整體主義視角下統籌發展和安全的耕地保護法治建設

惠建利

（陜西師范大學國家安全學院<政法與公共管理學院> 西安 710062）

一、問題的提出

近三年（2021、2022、2023）的中央一號文件中，對耕地保護的重視程度明顯遞增、制度不斷創新、更加重視執法監督。應對耕地保護嚴峻形勢的主要戰略除了“守住耕地紅線”，還應包括“確保農地之實”“保障糧食安全”“保障生態安全”等，對此，現有耕地保護法治跟進不足，缺乏整體性的反應和適應?？v觀改革開放以來我國的耕地保護法治，總體上呈現出一種“階梯式徘徊進展”的狀態。在1985—1997 年的耕地保護法治初步確立階段，受城鎮化發展的沖擊，耕地保護立法目的實際沒有實現；在1997—2017 的耕地保護法治強化階段，一以貫之的耕地保護政策為遏制耕地數量銳減起到了重要作用[1]，但受進一步城鎮化發展和經濟發展需求的影響，耕地保護效果并不明顯；2017年以后，耕地保護法治更加嚴格，保護力度不斷加大，但還達不到國家寄予的戰略厚望。

自1987 年《土地管理法》提出“十分珍惜和合理利用”土地要求以來，耕地保護議題開始受到國內部分學者的關注，但直到1997 年《土地管理法》修訂后，相關學術研究才全面跟進。起初的研究多針對我國為了經濟高速增長大量犧牲耕地問題展開，提出應實現耕地管制[2]，強化土地執法監督[3]，明晰土地產權[4]等具有現實針對性的觀點。隨著我國城鎮化發展不斷推進，耕地“非農化”問題更加突出，相關研究開始注重耕地質量問題，提出統籌社會發展與耕地保護[5]，兼顧非農建設用地與耕地質量保護[6]等觀點。2014 年9 月農地“三權分置”政策提出，農地適度規模經營得到推進，但亦帶來耕地“非糧化”問題，相關學術研究密切關注該情況，提出將流轉地用于糧食生產是三權分置的核心[7]等觀點。2017 年，我國有關耕地保護的綱領性文件《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》出臺，耕地保護開啟新征程，制度更加嚴格。學者們提出了完善耕地保護制度的執行保障機制[8]，健全耕地質量保護法律體系[9]，基于國家干預理論構建耕地“非糧化”法律制度[10]等具體而深入的耕地保護法治建設建議。

改革開放以來的中國耕地保護法制學術研究成果豐富，研究視角多而廣，有相當啟發意義，但多從農業經濟學、資源科學等角度展開，聚焦于其經濟效用[11]。雖然也有學者從糧食安全和生態安全雙重保障視角，甚至“三位一體”視角研究耕地保護問題，但缺乏新時代背景下基于整體主義視角系統專門研究耕地保護法治建設的研究成果。新時代，我國經濟社會發展指導思想已由“發展重于安全”趨向“統籌發展和安全”[12]，耕地保護與這一時代選擇緊密相關。對此，相關學術研究仍存囿限，主要表現在“統籌發展和安全”的耕地保護法治指導性理論尚未形成?！敖y籌發展和安全”首次被“十四五”規劃建議納入，并設專章做出全面部署，是新時期我國經濟社會發展指導思想的主要內容。如何在耕地保護領域貫穿“統籌發展和安全”理念，形成服務新的社會需求的耕地保護法治建設理論視野，諸多問題仍需澄清。此外，中國耕地保護法治建設有一系列“新現象”需從整體主義視角予以關注。一是隨著農地“三權分置”的逐漸成熟，耕地利用主體趨于多元化。如何有效平衡耕地利用主體的經濟利益與耕地的安全效能、生態效能是未來一段時期內耕地保護法治需解決的主要矛盾。二是鄉村振興戰略下涌現出的諸如度假型、生態型等規模性觀光農業，促進了農村土地的復合利用，但耕地的生產功能受到削弱，耕地“非農化”“非糧化”風險加大，給耕地保護法治建設帶來新的挑戰。三是國際糧食貿易平衡被打破帶來的新制度應對模式需發掘。2022 年以來，在新冠肺炎疫情、俄烏沖突等多重因素的影響下，糧食貿易保護主義顯現，國際糧價持續上漲[13]。我國雖然糧食生產正常，但對外依存度高，影響到國家糧食安全，耕地保護法治建設研究需及時跟進。

2022 年9 月，《耕地保護法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》）公布，標志著我國耕地保護從“零散立法”向“整體性立法”轉變邁出了代表性的一步，無論從立法宗旨，法律實體內容來看都有很大進步。在立法宗旨上，相比《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規對土地利用促進社會經濟發展的強調，《征求意見稿》增加了“保障國家糧食安全”的內容。在具體內容中，更是確立了耕地保護補償制度、壓實相關主體耕地保護責任、明確優先劃為永久基本農田的情形等統籌發展和安全的具體制度。盡管如此，《征求意見稿》在如何使具體制度統合于“統籌發展和安全”的指導思想，提高立法的整體性效果上仍有完善的空間，需要學術界提供相應理論支撐。

二、耕地保護法治建設思路的整體主義轉變

整體主義理論是一個歷久彌新的話題，學術界對其的探討廣泛而深入。西方學者卡普拉認為，著眼于部分的世界觀是不健康的世界觀[14]，當今多數重要問題具有全球性，許多非常重要的社會選擇都對人類整體的繼續生存有著影響[15]。馬克思認為，同樣的人力和物力，如果能在專業化基礎上實行聯合會比單干具有更高的效能[16]。整體主義理論被廣泛應用于各學科各領域，甚至最私法化的合同法規范體系，已呈現出由近代合同法的“個人主義”向現代合同法的“整體主義”傾向的國際趨勢[17]。學者對整體主義有三種不同看法。第一種觀點認為，整體主義是一種觀念，與個體主義相對應。整體主義是指人類群體的整體利益[18]，主張通過整體研究來揭示事物的全貌和演進規律[19]。第二種觀點認為，整體主義既是一種觀念也是一種治理模式。作為觀念的整體主義與個人主義相對，強調集體利益、公共利益優先至上；作為治理模式的整體主義與地方保護主義相對，強調協同行動、共擔社會責任[20]。第三種觀點認為，整體主義既是一種意識形態和價值也是一種方法論[21]，應通過“系統論”“大局觀”的立場與方法，解決實踐難題。本研究認為，整體主義包括觀念上的整體主義、治理方式上的整體主義和方法論上的整體主義，內容涵蓋了以上三種觀點，或可稱為“第四種觀點”。這樣，耕地保護的整體主義，不僅體現為集體主義，還包括共擔社會責任、整體性保護。具體而言：第一，耕地保護需要整體主義觀念。整體主義觀念是集體利益優先于個人利益，整體主義觀念下的法律制度設計，是在綜合考慮各方主體利益的基礎上，明確社會共同利益是個體利益得以實現的前提和基礎，較之個人利益具有優越性。這點也是國外耕地保護最成功國家的經驗，即嚴格法規制度，限制土地私主體權利，即使是土地私有制的英國，土地所有者也無權改變土地用途，此項權利必須由政府給予他們[22]83。第二，耕地保護需要耕地整體主義意識。耕地保護的邏輯起點和終點均是“人人共享”，耕地保護的這種社會性需要法律的適配與保障，也需要營造全社會保護耕地的強烈意識，甚至耕地保護的社會、政治和政策共識比任何特殊的政策方法更為有效[22]93，通過培養“共擔社會責任”的意識，為耕地保護法治建設及落實提供社會支持。第三，耕地保護需要整體主義方法。整體主義追求從系統、大局出發的立場與方法，針對的對象不是個體而是系統，包括系統整體和組成系統整體各要素的相互關系。耕地保護與國家、政治、社會組成一個整體，耕地保護制度對農民利益、鄉村振興、生態安全及糧食安全都有重要意義。習近平總書記指出，“耕地是我國最為寶貴的資源”。因此，需要運用整體主義方法構建耕地保護法治，建立一種兼顧市場主體及國家的發展和安全、兼顧城鄉發展、兼顧近期與長遠利益的耕地保護法律制度。

新時代，整體主義有著更為具體的表現，需引起我國耕地保護法治建設的重視。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出“統籌發展和安全”的創新理論。黨的十九屆五中全會將“統籌發展和安全”納入“十四五”時期我國經濟社會發展的指導思想?！敖y籌發展和安全”是貫徹總體國家安全觀的重要需求，具體體現了總體國家安全觀中的系統思維和方法。統籌發展和安全的思想，貫通于我國經濟社會發展的每個領域和全過程，也貫通于耕地保護的全過程中。耕地是國家糧食安全的根基所在，因此，要從戰略和全局的高度認識耕地保護的重要性，從整體主義視角出發構建耕地保護法制，把“統籌發展和安全”的理念融入耕地保護領域，以系統思維明晰戰略，采用整體性方式方法化解耕地風險。從時代意義上講，“統籌發展和安全”的思想和理論是整體主義理論在新時代耕地保護法治建設中的一個重要體現。新時代，從整體主義視角構建耕地保護法治，迫切需要將“統籌發展和安全”的思想和理論融入耕地保護法治建設。

多年來，我國的耕地保護法治建設，未能全面跟進時代變革，實現轉型。主要表現在：耕地保護法制分散、不統一，耕地保護激勵制度尚不完善，耕地保護可持續發展制度不到位，耕地保護程序性規范不足。正如《征求意見稿》說明書所言，現行法律法規體系分散、不統一，缺乏有效銜接，未能做到與時俱進。從整體主義視角審思耕地保護法治現狀，考慮耕地保護法治建設的整體性戰略布局，需實現以下思路的轉變：

（一）從“碎片化法治”向“整體性法治”轉變

目前以部門為主導形成的各種與耕地保護有關的政策法規及管理呈現碎片化的特點，部門之間有關耕地保護的政策法規在規制目標、范圍、條件、對象等方面存在一定差異，使得中央的有關耕地保護政策在實踐中難以有效開展。耕地“非農化”“非糧化”的影響已經滲透到我國社會的各個領域，對此，現有法律法規難以實現有效規范。因而需要站在整體主義角度完善甚至重構耕地保護法治體系。整體主義理論強調將事物整體作為解決問題的基本單位，強調事物之間的關聯及其整體性，主張從宏觀層面對事物進行把握，通過局部調整實現整體最優效應。當前我國的國土空間規劃、全域土地綜合整治政策都部分體現了整體性治理的思路，接下來實現耕地保護的“整體性法治”轉變，還需統籌不同政策法規的目標、范圍等以形成穩定性、權威性的法治。

（二）從“概念沖突模糊”向“概念統一明確”轉變

整體主義視角下的耕地保護法治建設，需要法律制度的統一化、體系化，需要將法律制度置于統籌發展和安全的框架中加以思考和布局，而法律制定的整合統一首先應體現為法律基本要素、基本概念的統一化、明晰化。法律概念是法學研究的基礎，也是制度建構和體系完善的基石。如果概念不統一、不規范，制度安排就難以形成、制度功能就難以發揮，這就需要梳理現有制度中的概念重復沖突等問題。目前以部門法、單行法為主導形成的各種與耕地保護有關的法律規范，在核心概念上用詞不夠規范，概念的名稱、含義、范圍都存在交叉或沖突。各類耕地保護政策中的概念用語在不同部門的實踐應用中存在較大差異，各部門的理解都存在不同，導致實踐執行部門和社會主體對耕地保護相關問題的理解不一致，許多基礎性工作難以開展，也影響到法律的有效實施。因而需要整體性梳理與耕地保護相關的概念，建立“統一明確簡潔”的耕地保護法律概念體系。

（三）從“單一加強執法力度”向“綜合反應耕地功能”轉變

在耕地保護中過度強調加強執法力度容易造成政府與民眾對立的“假象爭利”后果，使用此種模式應對耕地保護問題的法治思路，在某種程度上是耕地保護法制本身不夠系統完善、耕地保護法制最初起源于緊急應對之法的客觀現狀的要求，盡管一些聚焦于耕地保護的應急法律和制度在緩解短期的現實困境方面有一定積極意義，但同時不可避免陷入“有洞補洞”的簡單修法循環中，其應對之策也主要是局部的和短期的。目前社會上廣泛存在兩種憂慮和慌恐，一種是對糧食安全的擔憂；另一種是對保護耕地給農民帶來經濟利益損失的擔憂。這兩種現象所基于的假設是：國家重視糧食安全，農民必須種地保糧食安全，經濟利益卻難以保障。這是一種對耕地保護與糧食安全關系的片面理解，忽視了耕地保護的全面性、差異性、多功能性以及糧食安全的多元性、階段性、動態性特征。有鑒于此，有必要科學反映耕地保護的糧食安全功能及其他功能，轉變傳統的加強行政執法的思路，科學看待耕地保護與糧食安全的關系。耕地保護法治建設不僅需要加強執法規范，而且需要相關規則意識、平等意識在法治中得到貫徹。

（四）從“強化政府耕地保護責任”向“注重多元主體共責”轉變

與任何一種資源保護一樣，耕地保護需要發揮全社會的力量，共同營造耕地保護氛圍。因此，耕地保護本身是一個較為開放的整體，人人均與其關聯。聯合國發布的《2021 年世界糧食安全和營養狀況》將耕地保護作為一項國際問題，也強調全民參與。應對耕地保護的主體法治建設可分為兩類，一是如何合理安排各種法律與制度，實現多元主體共同參與、發展和利益平衡，達到整體性最優效果；二是如何合理安排政府的耕地保護責任，避免責任推卸，減少執法成本。這兩類法治建設途徑亟須整合，因而需要凸顯“多元主體共責”理念。從某種意義上而言，“多元主體共責”理念也是一種“整體主義”，既強調思想意識上的集體主義、耕地保護公共利益優先，也強調行動上需要強大的、綜合性的實施主體，包括黨和政府、農民集體、農戶、經營主體和社會主體的協同行為。

（五）從“完善靜態實體性規范”向“強化動態程序性規范”轉變

耕地保護立法內容從性質上可以劃分為實體性規范和程序性規范兩大類。實體性規范內容的科學性、嚴謹性、系統性對于法制建設運行、開展、實施發揮著方向性影響，但若將實體性規范完善作為實現法制建設的唯一目標則有失偏頗。事實上，國家的法治建設是一個極其復雜、系統、有機的工程，既與社會經濟發展互構共生，又與國家政治安全、社會穩定、生態保障互促互限。在社會主義市場經濟確立初期，不少學者、政府決策者乃至民眾就已認識到，在考慮法治建設時，中國更側重于實體合法性方面，而對法律程序問題缺乏關注和理解。然而，對待耕地保護這一復雜系統的問題，完善“程序公正”當前仍未受到學者的普遍關注。進入新時代，我國新的社會矛盾不斷涌現，特別是在國際糧食貿易環境發生巨大變化的情況下，需要及時轉換思路，使耕地保護法治建設模式與制度調節邏輯也重視“動態程序公正性”，借助程序化解復雜的價值問題，通過公正程序使實體規范得以實現，因為完備的程序要件是法治協調運作的必備基礎[23]。

三、整體主義視角下的耕地保護法治建設

（一）當前耕地保護法治建設的宏觀構想

1.立足于國家糧食安全保障的常態化建設

21 世紀全球面臨糧食安全、營養安全和氣候安全三大挑戰，均與傳統的以農業為基礎的糧食生產系統有關。聯合國發布的《2021 年世界糧食安全和營養狀況》顯示2030 年實現消除饑餓目標不容樂觀[24]。世界糧食危機給中國的糧食安全敲響了警鐘，更讓人們看到了耕地保護的極端重要性。黨中央將耕地保護上升到國家安全的高度，反復強調中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上[25]。耕地面積及質量不僅影響到人類食物供應及食物價格，而且影響國家在國際糧食市場上的地位。美國耕地資源保護政策中，鮮明指出耕地資源事關國際糧食市場中美國的領導地位。此外，耕地保護也影響農業及其相關行業發展。在耕地保護制度演化過程中，我國出臺了耕地占補平衡等制度，塑造了從數量到質量再到生態的耕地“三位一體”保護理念。為了增加耕地，從早期的土地開發整理復墾到現階段的全域土地綜合整治，都體現出耕地保護制度與時俱進的過程。對此，《征求意見稿》在立法宗旨上已有鮮明的體現。這充分說明中國在應對糧食安全的過程中，耕地保護法治安排不只是一種應急策略，而是同經濟社會的可持續發展相互協調，能夠統籌短期目標與中長期發展戰略。

2. 在可持續發展的基礎上重塑耕地保護法治理念

構建好的法律法規，需有清晰的法治建設指導思想，制定出的法律規則才會清晰明確[26]。新時代新發展階段，統籌發展和安全，就是要堅持系統思維，同步部署安全與經濟社會發展，站在頂層設計和整體謀劃的角度，促進發展和安全的良性互動[27]。理念在制度系統中處于引領地位，理念指向直接決定著制度功能的定位[28]。統籌發展和安全，重塑耕地保護的法律理念，從功能維度上看，耕地保護不僅會對經濟發展、勞動力市場、稅收、產業結構、生態環境等造成影響，而且，會影響到糧食貿易、社會穩定和政治安全。在社會層面，耕地保護還影響到城鄉、區域結構、生活質量等。因此，需在全方位和可持續發展的基礎上構建兼顧整體性和動態性的社會、政治和經濟體系，調動并整合各類不同主體的作用，形成整體性合力，平衡不同群體的利益，通過制度創新，賦予耕地保護新的活力和功能。對此，《征求意見稿》無論是在基本原則上，還是在具體內容上都有充分體現。

3.推動耕地保護立法系統化、綜合化

目前，我國涉及耕地保護的立法比較分散，國家層面有《農業法》（1993）、《土地管理法》（2019）、《農村土地承包法》（2018）、《民法典》（2021）、《刑法》（2020）、《鄉村振興促進法》（2020）等法律，《土地管理法實施條例》（2021）、《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（2021）等行政法規以及部門規章，此外，還有各地相關地方性法規及規章。這些立法為耕地保護提供了重要保障，但也存在一些遺憾?？傮w而言，國家層面的相關立法并不專門調整耕地保護問題，有關耕地保護的立法零散地分布于各部門法中，針對性和可操作性都不強，一些亟需的制度存在空白等問題。部門規章和相關地方立法由于立法層級和效力有限，不能對耕地保護做出系統性、整體性的制度安排。耕地保護法治建設要想達成發展和安全相互促進目標，就必須從目前以“零散立法”為主轉變為真正意義上的“整體性立法”，統籌城市建設與耕地保護，協調耕地保護全面與局部、中央和地方的關系等，《征求意見稿》正是對此需求的有效回應。

（二）當前耕地保護法治建設的具體構想

1.更新、規范法律概念

隨著中國糧食安全問題的日益嚴峻和國家對糧食安全重視程度的提高，“耕地”“永久基本農田”“高標準農田”等概念在中國法律文本和政策文件中頻繁出現，目前有必要對這些概念重新審視，形成可準確反映耕地保護動態和社會現實的規范化概念，并在此基礎上調整相關的制度安排和政策體系。學界對此已做嘗試。例如，有學者認為，目前制度規范中的永久基本農田與基本農田的表述存在混用[29]，認為耕地有特定的內涵，和園地、林地、牧草地等其他農用地是平行關系[30]，耕地是由自然要素、經濟要素與社會要素綜合作用形成的自然歷史綜合體[31]，有必要重新界定傳統沿用的耕地概念，把園地、魚塘歸入耕地的范疇[32]。此次《征求意見稿》統一了“耕地”的概念和“永久基本農田”的概念。強調耕地的種植農作物特性，強調了耕作層未破壞的耕地。要求每年至少應保證收獲一季農作物，與園地、林地、牧草地有明顯區別。強調永久基本農田是實行特殊保護的耕地，重點是用于發展糧食生產，特別是口糧生產。當前，隨著國際國內糧食貿易環境和人民生活需求變遷，耕地作為一種公共資源，其內涵日趨豐富和精細化，除了傳統意義上的自然要素，還融入了經濟要素、社會要素、安全要素等?！墩髑笠庖姼濉逢P于“耕地”和“永久基本農田”概念的表述，更符合時代背景，可改變人們對耕地的傳統認識并升級保護理念，推動全民積極營造保護耕地的氛圍。

2.創新耕地保護綜合體制

雖然經過2018 年政府體制改革，政府職能部門職責已得到有效整合，但由于體制的制約、考核標準的執行力不強，僅僅依賴部門聯動，許多基礎性工作難以開展，源頭問題難以得到根本解決，政府各職能部門的耕地保護職責難以形成合力。因此，統籌發展和安全，需要尋求在耕地保護管理體制上的突破，這是重構中國耕地保護法治體系的重要保障。國際上，一些經濟發達國家土地管理機構正趨于綜合化發展，融合土地規劃、基礎設施等部門職能于一體[33]。鑒于自然資源部門和農業農村部門的耕地利用目標有別，二者在高標準農田建設項目管理職能上有交叉等問題，建議在耕地保護中，明確自然資源部門的牽頭作用，細化農業農村部門的具體職責，將各部門的行政審批、聯合執法等方面的責任落到實處?！墩髑笠庖姼濉反_立了耕地保護田長制，但規定簡略，建議借鑒我國環保領域中實踐探索和立法都較為成熟的“河長制”“林長制”，建立統一負責多部門聯動的“田長辦”，引入第三方專業耕地檢測機構進行監督等制度，同時對“田長”的工作職責、巡查頻率、巡查內容、薪資待遇等做出界定或規定相應的引致性條款，形成耕地保護長效監管機制。

3.健全耕地保護責任制度

在健全國家法律制度體系中，應更加重視推動耕地保護責任制度，建立整體性責任機制。第一，落實耕地保護黨政同責制度。強調黨委和政府領導干部在耕地保護中的共同責任，有利于強化法治責任的落實，形成統籌協同的黨政結構[34]，具有系統性、整體性和協同性特點和效果。我國各地實踐正逐漸將黨政同責融入耕地保護工作，此次《征求意見稿》將耕地保護“黨政同責”制度上升為法律制度，意味著耕地保護責任主體范圍由政府擴大至各級黨委，形成耕地保護領域統籌協同的黨政結構，具有整體性、協同性特點及效果。第二，隨著糧食安全的國家戰略地位不斷提升，未來的耕地保護法對既有的法觀念及法律制度應有較大的改革，在注重黨政同責的同時，也應更多地關注個體的耕地保護社會責任，調動多元主體參與耕地保護的主動性和積極性，實現“人人盡責”的耕地保護共同體?！墩髑笠庖姼濉访鞔_了耕地所有權人和使用權人等耕地權利人的耕地保護責任，還規定了建設單位占用耕地耕作層剝離再利用責任，但對檢驗認證、媒體等第三方機構的責任規定缺乏，對增強全社會保護耕地共同責任意識的規定缺乏，尚需進一步完善，從而形成耕地保護責任由全社會共同分擔的格局。

4.統籌耕地“約束性”與“激勵性”規范

第一，在耕地保護中加強“約束性”規范。因為耕地保護關系到我國糧食安全戰略及長遠發展穩定，所以須緊緊圍繞國家意志和發展戰略來開展，這必然要求加強耕地保護中的政府約束力。在維護耕地保護相關主體利益的前提下，充分發揮國土空間規劃和監管執法等政府約束性規則的關鍵性作用，以此規范、約束和引導各方利益主體對耕地的開發、利用和保護行為，并將其作為一項面向新時代耕地保護戰略的基礎性制度加以落實。第二，在耕地保護中完善“激勵性”規范。完善基本農田有償保護、耕地保護指標交易等市場化規范。當前，在糧食安全背景下，應堅持耕地保護國家規制的嚴格化。進一步提高國家土地管制的效率，鞏固其合法性。同時將利益平衡的理念運用于制度安排中，激發耕地保護付出主體的主觀積極性，讓國家、集體、農民、經營大戶能夠合理分享土地的增值收益?！墩髑笠庖姼濉吩趯嶓w內容中雖然規定了耕地保護補償制度等激勵性制度，但規定的四大基本原則———“科學規劃”“保護優先”“從嚴管控”“用養結合”——都屬于約束性原則。作為通識的法律原理，基本原則是對立法、執法、司法和守法具有全局性的指導意義和普遍使用價值的基本準則，指導法的規則的制定和作為具體制度的出發點，貫穿于法運行過程的始終。由此，我們有理由懷疑，缺乏“激勵性”基本原則的耕地保護法，如何能夠指導具體的激勵性規范？特別是，如果實踐中出現激勵性事實，但現行法律未具體規定，則司法機關會陷入無法可依的困境。然而，如果法律基本原則中規定有“激勵性”原則，此問題可得以緩解。因此，從整體主體視角觀之，《征求意見稿》的基本原則內容不全面，存在“一邊倒”缺陷。

5.重新詮釋農地和宅基地“三權分置”內涵

在我國，自2013 年中央農村工作會議正式將農地“三權分置”改革作為一種制度安排確立以來，農地“三權分置”的內涵一直側重于鼓勵“耕作者的積極性”。如《深化農村改革綜合性實施方案》（2015）、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（2016）都提出，要在農地“三權分置”改革的基礎上，加強對土地經營權的保護。學者們也多認為農地“三權分置”的核心是“搞活經營權”[35-36]。與此相類似，2018 年中央一號文件正式提出的農村宅基地“三權分置”核心要義是適度放活宅基地使用權[37]。自2020 年世界糧食危機出現以來，學者們審思了農地“三權分置”的內涵，提出了諸如農用地“三權分置”改革雖然有效但也帶來耕地“非糧化”“非農化”之惡果[38-39]等觀點。新時代“三權分置”的核心不僅僅在于放活土地經營權、宅基地使用權，還有保糧食安全、社會穩定等價值，具有“公私雙性”，需通過立法遏制“三權分置”帶來的威脅耕地安全行為，重新詮釋“三權分置”的內涵。對此，《征求意見稿》進一步壓實相關主體的耕地保護責任，第五十條規定，土地承包合同及土地經營流轉合同應明確“實際經營人”的耕地保護義務，該條規定強化了耕地實際經營權人的責任，意味著其可能會同時承擔違約責任和違法責任，但將責任主體僅限于實際經營人未免不周全，因為也存在合同其他主體違反耕地保護責任的情形，如發包方、合同雙方主體共同違反耕地保護責任。

6.完善耕地保護程序性規范

考察和分析歷史的演變，可以發現，程序是否完備是衡量法制優劣的主要條件。正當法律程序條款適用的意義有兩個方面，一方面，要求行政機關的權力行使過程符合最基本的程序性要求、滿足最低限度的公平，保證在耕地保護事前、事中、事后環節起到應有的作用。比如安徽滁州實行耕地保護前置，在重大項目規劃選址中嚴格設計、審批程序，保護耕地和永久基本農田。另一方面，需賦予農民耕地保護知情權、參與權、監督權等程序性權利，充分調動農民集體、廣大農民、土地經營者等耕地最直接的管理者、使用者、經營者保護耕地的動力和積極性，將治理理念、治理模式融入耕地保護法治建設中。建議耕地保護法治建設中，保障農民耕地保護全過程參與權。建立“權力清單”制度，將與耕地保護有關的村務公開、資產管理等事項分類梳理，讓農民自覺承擔起鄉村振興的主體監督責任。因為，就農民土地權益的保護來說，程序公正先于貨幣補償?！墩髑笠庖姼濉烦绦蛐砸幏肚啡?，有些程序性規定過于籠統、缺乏操作性。例如，《征求意見稿》將耕地保護“黨政同責”制度上升為法律制度，在法律責任部分對耕地保護違法違規行為問責加以專門規定,但對問責的程序缺乏規定或相關的引致性條款。黨政同責可能既涉及黨內程序又涉及法定程序，對此應制定具體的程序性規范[40]?！墩髑笠庖姼濉芬幎私ㄔO單位占用耕地耕作層剝離再利用責任，但在如何貫徹落實等實踐難點問題上沒有明確規定，需實現突破，建議對建設單位違法行為的責任承擔及救濟問題做出具體規定。此外，耕地保護過程中農民的知情權、參與權、監督權等程序性權利缺乏規定，影響實體規定的執行效果。

四、結語

綜上，中國耕地保護法治具有多個特點：第一是“整體”。表現為耕地保護法治體系應具有整體性。包括立法系統化、保護機制協調統一等。第二是“綜合”。表現為耕地保護法治建設需注重多元主體共參共責和經濟社會的可持續發展等。第三是“統籌”。表現為在耕地保護法治建設中統籌發展和安全，統籌短期目標與中長期發展戰略等?！墩髑笠庖姼濉肪o跟時代變化，貫徹國家關于糧食安全和耕地保護的重要精神，將耕地保護在國土空間規劃中的優先地位、耕地保護“黨政同責”等制度上升為法律制度，形成了較為完整的耕地保護法規體系。另外，在本研究提出法治建設思路轉變和法治建設構想的基礎上，還應進一步達成以下共識：

第一，耕地保護法治建設是一項宏大的社會系統工程，涉及諸多要素和環節。我國耕地保護法治建設的重點是理清法治現狀，重塑法治理念，推動立法的體系化、綜合化。從整體主義視角審思耕地保護法制建設，還應從全面落實耕地保護法律規范和全面布局耕地保護制度改革著手，將法律規定落到實處。第二，正視耕地的多元性，制定差別化耕地保護制度。耕地屬性、區域差異增加了耕地保護法治應對的復雜性，對此，要在正視我國各地耕地資源稟賦差異大的客觀情況下，循名責實地對待不同地區、不同類別耕地的保護。例如，2022 年8 月1 日實施的《黑土地保護法》即是針對黑土地的屬性做出規定。第三，中國耕地保護法治需形成全球視野。隨著國際糧食安全危機的深化，國際糧食市場動蕩、供給短缺局面出現，不少糧食產量大國通過頒布糧食出口禁令等措施應對糧食危機。中國如何應對國際糧食危機，同時攜手國際社會共同應對糧食安全挑戰，對此耕地保護法治建設亦應未雨綢繆。