學前教育幼兒資助的覆蓋率和瞄準度評估研究

魏 易，宋映泉

一、研究背景

(一)學前教育事業發展

學前教育對個人、家庭和社會都非常重要。大量研究表明高質量的學前教育對兒童，尤其是弱勢群體兒童的認知和非認知技能的發展具有重要影響(Chetty et al.，2011；Heckman et al.，2013；Black et al.，2017)。學前教育投入的高回報使其成為許多國家加強國家人力資本、減少不平等和貧困代際傳遞的重要策略(OECD，2006；Engle et al.，2011)。中國在2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020)》中確定了“普及學前教育”的政策目標，要求學前三年的毛入學率從2009年的50.9%提高到2020年的70%。在這十年期間，政府推動實施三輪“學前教育行動計劃”，通過增加公辦園學位供給、擴大普惠幼兒園的覆蓋面、增加學前教育財政投入和形成政府家庭共同負擔的成本分擔機制來解決學前入園難、入園貴的問題。自2010年以來，學前教育的公共投入快速增長，從2010年的244.4億元(占政府教育財政支出的1.67%)增長到2019年的2007.9億元(占政府教育財政支出的5.01%)(見圖1)。

圖1 學前公共教育財政支出及占教育財政總支出的百分比(2000—2019年)(單位：億元，%)數據來源：歷年《中國教育經費統計年鑒》。

同時，公辦幼兒園數量明顯增長。以教育部門辦園為例，從2010年的2.93萬所增加到2019年的9萬所。其中，農村地區教育部門辦園的增長幅度最大，由2010年的1.61萬所增加到2019年的4.98萬所，增加3.37萬所(見圖2)。學前三年毛入學率從2000年的46.1%快速增長到2019年的83.4%，超過美國，接近經合組織國家的平均水平(見圖3)。

圖2 教育部門辦園數量變化(2010—2019年)(單位：所)數據來源：2010—2019年《中國教育統計年鑒》。注：城區包括主城區和城鄉結合區，鎮區包括鎮中心區、鎮鄉結合區、特殊區域，鄉村包括鄉中心區和村莊。

圖3 幼兒園在園兒童規模發展變化趨勢(2000—2019年)(單位：萬人，%)數據來源：《2019年全國教育事業發展統計公報》。

盡管政府一直在努力增加學前教育財政投入，家庭繳納的學費仍舊是幼兒園，尤其是民辦幼兒園最主要的資金來源之一。到目前為止，學前教育財政投入仍舊主要針對公辦園，特別是教育部門辦園和政府機關幼兒園。有研究表明，優勢群體子女更有可能進入這些收費相對較低、質量較高的公辦園(宋映泉，2019；袁連生和趙嘉茵，2019)。另一方面，民辦園目前已經成為我國學前教育供給體制中的重要力量。2000年以來，民辦幼兒園的快速增加，很大程度上緩解了入園難的問題。民辦幼兒園在園幼兒2000年只占13%，2010年占到47%，2019年達到56%。一些富裕家庭把孩子送到收費較高的民辦幼兒園，但是也存在著大量質量相對公辦幼兒園低而收費較公辦幼兒園高的民辦幼兒園。為了減輕家庭的學前教育經濟負擔，在過去的十多年里，中國政府大量增加了公辦幼兒園的供應，并對民辦幼兒園的學費進行了監管。盡管做出了這些努力，但家庭仍然為就讀民辦幼兒園支付了相對較高的保教費用。2019年，民辦幼兒園的經費來源中有85%來自家庭繳納的學費，而公立幼兒園的這一比例為25%。(1)數據來源于中華人民共和國教育部，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/jytjsj_2019/qg/。

(二)學前教育幼兒資助政策回顧

2010年，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發〔2010〕41號)正式提出“建立學前教育資助制度，資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育”。2011年，財政部、教育部出臺了《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》(財教〔2011〕405號)，提出按照“地方先行、中央補助”的原則，從2011年秋季學期起，由地方結合實際先行建立學前教育資助制度，對家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園給予資助，中央財政視地方工作情況給予獎補。同年，《關于建立學前教育資助制度的意見》(財教〔2011〕410號)頒布，規定了各類資助項目的具體實施方案。2018年11月，中共中央、國務院出臺《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，明確要完善學前教育資助制度，要求各地認真落實資助政策，確保接受普惠性學前教育的家庭經濟困難兒童(含建檔立卡家庭兒童、低保家庭兒童、特困救助供養兒童等)、孤兒和殘疾兒童(以下簡稱“五類兒童”)得到資助。

根據2015—2020年《中國學生資助發展報告》和《中國教育統計年鑒》數據，2015年以來，我國學前教育幼兒資助人次和經費有較大幅度的提升，資助人次占比從2015年的10.7%提高到2018年的20.4%，之后逐年下降至2020年的16.9%。分地區看，資助人次比例最高的是西部地區，其次是東部地區，中部地區最低。

表1 全國和不同地區學前教育幼兒資助人次和覆蓋情況

學前教育資助經費近年來大幅提升，財政資助總額從2015年的51.74億達到2020年的100.61億。從財政經費分擔看，以地方財政為主。2020年，中央財政資金 21.61 億元，占學前政府資金總額的 21.5%；地方財政資金 79 億元，占 78.5%。從地區來看，財政資助更傾向于西部地區。2020年西部地區財政資助經費最高(74.15億元)，占全國財政資助總額的73.7%；中部地區最低(9.46億元)，占全國財政資助總額的9.4%；東部地區財政資助總額為16.92億元，比例為16.8%。

表2 全國和不同地區學前教育幼兒資助經費總額

為了實現有質量、可負擔的學前教育，首先，我們需要了解不同地區和不同類型家庭的學前教育經濟負擔。其次，還需要了解目前學前教育教育資助的覆蓋面，以及資助是否瞄準了目標人群。由于數據有限，對這一主題的實證研究還很少。一些研究使用小規模方便抽樣調查來分析家庭的學前教育支出，發現家庭個人學前教育支出與居住地區、家庭收入水平、父母的教育水平、職業和幼兒園類型相關(田志磊等，2011；劉焱和宋妍萍，2013)。這些研究還表明，低收入家庭的經濟負擔相對較重。蘇余芬和劉麗薇(2020)基于中國家庭追蹤調查數據對我國學前兒童家庭教育支出進行分析，發現家庭在3歲至5歲兒童教育上的支出占家庭年收入的9.3%，并且這一比例從2010年到2016年一直在上升。研究還表明，家庭收入越低，教育支出占家庭收入的比例越高。

目前的研究尚未將學前階段家庭的教育負擔與資助政策的實施情況相結合，而本研究旨在從以下方面擴展有關中國家庭學前教育經濟負擔的研究：首先，我們使用了2019年中國教育財政家庭調查數據(CIEFR-HS)，該調查具有全國和省級代表性。除了與子女教育相關的家庭支出和政府補貼之外，調查數據還提供了較為豐富的家庭背景信息，包括受訪戶家庭成員的年齡、受教育程度、婚姻情況、戶籍、家庭規模和結構、家庭年收入和消費支出。其次，盡管之前的實證研究指出弱勢群體家庭的學前教育負擔更重，但是尚未有研究基于微觀家庭數據分析學前教育資助的獲得情況以及資助的覆蓋和瞄準情況。為了填補這一空缺，本研究首先對學前教育資助的覆蓋率和瞄準情況進行描述。在此基礎上，進一步使用三層概率回歸模型分析與學前教育資助獲得相關的因素，從而為相關政策更加有效地識別學前資助政策瞄準的對象提供數據基礎和實證支持。

二、數據和方法

(一)數據和變量

2019年CIEFR-HS調查覆蓋了29個省(不包括西藏、新疆、內蒙古、香港和澳門)、345個城市/地區/縣、34643戶家庭和107008個家庭成員。本研究主要聚焦于與上幼兒園有關的家庭支出。在中國，幼兒園通常為3-6歲兒童提供服務，但3歲以下和6歲以上的兒童也可以上幼兒園。2019年的數據有4085名3-6歲的兒童，其中有2797名在園兒童，凈入園率為68.5%；有3415名上幼兒園的幼兒，毛入園率為83.6%。在本研究中，我們重點關注在園兒童家庭，包括3歲以下和6歲以上仍然上幼兒園的家庭，去掉沒有匯報學前教育支出的樣本，最終的樣本包括3111個家庭(占總樣本的9%)的3371名兒童。

1.結果變量

考慮到家庭對資助的資金來源并不清楚，2019年家庭調查詢問每一個在園兒童家庭是否獲得保教費減免或資助，本研究將在園兒童是否獲得保教費減免或資助作為結果變量。

2.自變量

貧困家庭有兩個衡量方法：一是在園兒童家庭是否為建檔立卡貧困戶、是否為低保戶；二是在園兒童家庭的學前教育負擔是否過重。世界銀行和世界衛生組織提出了一個家庭用于醫療健康服務支出的經濟負擔過重的定義：如果一個家庭年度總支出(世界銀行為10%)或年度非食品支出(世界衛生組織為10%-40%)的一部分或者更多用于醫療健康服務，則該家庭被視為負擔過重(Xu et al.，2003；Wagstaff et al.，2001)。這些定義已被各國政府、組織作為全民醫療覆蓋的一個重要指標，用于監測減輕醫療健康支出負擔的政策實施進度。目前為止，國內還沒有針對學前教育負擔是否過重的衡量指標。本研究嘗試參考世行和世衛組織的做法，以及美國衛生與公眾服務部下屬的兒童保育辦公室對學前教育負擔過重家庭的識別和支持政策，(2)2016年，美國衛生與公眾服務部下屬的兒童保育辦公室為識別哪些家庭有資格獲得學前教育補貼設定了一個聯邦基準，即家庭學前教育支出占家庭收入比例超過7%。據此，擬議中的《工薪家庭兒童保育法案》認定低收入家庭的兒童保育費用占收入的7%以上為負擔過重。選擇7%作為門檻——當一個家庭的學前教育支出超過其年度總支出的7%，那么這個家庭就是學前教育負擔過重家庭。對于每個家庭，我們計算了一個家庭所有在園兒童的教育支出占家庭總支出的比例，基于比值構建了一個二分變量來表示學前教育負擔過重的家庭。此外，我們還將7%替換為10%和20%，來檢驗結果的差異。

除了貧困家庭之外，控制變量還包括人均家庭消費支出、母親受教育水平、家庭規模、家庭住址、家庭五歲以下兒童及在園兒童數量、是否流動人口，以及在園兒童的性別、幼兒園類型和兒童身體狀況。調查沒有詢問家庭成員身體殘障的情況，僅詢問了“與同齡人相比，家庭成員現在的身體狀況如何”?；诨卮?，我們將身體狀況不好和非常不好兩類兒童歸為身體狀況較差的兒童。

(二)分析方法

首先，我們對學前資助覆蓋率的地區差異和收入群體差異進行統計描述。其次，為了確定在園兒童是否獲得學前教育資助相關的因素，我們使用三層邏輯回歸模型(three-level logit regression model)，省層面和縣層面采用隨機截距，并控制省和縣的潛在的聚類效應：

Logit(Ypjk)=α0+α1Povertypjk+βXpjk+u0k+v0jk+ε0pjk

(1)

其中Ypjk表示居住在k省j縣的在園兒童p是否獲得學前教育資助，α1是貧困家庭的系數，β是Xpjk的系數，Xpjk是兒童p的個人和家庭特征變量，u0k和v0jk分別代表省間和省內區縣間隨機變異，ε0ijk表示隨機誤差。

再次，為了確定與家庭學前教育負擔過重相關的因素，我們同樣使用了三層邏輯回歸模型：

Logit(Yijk)=β0+βXijk+u0k+v0jk+ε0ijk

(2)

其中Yijk表示居住在k省j縣的家庭i的學前教育負擔是否過重，β是Xijk的系數，Xijk是家庭i的家庭層面特征變量，u0k和v0jk分別代表省間和省內區縣間隨機變異，ε0ijk表示隨機誤差。以上回歸使用7%、10%和20%三種不同的閾值進行回歸分析。

三、學前教育幼兒資助情況分析

(一)學前教育幼兒資助覆蓋情況

如表3所示，在樣本在園兒童中，平均有11.2%的在園兒童獲得保教費減免或資助，47%是女孩，56%上民辦幼兒園。在園兒童個人的學前教育支出平均為8220元，家庭學前教育支出平均為8907元，占同期家庭總支出的9.4%。其中，有49.5%的家庭學前教育支出超過家庭總支出的7%，34.2%的家庭學前教育支出超過家庭總支出的10%，9.8%的家庭學前教育支出超過家庭總支出的20%。有在園兒童的樣本家庭中，有35.2%居住在農村地區，有17.2%為流動人口家庭，家庭規模平均在5人，平均每個家庭有1個兒童在上幼兒園。從貧困家庭比例來看，建檔立卡貧困戶在樣本家庭中占比為6.4%，低保戶占比為3.9%。

表3 相關變量的統計描述

表4為學前教育資助分公/民辦、城鄉和地區的覆蓋情況。整體來看，幼兒園在園兒童獲得保教費減免或資助的占比為11.2%。分舉辦者來看，公辦園在園兒童獲得資助的占比(13.5%)要高于民辦園在園兒童(9.4%)。分城鄉來看，農村家庭的在園兒童獲得資助的占比(14.2%)高于城鎮地區(9.6%)。分地區來看，西部地區的在園兒童獲得資助的占比高于其他地區。具體而言，西部、中部、東北部和東部地區在園兒童獲得學費減免的占比分別為16.2%、7.9%、3.3%和9.9%。

表4 學前階段幼兒資助分公/民辦、城鄉和地區的覆蓋情況

對比《2018年中國學生資助發展報告》的數據，我們根據家庭調查估計的保教費減免或資助的覆蓋率低于資助報告的全國覆蓋率。其中，中部和東部地區接近但略低于資助報告的水平，而西部地區則遠低于資助報告的水平。部分原因包括：資助報告調查的是獲得資助的人次，而家庭調查詢問的是在園兒童在一學年內是否獲得資助；家庭調查詢問的主要是保教費的減免，而沒有涉及其他資助(如餐費減免等)。此外，根據資助報告，學前教育資助的財政經費分擔是以地方財政為主。2018年、2019年和2020年，地方財政占學前教育政府資金總額的83.6%、77.4%、78.5%。

表5為不同經濟水平的家庭在園兒童獲得資助的情況。單從家庭的支出水平來看，支出水平最低的20%組家庭在園兒童中獲得資助的占比為15.6%，支出水平最高的20%組家庭兒童獲得資助的占比為11.5%。最低和最高組在園兒童獲得資助的占比均高于中低、中等和中高組家庭的兒童。以建檔立卡貧困戶和低保戶的在園兒童是否獲得資助來衡量資助的瞄準程度，一方面，這些家庭的兒童獲得資助的占比確實遠高于其他家庭，建檔立卡貧困戶和低保戶分別有47.2%和32.4%的在園兒童獲得了資助，而非貧困戶和非低保戶則分別占8.6%和10.3%。另一方面，學前教育資助對貧困家庭的覆蓋率還不夠，兩類家庭的兒童獲得資助的占比還不到一半。

表5 不同經濟水平的家庭在園兒童獲得資助的情況

(二)回歸分析結果

表6給出了與獲得學前教育資助相關的因素的三層邏輯回歸模型分析結果。結果顯示，與家庭在園兒童是否獲得學前教育資助顯著相關的因素包括是否建檔立卡貧困戶、是否低保戶、家庭在園兒童人數、家庭規模和流動人口家庭。首先，家庭是否為建檔立卡貧困戶、是否為低保戶與是否獲得學前教育資助的關系最為顯著。其次，當考慮了在園兒童家庭是否為建檔立卡貧困戶和低保戶之后，家庭的消費水平、母親的受教育程度與獲得學前資助的可能性均不存在顯著的相關性。此外，在園兒童人數多的家庭也更可能獲得資助，而如果是流動人口家庭以及家庭人口規模較大的，則獲得資助的可能性更低。其他因素，包括學前教育負擔是否過重(10%和20%兩個閾值)與家庭在園兒童獲得學前資助的可能性都不存在顯著的關系。

表6 與獲得學前資助相關的因素的回歸分析結果

表7給出了與家庭學前教育負擔過重的相關因素的分析結果。在控制其他家庭和個人層面特征，包括建檔立卡貧困戶和低保戶的情況下，消費支出水平較低的家庭、主動或被動選擇民辦幼兒園的家庭以及在園兒童人數較多的家庭，家庭學前教育負擔顯著更重。而根據表6的結果，目前學前教育資助主要依據家庭是否為貧困家庭來分配資助。家庭經濟條件、是否在民辦園就讀、家庭學前教育負擔等因素與學前教育資助的獲得之間關系并不顯著?？紤]到目前公辦園，尤其是優質低價的公辦園入園機會更加傾向于優勢群體的子女，學前教育資助可考慮給予在民辦幼兒園的經濟困難家庭兒童與公辦幼兒園同等對待。

表7 與家庭學前教育負擔過重相關的因素的回歸分析結果

四、總結和討論

本研究基于2019年CIEFR-HS調查數據，分析了學前教育幼兒資助的覆蓋率和瞄準程度。整體上，幼兒園在園兒童獲得保教費減免或資助的占比為11.2%。公辦園在園兒童獲得資助的占比(13.5%)要高于民辦園在園兒童(9.6%)，農村家庭的在園兒童獲得資助占比(14.2%)高于城鎮地區(9.6%)，西部地區的在園兒童獲得資助的占比(16.2%)高于其他地區。以建檔立卡貧困戶和低保戶的在園兒童是否獲得資助來衡量資助的瞄準程度，一方面，這些家庭的兒童獲得資助的比例確實遠高于其他家庭。建檔立卡貧困戶和低保戶分別有47.2%和32.4%的在園兒童獲得了資助，而非貧困戶和非低保戶家庭在園兒童獲得資助的比例分別為8.6%和10.3%。另一方面，學前教育資助對貧困家庭的覆蓋率還不夠，兩類家庭的兒童獲得資助的占比還不到一半。在此基礎上，本研究使用三層邏輯回歸模型，分析與獲得學前教育資助相關的因素。結果顯示，目前學前教育資助主要是根據家庭是否為貧困家庭來分配。家庭經濟條件、是否在民辦園就讀、家庭學前教育負擔等因素與學前資助的獲得之間關系并不顯著。然而，對家庭學前教育負擔過重的相關因素的進一步分析顯示，控制其他家庭和個人層面特征，包括建檔立卡貧困戶和低保戶的情況下，消費支出水平較低的家庭、主動或被動選擇民辦幼兒園的家庭以及在園兒童人數較多的家庭，家庭學前教育負擔顯著更重。

自2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》正式提出“建立學前教育資助制度”以來，我國各地已初步建立學前教育資助制度，學前教育資助工作取得較大成就。首先，在中央財政的引導下，我國已經初步建立學前教育資助體系。其次，目前我國學前教育資助有一定的傾斜性和瞄準性，緩解了部分貧困家庭子女入園負擔。本研究的分析顯示，學前教育資助向西部地區和貧困家庭傾斜，在傾斜性和瞄準性方面均取得了一定成就。然而，學前教育資助還存在一些不足和需要改進之處。在目前的資助政策下，就讀農村園的貧困家庭、就讀民辦園的貧困家庭和部分城市低收入家庭的學前教育支出負擔仍然較重。

在許多發達國家，政府承擔著為學前教育提供資金的主要責任。這些國家的普遍做法是為經濟困難家庭的兒童提供財政補貼，使他們的家庭能夠負擔得起學前教育。良好的資助政策體系的建立，需要通盤考慮學前教育資助、幼兒園收費與家庭負擔，該制度設計的核心是對不同收入家庭收取不同水平的保教費或提供不同程度的資助，以平衡不同家庭收入水平的學前教育負擔。未來的政策應著重考慮完善學前教育資助制度，建立由政府公共財政對經濟困難家庭兒童入園免除保育費和給予生活資助的學前教育資助體系，并給予在民辦幼兒園就讀的經濟困難家庭兒童與公辦幼兒園同等對待。在關注農村家庭的同時，也需要關注城鎮低收入家庭學前教育的負擔。此外，我國學前教育幼兒資助對象普遍集中在政府認定的“五類兒童”，隨著全面建成小康社會目標的達成，全國層面需建立除“五類兒童”資助對象之外的資助支持，對低收入家庭需探索更多的認定方式以提升資助覆蓋率，建立學前教育資助、幼兒園收費與家庭負擔通盤考慮的政策體系，保障資助經費的充足性和可持續性。