，落實工作流于形式，制約了“縣管校聘”政策優勢的發揮。

（三）配套制度保障相對缺乏

上述“縣管”和“校聘”兩個層面的改革均因制度性的障礙，在實踐中遭遇了很大的困難，在部分地區收效甚微。傳統上教師編制政策主要由編制管理部門負責[2]，職稱崗位設置主要由人社部門負責[3]工資政策由人社部門和財政部門負責[4]，使縣一級的教師人事管理權限分散，難以形成制度合力，“縣管”很難實現；義務教育學校在教師聘任、職稱崗位設置、收入分配等領域的話語權和自主性普遍較弱，在多數地區的實踐中，很難行使這些權力[5]。

（四）教師對政策的認同度較低

教師是“縣管校聘”政策實施的最直接利益相關者。個別地方在實施“縣管校聘”時實施的是“末尾淘汰制”，這就使教師傳統的“鐵飯碗”觀念被打破，這無疑讓教師有了“顧慮”和職業危機感。此外，有些地方因制定政策時不夠科學，導致優秀的教師資源向優質學校進一步集中，鄉村學校和薄弱學校優秀教師加速流失，不但沒有達到“優勝劣汰”的真正目的，反而加劇了城鄉教師隊伍結構性失衡。此外，“縣管校聘”無疑擴大了中小學校校長在管人用人方面的權利，容易滋生教育腐敗等問題。此外，鄉村教師因為鄉鎮補貼等優惠政策大都不愿進城，而城區教師由于不適應農村的工作和生活環境等原因也大都不愿意去農村。就同一片區而言，大部分教師因個人歸屬感也大都習慣于待在原單位。

二、“縣管校聘”對于教師隊伍建設的意義

（一）推進教育教學改革的必然要求

2014 年出臺的《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出要推進“縣管校聘”管理改革。2020 年 2 月，中共中央、國務院發布《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，明確提出“加強鄉村教師隊伍建設，全面推行義務教育階段教師‘縣管校聘”[6]。2020 年7月，教育部等六部門《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》明確提出“創新挖潛編制管理，提高鄉村學校教師編制的使用效益”[7]。2021年 3 月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》中再次強調加強鄉村教師隊伍建設的重要性[8]。由此可見，落實“縣管校聘”是貫徹中央“縣管校聘”改革的必然要求。

（二）優化教師資源配置，促進優質教育資源均衡

《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》指出，優化義務教育教師資源配置，實行義務教育教師“縣管校聘”。深入推進縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗，實行教師聘期制、校長任期制管理，推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校、薄弱學校流動。實行學區（鄉鎮）內走教制度，地方政府可根據實際給予相應補貼[9]。由此可見，“縣管校聘”是為了促進優秀校長和優秀教師向鄉村薄弱學校流動，讓鄉村地區也能享受到優質的教育資源，進一步推動優質教育資源的均衡化，這對優化教育資源配置，促進城鄉教育協同發展具有重要意義。

（三）促進教師隊伍建設，激發教師隊伍活力

對于教師來說，“縣管校聘”可以破解“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”“能上不能下、能進不能出”等問題，進一步優化了學校的用人機制。通過競聘上崗，可以激勵教師放棄“躺平”思想，“末尾淘汰制”在一定程度上可以督促教師通過相對公平的競爭獲得自己理想的崗位和更高的待遇，教師的流動更加常態化，實現優秀教師和先進學校之間的“雙向選擇”。同時也促進了學校之間、教師之間的良性競爭。對于校長來說，“縣管校聘”改革實行“校長職級制”，按照校長的對應職級核發校長職級津貼，能引導校長脫離行政級別的束縛，使校長崗位的吸引力極大增強。由此可見，“縣管校聘”可以進一步激發教師工作積極性主動性，激發教師隊伍活力。

三、“縣管校聘”背景下教師隊伍建設的策略

（一）抓好教職工編制配備管理

因編制配備的問題，農村中小學教師結構性失衡問題仍然存在，制約了教師隊伍的可持續發展，也阻礙了“縣管校聘”優化教師資源配置作用的發揮，因此，必須抓好抓實“縣管校聘”下的教職工編制配備管理。

要加強和優化中小學教職工編制管理，根據中小學校缺編和超編情況，統籌考慮，定期動態調整中小學教職工編制，對縣域內教師實行統一管理、按需配備。要全面落實城鄉統一的教職工編制標準，避免缺編和超編的情況同時長期存在，造成教育資源的不合理配置和閑置浪費?？h級編制主管部門在制定編制管理標準時，要做好充分、精準的實地調研，派專人深入各校準確了解缺編、超編情況并進行匯總分析，在經過科學研判后，制定出切實可行的編制標準，實現教職工編制管理的制度化、科學化、規范化。

（二）加強相關部門間的協調配合

“縣管校聘”方案的改革涉及教育部、財政部、人社部等各部門，需要各部門形成有效的聯動機制，政策才能夠順利實施。但在執行過程中，由于向相關各責任部門缺乏科學有效的溝通機制，導致協調配合較差，各部門往往因自身人力、物力的局限僅僅只考慮自身利益，缺乏“一盤棋”的整體考慮，因而出現相互推諉扯皮，不積極落實政策的現象。這不但造成了行政效率低下，也進一步增加了“縣管校聘”政策落實的難度。另一方面，由于農村學?？招幕徒處熽犖榻Y構性失衡等問題的長期困擾，農村中小學編制問題一直無法得到有效解決?？h編制部門和人社部門在管理交流教師編制、崗位時由于沒有深入了解學校編制情況，掌握的數據不精準，導致編制部門在崗位設置上與學校實際需求不符，進一步加劇了教師隊伍結構性失衡。

因此，落實“縣管校聘”各相關行政部門之間、學校和行政部門之間形成一套科學高效的協調配合機制，加強溝通磋商，以“一盤棋”的整體思維來落實該項政策。此外，還要進一步發揮好地方政府主管教育的行政一把手的組織協調作用，協調各部門在教師編制、財政預算、教師培養等方面做好相關工作，進一步提高行政效率。

（三）健全教師工資待遇保障機制

2018 年 1 月，中共中央、國務院發布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出“大力提升鄉村教師待遇。深入實施鄉村教師支持計劃，關心鄉村教師生活。認真落實艱苦邊遠地區津貼等政策”。[10]

隨著教育改革的深入推進，中小學教師不但面臨著教育質量的巨大壓力，而且在學生管理、家庭負擔、身心健康等方面也面臨著巨大挑戰。因此，要采取更加積極有力的措施，進一步健全教師工資待遇保障機制，為中小學教師創造更加優良的工作條件，解決中小學教師在薪資待遇上的后顧之憂，以增強教師工作的積極性、主動性，充分激發教師隊伍活力。

要保障教師工資待遇。地方教育主管部門要嚴格落實教師工資不低于當地公務員平均工資水平的政策，不斷提升中小學校教師工資標準，提高教師的職業幸福感。要繼續完善工資分配辦法，在工資分配上，向農村地區和邊遠山區傾斜，向有突出教學貢獻的一線教職工傾斜，向從事一線教學的班主任傾斜，并設立班主任津貼專項資金。要關心農村地區一線教職工的生活，大力改善薄弱農村學校的辦學條件，提高鄉村教師補貼標準，為農村教師在住房、交通、生活、工作等方面創造便利條件，讓他們能夠安心教書育人。

要統籌鄉村教師生活補助、特崗教師、義務教育教師待遇等教師待遇落實工作，將教師待遇落實納入對縣區政府的教育督導考核，持續跟進待遇落實保障機制運行情況，建立跟蹤管理臺賬，年初提醒、年中跟進、年底考核，持續保障教師待遇落實成果，增強教師隊伍的穩定性。

（四）深化中小學教師補充和交流機制

習近平總書記指出，教師是教育事業發展的基礎，努力造就一支師德高尚、業務精湛的高素質專業化教師隊伍，是辦好人民滿意教育的關鍵。[11]當前，城鄉教師隊伍結構性失衡的情況依然存在，部分學校長期師資力量薄弱，制約了學校的健康、可持續發展，也阻礙了優質義務教育均衡發展。因此，必須采取措施穩定教師隊伍，積極解決教師隊伍結構性失衡的問題。要解決這一難題，可以從以下幾方面著手深化中小學教師補充和交流機制，進一步促進教師隊伍健康穩定發展。

第一，完善教師招聘辦法。要統籌事業單位公開招聘、特崗計劃、公費師范生等多種方式補充教師編制，拓展教師編制補充渠道。要優先配備邊遠山區和音樂、體育、美術、心理健康教育等緊缺學科的教師，有效解決缺編地區和缺編學科的師資緊張問題。

第二，健全教師交流長效機制。要完善交流輪崗激勵機制，采取更加有效的舉措確保教師交流輪崗落地實施，促進教師交流制度化、常態化。對主動參與交流輪崗和送教的教師要給予相應的職稱晉升等優惠政策，鼓勵優秀教師到薄弱學校送教和支教，以促進區域內教師素質、數量、結構協調發展，積極推進優質義務教育均衡發展。

第三，地方教育主管部門要經常性地深入基層學校進行調研，了解學校的教師隊伍建設情況和各校編制情況，準確掌握各校缺編、超編崗位和緊缺學科教師情況，通過提高編制標準、增加非編制教學人員財政預算、拓展教師招聘渠道等措施，及時補充缺編教師，調整超編學校編制，確保中小學校教師隊伍結構科學、穩定。各中小學校也應積極拓展教師溝通交流平臺，通過名師送教、校際交流研討和“云端教研”等多種渠道，建立健全區域內、外的教師交流機制，充分利用好周邊的優質教師資源，通過教師交流促進城鄉教師隊伍素質整體提升和優質教育資源共享，為教師隊伍建設創造更加有利的條件。

“縣管校聘”政策自2015年在各省少數縣區進行試點后，取得了良好的成效，并于2020年開始全面實施。如今，全國各地都已陸續出臺相關的指導意見和實施方案?？梢?，實施“縣管校聘”是未來教師管理和隊伍建設的基本方向，這對我國基礎教育改革和整體教育體系的發展將產生巨大影響。當下，我們應直面現狀和困境，提高思想認識，強化督導考核和輿論宣傳，深入研究中央關于“縣管校聘”的精神內涵，結合本地實際制定科學有效的政策措施，加強相關部門間的協調配合，全力確保改革舉措落地見效，努力建設一支黨和人民滿意的現代化的高素質專業化創新型教師隊伍，加快建設教育強國 為中華民族偉大復興提供有力支撐。

參考文獻：

[1]教育部教師工作司.義務教育教師“縣管校聘”管理改革工作情況介紹[EB/OL].網站.http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/51594/sfcl/201911/t20191129_410019.html.

[2]李廷洲，薛二勇，趙丹丹.中小學教職工編制的政策分析與路徑探析[J].教育研究2016，37（02）：63-69

[3]李廷洲，陸莎，金志峰.我國中小學教師職稱改革：發展歷程、關鍵問題與政策建議[J].中國教育學刊，2017（12） ：66-72+78.

[4]李廷洲，金晨，金志峰. 中小學教師職稱改革成效如何？-－基于多元評估理論的政策評估研究[J].教育發展研究，2018，38（18）;17-23

[5]李廷洲，焦楠，陸莎.“十二五”期間我國教師政策計量分析與前瞻：基于政策工具視角的文本計量研究[J]中國教育學刊，2016（9）：36-41.

[6]中共中央，國務院.關于抓好“三農”領域重點工作 確保如期實現全面小康的意見［EB/OL］.（2020-02-05）［2022-03-16］. http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/05/content_5474884.htm.

[7]教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見［EB/OL］.（2020-07-31）［2022-03-16］.http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/04/content_5540386.htm.

[8]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要［EB/OL］.（2021-03-13）［2022-03-16］.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[9]教育部.指向教師管理體制機制改革的“痛點”——新時代教師隊伍建設改革意見解讀之四[EB/OL].網站.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2018n/2018_zl14/201802/t20180205_326649.html.

[10]中共中央，國務院.關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見［EB/OL］.（2018-01-31）［2022-03-16］. http：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/31/content_5262659.htm.

[11]教育部.把加強教師隊伍建設作為最重要基礎工作——十一論學習貫徹習近平總書記致全國教師慰問信精神［EB/OL］.（2013-09-23）. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5148/201309/t20130923_157621.html.

（責任編輯：劉瑩）