三孩政策下我國婚育現狀及生育支持政策體系的完善研究

李彤陽，徐椿梁

（南京郵電大學社會與人口學院，江蘇南京 210023）

人口是影響國家經濟發展的重要因素。 中華人民共和國建立初期， 我國實施自由生育、鼓勵生育的政策，從1949 年到1970 年，我國人口規模從5.4 億人增長到8.3 億人［1］，快速增長的人口給經濟發展及生態環境帶來了較大壓力。為緩解社會經濟發展的壓力，我國開始逐步探索計劃生育政策。 1971 年，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》， 將控制人口增長的指標納入國民經濟發展計劃；1982 年， 計劃生育成為我國的一項基本國策，被寫入憲法［2］。 在實行計劃生育政策的30 余年中， 我國的人口出生率急劇下降。

但進入21 世紀以來， 隨著計劃生育政策在全國各地的繼續推行，我國總和生育率已低于更替水平，人口紅利逐步消失，人口老齡化問題及獨生子女問題日益凸顯。2001 年5 月公布的第五次全國人口普查數據顯示， 我國65 歲及以上老年人口已達8 811 萬人，占總人口的6.96%［3］，標志著我國已經步入老齡化社會。 為解決日益嚴峻的人口老齡化問題，國家出臺了一系列促進生育的政策。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會決定啟動實施一方為獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。 然而單獨二孩政策實施后，效果并未達到預期。2015 年10 月，黨的十八屆五中全會決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策。 在全面二孩政策實施的5 年間，我國人口出生率只在短期內出現了增長態勢， 總體上生育率仍偏低。2021 年5 月，第七次全國人口普查數據表明，中國育齡婦女的總和生育率（TFR）為1.3，已進入世界極低生育率國家行列。 另一方面，國家統計局在第七次全國人口普查數據發布會上公布的我國育齡婦女生育意愿子女數為1.8。 這對于中國而言是一個危險的信號， 因為大多數極低生育率（TFR≤1.3）的國家和地區的平均生育意愿都高于更替水平（TFR=2.1）［4］36。 2021 年7 月發布的《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》， 提出進一步優化生育政策， 實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套支持措施?！叭⒄摺边@一重大舉措的提出， 對于促進我國人口結構的均衡發展而言具有重要意義。 但是該政策頒布之后并沒有迎來人口出生率的提高，2022 年國家統計局的數據顯示，2022 年我國全年出生人口為956 萬人，人口出生率為6.77‰，比2021 年下降0.75‰，再創歷史新低。

可見，新生育政策的頒布目前尚未從根本上解決我國的人口問題，還需要制定相關配套支持政策。 因此，如何完善生育支持政策體系，適度提高生育率， 緩解我國現階段面臨的人口形勢，需要進行更深層次的探索。 本文從我國現行的生育政策出發，分析我國婚育現狀以及影響生育意愿的因素，隨后對比國內外的生育支持政策，借鑒國外關于實施生育支持政策的優秀經驗，最后從政府、單位、社會、家庭等層面，提出相應的政策建議。

一、我國婚育現狀及原因分析

（一）我國婚育現狀

1.人口出生狀況

從表1 可見，近十年來，我國的人口總數緩慢增長， 由2013 年的136 726 萬人增加到了2022 年的141 175 萬人，近十年的時間我國僅增加了4 449 萬人。 近十年人口出生率總體呈持續下降的趨勢， 僅在2016 年全面二孩政策實施后有一個短暫的回升，但是到了2018 年，隨著全面二孩政策效應的消退，我國的人口生育率又迅速下降。 如果沒有實行全面二孩政策，中國近年來的生育率會發生怎樣的變化？ 有學者根據我國近20 年的人口生育率對未實施全面二孩政策的出生率做了一個預測［5］15，筆者根據相關數據整理如圖1，對比顯示：如果沒有實施全面二孩政策，我國的人口出生率將在2012 年以后持續下降，這進一步說明積極生育政策對我國人口出生率的提升有著正向的促進作用。

圖1 假設不實施全面兩孩政策的生育率變化趨勢

表1 2013—2022 年我國總人口、出生率、出生人數

2020 年， 我國人口出生率首次跌破10‰，創1978 年以來的最低紀錄。 2022 年人口出生率為6.77‰，再創歷史新低。 在新增人口數量上，2022 年全年的新生兒數量比死亡人數還少85 萬人， 人口自然增長率為-0.60‰， 比2021 年下降0.94 個千分點，我國生育率已低于警戒線。 總之，我國當下的人口增長速度十分緩慢，人口“負增長”時代已經到來。

2.婚姻登記狀況

圖2 為中華人民共和國民政部公布的2018—2022 年民政事業發展統計公報的婚姻登記信息，從中可見，我國結婚人口數持續減少。 自2019 年開始，我國結婚人口數跌破1000 萬對，為927.3 萬對； 在2020 年跌破了900 萬對大關后，到了2022 年更是減少為683.5 萬對，結婚登記數據跌破700 萬對大關。 而2021 年的離婚數據則比2020 年減少了150 萬對。 2021 年修訂實施的《中華人民共和國民法典》第1077 條規定，自婚姻登記機關收到離婚登記申請之日起三十日內，任何一方不愿意離婚的，可以向婚姻登記機關撤回離婚登記申請。 可見，離婚冷靜期的實施在很大程度上降低了離婚率。 但是結婚率總體上仍處于下降趨勢，結婚人數的減少也是導致生育率下降的主要原因之一。

圖2 我國2018—2022 年結婚人口與離婚人口數據

3.初婚年齡狀況

結婚人數快速下降，與適婚人群總量減少有關。 隨著95 后乃至00 后進入婚育階段，處于適婚年齡的年輕人數量也在下降。另一方面，這一結果也與年輕人尤其是90 后初婚年齡大幅度推遲有關。 根據《中國人口普查年鑒—2020》的數據，2020 年中國人平均初婚年齡為28.67 歲。 而在2010 年，中國人平均初婚年齡為24.89 歲，即十年間我國平均初婚年齡推后了近4 歲［6］。2022 年多地婚姻大數據相繼公布，其中初婚年齡推遲的現象均較為普遍。 江蘇2022 年平均初婚年齡為27.49 歲， 其中男性平均初婚年齡為28.19 歲，女性平均初婚年齡為26.74 歲。河南2022 年全省平均初婚年齡男性為29.9 歲、女性為28.8 歲。 杭州2022 年男女結婚年齡比2021 年略有推遲， 男性平均初婚年齡為28.8 歲、女性為27.5 歲；與上年相比， 男性晚0.3 歲， 女性晚0.4 歲。 廣西桂林2022 年全市平均初婚年齡為29.65 歲，其中男性平均年齡為31.40 歲，女性平均年齡為27.91 歲［7］。初婚年齡的推遲導致了高齡產婦的增加，這在一定程度上影響了我國的生育率。

（二）影響生育意愿的因素

1.生育年齡及觀念

在個人因素中，生育年齡與生育觀念是影響生育意愿的關鍵因素。 首先，從優生優育的角度，女性最佳生育年齡為23～30 歲，35 歲以上的初產產婦即為高齡產婦。 但是隨著社會的發展變化，初婚年齡大幅推遲，晚婚晚育群體的規模越發龐大［8］20。上述中國女性的初婚年齡不斷推遲，有些地區如安徽的女性初婚年齡甚至超過了30 歲［9］的現實，直接導致了女性生育年齡的延遲，很多初產女性成為高齡產婦。 由于高齡產婦的生育行為會對其身體造成不利的影響，所以很多家庭出于女性健康方面的考慮，選擇少生或者不生。 其次，人們的生育觀念有所轉變。 在過去的傳統社會中，經濟發展水平較低，人們多從事農業活動，因此有了“人多力量大”“養兒防老”等說法，往往一個家庭會生育多個子女。 隨著經濟文化的發展以及人們受教育程度的提高，再加上計劃生育政策的影響， 人們的婚育觀念發生了顯著變化，女性社會地位的日益提升，使得現代女性更為重視生活品質以及育兒質量，而非僅僅滿足于生育孩子的數量。

2.生育及購房成本

經濟因素主要包括孩子的養育成本以及購房成本。 在養育成本上，現今要將一個孩子撫養成人，需要一對夫妻乃至雙方家庭付出大量的精力和財力。 原國家衛計委（現國家衛生健康委員會）2017 年全國生育狀況抽樣調查的結果顯示，影響育齡婦女生育意愿的前三個因素分別是“經濟負擔”“年齡隱患”以及“無人照看孩子”，影響因素占比分別為77.4%、45.6%和33.2%［10］6。 從這組數據可以看出，影響女性生育意愿的最大因素是經濟負擔。2017 年我國義務教育階段家庭教育支持的調查數據顯示，全國家庭0～17 歲孩子的養育成本平均為48.5 萬元；0 歲至大學本科畢業的養育成本平均為62.7 萬元［10］7。 作為對比，2022 年我國的總體居民人均消費支出為24 538元， 其中城鎮居民人均消費支出為30 391 元，農村居民人均消費支出則為16 632 元［11］。 這表明，對于一個普通家庭來說，養育孩子的成本在家庭的整體支出中所占比例較大，家庭的經濟負擔較重。 在購房成本上，高額的房價使很多處于生育年齡的夫妻生育意愿降低。 以上現象對生育率產生直接的影響。

3.家庭責任負擔

隨著女性社會地位的逐步提高，越來越多的女性不再局限于傳統社會中女性更多照料家庭的性別角色，而是選擇不斷提升自我，追求自身事業的成功。 女性因其獨特的生理結構，在生育子女方面天然地需要承擔更多的責任和風險，而女性生產恢復也需要付出一定的時間成本，因此有很多女性為了自身工作發展需要，選擇少生甚至不生。 處在最佳生育年齡階段的女性，同時也正處于事業上升的關鍵期。 在孩子的嬰幼兒時期，一些女性因為家中無人照顧孩子，不得不選擇暫時放棄工作，當孩子長大后她們再次回到職場時，部分女性發現自身認知水平與當下社會的職業需求存在脫節現象，一定程度上會導致其出現心理落差。 自身事業發展的需求和生育成本的壓力使得相當一部分育齡女性的生育意愿降低，對生育率產生一定的影響。

在照顧老人方面，由于我國早期計劃生育政策的影響，現在很多家庭都是“4+2”模式，即四個老人加兩個年輕人的家庭結構。 對一個普通家庭來說，老年人的養老壓力較大，如老年人因其年齡較大，身體各項機能隨之下降，患病風險增加，面對沉重的養老照料的壓力，一些家庭不會考慮生育多孩。

二、部分國家生育支持政策及效果對比

總的來說，世界平均總和生育率呈現緩慢下降的趨勢， 趨于平緩。 而我國的總和生育率在1975 年以后開始低于世界平均水平（圖3）［12］55，并呈現持續下降的態勢，這與我國的計劃生育政策有關。

圖3 1960—2018 年世界及中國總和生育率演變

發達國家由于經濟發展水平較高、較早步入老齡化社會，因此其生育支持政策的制定和發展也早于我國。 從表2 和表3 可知，日本和韓國的生育率在1980 年代之后下降較快， 家庭生育支持政策對提高生育率的作用極小。 這是由于在日本和韓國的社會傳統文化中，要求女性更多承擔照料家庭的責任，這與女性的職業發展需求有較大沖突，所以隨著女性經濟地位的提高，越來越多的女性為了工作機會而放棄了生育。 俄羅斯的生育率在2005 年有一個小幅度的提升， 這是由于俄羅斯鼓勵生育政策的激勵，受經濟下行態勢的影響，近幾年俄羅斯的生育率開始出現下降趨勢。所以，生育率的變化不僅和生育政策的推行相關，還會受到社會經濟環境的影響，僅從國家政策單一角度來思考促進生育率提升的對策， 是比較片面的。 德國的托育服務行業雖然得到國家財政資金的大力支持， 但總體上能為家庭提供的托育服務時間相對較短，難以滿足家庭的實際需求。美國的生育率水平總體來說高于其他國家， 但家庭生育支持政策呈現碎片化特征， 且在各州之間有較大的差異性，沒有形成全國統一的生育支持政策體系［13］20。

表2 1961—2018 年中、俄、日、韓、德、美的總和生育率

表3 中、俄、日、韓、德、美各國的家庭生育支持政策內容及生育率變化特點［13］21

總體上看，俄羅斯、德國等國家基本建立了較為完善的生育支持政策體系， 生育率的變化也比較平緩。 其中，德國政府主要是為家庭提供育兒補貼和稅收減免等政策，從經濟方面減輕了家庭壓力， 對生育率的下降具有一定的減緩作用。而俄羅斯政府主要是在兒童學前托育方面為家庭提供服務支持，這就在一定程度上減輕了職業女性的照料壓力，對提升生育水平有一定的效果。日本和韓國雖然實施了積極的家庭生育支持政策，但是由于社會傳統文化的影響，女性仍然面臨家庭與工作的平衡沖突，生育意愿不高。 對此，我國可以對生育政策支持體系進行頂層設計和規劃，通過經濟補貼和服務支持來減輕家庭的生育壓力和照料壓力。

三、三孩政策下我國生育支持政策體系的多維構建

生育意愿是影響生育率的核心因素。 要有效解決育齡夫婦生育率低的問題，需從多個角度進行深層次思考。 我國可以借鑒發達國家和地區的成功經驗，結合我國目前經濟發展狀況以及社會文化情況等實際國情，從政府、單位、社會、家庭層面，完善我國的生育支持政策體系。

（一）政府層面

1.探索建立全國統一的補貼制度

經濟因素是影響生育意愿的最重要因素，因此，國家應加大對育齡家庭的補貼，并在全國范圍內探索建立統一的補貼制度。 要在生育、教育以及住房等方面完善補貼制度，進一步拓展育兒補貼的發放范圍。 在生育方面，可以提供分娩獎勵以及后續的產后康復補貼。 如湖北宜昌市生育二孩住院分娩基本生育免費，生育二孩的本地市民住院分娩最高可享受2 500 元的補貼［14］116。 在教育方面，可以采用減免學費等方式，如湖北省咸寧市也規定，符合政策二孩就讀幼兒園可減免保教費，二孩家庭購房可享受一定的補貼［14］119。在住房方面， 可以采用提供住房補貼等方式，來減輕家庭購房壓力。 如2022 年6 月，湖北省咸寧市住房和城鄉建設局等六部門聯合發布《關于促進咸寧城區房地產市場平穩健康發展的通知》，提出對于購買城區新建商品住房的購房人，符合國家生育政策的二孩家庭每套額外補貼0.5 萬元，三孩家庭每套額外補貼1 萬元。

2.加強兒童教育支持力度

在養育孩子的過程中，教育成本幾乎是占比最大的。 為了緩解家庭的育兒壓力，國家應該在立法、資金投入以及監管等方面加大教育支持力度。 在立法方面，國家應制定一系列鼓勵幼兒教育發展的政策法規，如增加公辦幼兒園、普惠性幼兒園數量， 尤其在農村地區更要增加教育資源。在資金投入方面， 應擴展財政資金的覆蓋面，尤其是要向偏遠、貧困等地區傾斜，改善貧困地區的辦園條件。 各地也可與社會組織合作，引入社會資金創辦幼兒園，減輕政府的財政負擔。 在監管方面，一方面，政府應進一步規范幼兒園的學費，整治不合規的幼兒園。 同時也應加強對幼兒園教師隊伍的培訓，大力發展幼師等職業技術教育，大力提高幼師的待遇水平以及社會地位。 另一方面， 政府也應進一步規范校外培訓機構，對于課外補習班、 興趣班等實行嚴格的監管機制，堅決禁止學校借課后服務的名義亂收費，讓學校為學生提供優質教育， 減少家長的不必要花費，降低育兒成本。

（二）單位層面

1.實行靈活的產假制度

《女職工勞動保護特別規定》第七條規定，女職工生育享受98 天產假， 其中產前可以休假15天；難產的，應增加產假15 天；生育多胞胎的，每多生育1 個嬰兒，可增加產假15 天。第八條明確規定由用人單位支付女職工產假期間的生育津貼。 但與部分歐洲國家，如瑞典480 天的產假時間相比， 我國的產假時間相對來說仍然較短，而且形式較為固定，沒有充分考慮孕婦的身體狀況以及家庭情況等特殊需求。相關用人單位可以在法定產假的標準之上， 允許女職工遞交相關產假時間安排申請，在用人單位的批準下，能夠靈活分配自身的產假時間， 對原來的固定使用日期進行靈活調整。各個地方也應根據本省的實際發展狀況， 在原有產假的基礎上制定符合本省實際的產假制度。如目前河南、海南的產假為188天，黑龍江和甘肅的產假為180 天。 西藏的產假最長可休1 年。湖北省咸寧市鼓勵二孩產婦產假延長至6 個月；新疆石河子市規定女性懷孕7 個月以上，可請產前假2.5 個月，期間工資按80%發放［14］117。

2.落實男性護理假期制度

為了增強男性的家庭責任，更好地促進夫妻雙方共同擔負撫幼責任和家庭事務，用人單位應該嚴格落實男性護理產假制度，不得私自克扣男性陪產假。 目前已經有一些地方政府增加了配偶陪產假天數。 以河南省為例，男性護理假期為30天；廣西和寧夏則是25 天［8］32。 但是政策的制定與執行需要一個磨合的過程。 從現實來看，男性陪產假的實施仍有一些不確定性因素，對于私企來說效果仍不顯著，所以政府應該對企業實施獎懲性措施，剛柔并濟，用人單位也應自覺遵守男性陪產假制度，促進男性陪產假權益的進一步全面實現。

（三）社會層面

1.發展公共托育服務

隨著社會經濟的發展、 生育政策的逐漸開放，社會對公共幼托事業的需求不斷加大。 當地社區與社會組織應該開展合作，要加強托育服務行業人才隊伍的專業化建設， 探索0～3 歲的幼兒托育服務發展路徑。 當地政府可以通過提高工資待遇、購買社會保險、理順晉升通道等方式，提高托育行業的相關福利待遇，增強從業人員的穩定性。 適當降低兒童的入學要求以及托育費用，接受滿足條件的兒童入班；同時也要定期對職工進行職業道德培訓以及職業技能考核，形成嚴格的監管機制， 提升托育行業從業人員的職業素養，提高托育服務質量。 構建普惠式托育服務體系，發展多種形式的托育服務，更好地滿足不同家庭的托育需求［15］67。

2.切實維護女性就業權益

生育政策放開后，產假延長等一系列舉措保障了我國育齡女性生育權利的同時，一定程度上也加劇了女性的就業壓力。 而工作是影響其生育意愿的因素之一，所以更應維護育齡女性的就業權益。 首先應當充分發揮婦聯等社會組織的作用，為女性提供專業的法律援助、有效的心理疏導干預等服務，鼓勵遭受就業歧視的女性積極主動維護自身合法權益。 如果女性的平等就業權受到侵犯，可以尋求當地婦聯組織的幫助，當地婦聯在收集相關材料后與單位負責人談話協商，如果有企業態度惡劣且拒不配合，婦聯可向當地媒體反應，通過媒體報道等形式來維護女性的就業平等權［16］55。 其次，工會組織應立足新發展階段，傾聽女職工心聲，關注她們的心理健康，為女職工提供多形式個性化的服務，依法維護女職工合法的生育權、勞動權。 最后，職場競爭力的提升能有效幫助女性增加就業優勢。 社會組織應廣泛收集女性就業需求的相關信息，針對不同的女性就業群體實施有針對性的幫助策略。 比如對于產后回歸的女性，可以為其提供針對崗位的專業化學習指導，幫助女性盡快適應崗位需求。 對于有創業意向的女性，可以為其提供資金支持、業務指導和政策傾斜［8］46。

（四）家庭層面

1.提倡平等承擔家庭責任

家庭是生育支持的直接福利供給主體，完善生育支持政策體系既需要多主體全方位的幫助，也需要家庭發揮其基礎作用。 父親作為家庭主要成員之一， 也應和母親承擔同樣的照護責任，但傳統上，女性被賦予了相夫教子的角色，要求女性要把更多的精力投入到家庭當中。 這就導致女性在家庭照料中的壓力遠高于男性，繁忙的家務活動使得女性難以平衡工作與家庭的關系，也會在一定程度上降低女性的生育意愿。 所以男性應當積極參與家務勞動和子女撫育，平衡男女在家庭勞動中的參與度， 也應對妻子多一些關心，減輕妻子身體和心理的負擔。 這不僅能形成良好的家庭氛圍， 也能將女性從家務勞動中解放出來，廣泛參與職業勞動［17］45。

2.提升隔代照料的能力

隔代照料是我國兒童照料的重要方式，對我國兒童照料體系的完善起到不可或缺的補充作用。 它不僅能分擔家庭照料兒童的壓力，還能彌補公共托幼服務的不足。 然而，隔代照料也面臨著較為嚴峻的現實困境，包括照料者的社會價值得不到肯定、隔代照料的質量不夠理想等。 首先，應充分肯定隔代照料在家庭照料中的價值，子女應該意識到隔代照料的存在是減輕其生活負擔、降低照料成本的重要方式，所以在日常生活中應正視其父母在照料過程中與自身產生的育兒觀念沖突問題，并通過積極溝通等方式來促進問題的解決。 其次，應提高隔代照料的質量，老年人應緊跟時代發展的潮流， 積極參加育兒培訓班，更新育兒理念，提升自身的科學育教能力，這不僅能夠提高育兒質量， 還能豐富老年人的日常生活，提高老年人的自我認同感，更有利于和諧家庭氛圍的構建［18］114。

結 語

進入21 世紀以來， 隨著計劃生育政策在全國各地的推行，我國生育率持續走低、總和生育率已低于更替水平，生育水平的降低會造成人口年齡結構的失衡， 阻礙社會經濟的可持續發展。為進一步激發生育潛力，我國的生育政策做出了一系列調整，已經從20 世紀80 年代的控制人口增長的計劃生育政策轉變為目前的三孩政策，并強調完善和實施配套支持政策。2022 年10 月，黨的二十大報告進一步提出，要“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”。 這些舉措是對新時期我國人口形勢的積極回應，對于促進我國人口均衡發展具有重要意義。

本文從我國現行的生育政策出發，通過研究我國的婚育現狀，發現目前我國的結婚率及生育率均呈持續走低態勢，與此同時，離婚率和平均初婚年齡總體呈提高之勢。 而影響生育意愿的主要因素有生育年齡、生育觀念、生育成本、家庭責任等。隨后通過梳理中、俄、日、韓、德、美五個的國家生育支持政策， 可以看到生育率的變化不僅和生育政策的推行相關， 還會受到社會經濟環境的影響， 如果僅從國家政策單一角度來思考促進生育率提升的對策，是比較片面的。而且由于各個國家的具體國情及發展狀況不盡相同， 同樣的政策在不同的國家會產生不同的效果。 結合我國目前的經濟發展狀況以及社會文化情況等， 國家可以實施一定措施加以引導， 如可以采取在政府層面探索建立全國統一的補助制度、 加強兒童教育支持力度；在用人單位層面實行靈活的產假制度、落實男性護理假期制度； 在社會層面發展公共托育服務、切實維護女性就業權益；在家庭層面提倡平等承擔家庭責任、提升隔代照料的能力等。同時更應加強不同層面生育支持政策之間的聯結互動，著力構建符合我國國情的生育支持政策體系。 生育支持政策體系必須具有系統性、全面性，政策內容應當覆蓋孕育、撫養等各個方面才能有效發揮政策效能。