我國省級政府普惠性民辦園財政補助政策的特點及問題分析

王紅蕾，龐麗娟，楊大偉

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出，到2035年建成教育強國、人才強國，并強調要“加快建設高質量教育體系”。2023年7月，教育部、國家發展改革委、財政部發布《關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》，明確提出要“加快構建幼有優育、學有優教的高質量基礎教育體系”。學前教育作為基礎教育的開端，是高質量教育體系的基礎和起始環節，要充分為高質量教育體系奠基。新時代我國學前教育事業發展的重要目標和任務是實現在普及普惠基礎上的高質量發展，因此亟須完善普惠性學前教育保障政策制度設計。普惠性民辦園作為我國普惠性學前教育資源的重要組成部分，其保障機制直接關系普惠性學前教育資源的有效擴充和學前教育公共服務體系的質量提升(龐麗娟等，2021)。近年來，在中央和地方各級政府的共同努力下，我國普惠性民辦園發展迅速，園所規模和在園人數均穩步增加。教育部最新統計數據顯示，截至2021年底，我國共有普惠性民辦園11.7萬所，占普惠性幼兒園總數(24.5萬所)的近一半(47.8%)。筆者的前期研究發現，普惠性民辦園能夠且愿意提供收費較低并有質量的學前教育服務的關鍵，在于政府科學、有效的財政支持。普惠性民辦園財政補助政策，不僅是普惠性學前教育保障機制的重要方面，而且直接影響廣大民辦園是否選擇轉為普惠園和社會力量舉辦普惠性民辦園，并提供有質量的學前教育服務的動力與積極性，長遠看更影響著普惠性民辦園的健康、可持續發展。

從2010年國務院《關于當前發展學前教育的若干意見》(以下簡稱“國十條”)提出引導和支持民辦園提供普惠性學前教育服務以來，國家始終將對普惠性民辦園提供財政補助作為推動普惠性民辦園發展的重要政策工具。2018年8月，國務院辦公廳《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》(以下簡稱《意見》)明確要求，各地加快制定普惠性民辦園財政補助政策，逐步提高學前教育財政支持水平，多渠道增加普惠性學前教育資源的供給。同年11月，中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》(以下簡稱“央九條”)進一步要求，“2019年6月底前，各省(自治區、直轄市)要進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策”。2020年黨的十九屆五中全會進一步提出，要“完善普惠性學前教育保障機制”。

在我國行政管理體制下，省級政府扮演著國家與地方的樞紐角色(錢冬明等，2018)，各省級政府的普惠性民辦園財政補助政策發揮著承上啟下的重要作用。深入分析省級政府普惠性民辦園財政補助政策，不僅有助于從整體上把握我國普惠性民辦園財政補助政策的基本情況，而且有助于為優化完善普惠性學前教育保障機制提供有益的地方經驗?；诖?，本文以我國22個省(自治區、直轄市)普惠性民辦園財政補助政策為研究對象，著重從財政補助方式、補助標準、保障主體和支出范圍四方面分析其主要特點和存在的問題，并在此基礎上進一步思考提出改革完善我國普惠性民辦園財政補助政策的建議，以期優化相關政策，更好助力普惠性民辦園和學前教育公共服務體系的高質量發展。

二、政策文本選擇與分析框架

(一)政策文本選擇

根據權威性、公開性和有效性的原則，本研究以“普惠性民辦幼兒園”“普惠性學前教育保障機制”“普惠性幼兒園財政補助”“普惠性民辦園財政補助”等為關鍵詞，在各省政府及其教育、財政等門戶網站、北大法寶數據庫等權威平臺搜索與普惠性民辦園財政補助相關的省級政策文本，搜索截止時間為2022年7月27日，共獲得東、中、西部22個省份有效且內容高度相關的政策文件(見表1)。這些政策文件涵蓋了東部的北京、天津、山東、浙江、江蘇、福建、廣東、海南、河北、遼寧10省市，中部的山西、河南、湖南、安徽、江西5省，西部的陜西、四川、重慶、甘肅、廣西、寧夏、內蒙古7省區。上述22個省份在地域上覆蓋了我國東、中、西部不同經濟發展水平的地區，在數量上占到了我國省級行政區域總數的2/3以上，可以反映我國省級普惠性民辦園財政補助政策的總體情況。

表1 22個省份普惠性民辦園財政補助政策文件

從政策類型看，各省普惠性民辦園財政補助政策主要有兩種類型。一種是以“普惠性民辦園”命名的專門的普惠性民辦園財政補助政策，即單獨就普惠性民辦園財政補助相關事宜作出規定；另一種則是在學前教育經費保障政策或普惠性幼兒園財政補助政策中包括了對普惠性民辦園財政補助的規定。在22個省份中，現有天津、山西、安徽、江西、海南、寧夏等6省份專門出臺了普惠性民辦園財政補助政策，其余16個省份則是在學前教育經費保障政策或普惠性幼兒園財政投入或補助政策中包含了對普惠性民辦園的財政補助政策。從政策制定時間看，現行有效政策基本是在2016年后，特別是在2018—2021年頒布或修訂實施的，這與2018年國務院辦公廳《意見》和中共中央、國務院“央九條”先后明確要求加快制定普惠性民辦園的財政補助政策和完善普惠性民辦園補助標準等政策密切相關，是各省貫徹落實中央政策并進行地方性轉化的結果。

(二)分析框架

文本分析法是政策分析的重要方法，是基于對文本內容的定量或定性分析進而判斷與透析文本中有關主題實質內容的一種方法(李鋼和藍石，2007)。本研究運用文本分析法對搜集獲取的22個省份現行有效普惠性民辦園財政補助政策內容進行編碼，在開放式編碼基礎上形成核心類屬編碼，并依據各省普惠性民辦園財政補助政策內容結構及其核心要素，構建了由財政補助方式、財政補助標準、財政補助保障主體和財政補助支出范圍四個維度構成的分析框架(見圖1)。財政補助方式，是指各省以何種方式對普惠性民辦園進行補助，該維度包含生均補助、擴學位補助、一次性補助、租金補助和質量獎勵五個子維度；財政補助標準，反映的是普惠性民辦園財政補助的力度，該維度包含高于公辦園、等于公辦園和低于公辦園三個子維度；財政補助保障主體，主要反映財政補助資金的來源及各級政府間的分擔狀況，該維度包含縣級政府為主、按隸屬關系以同級財政為主、省級財政為主、省市縣按比例分擔四個子維度；財政補助支出范圍，則是反映普惠性民辦園財政資金的使用項目及其規則，該維度包含公用開支和統籌使用兩個子維度。

圖1 普惠性民辦園財政補助政策分析框架

三、我國省級政府普惠性民辦園財政補助政策的主要特點

通過對22個省份相關政策文本的分析，研究發現當前我國省級普惠性民辦園財政補助政策體系已初步建立，并呈現出如下特點。

(一)財政補助方式：以生均補助為主，個別省份增加了租金補助、擴學位補助、一次性補助或質量獎勵等專項補助

財政補助方式是公共財政投向普惠性民辦園的具體形式，對于保障補助效果和提高補助經費使用效益意義重大?？傮w來看，各省對普惠性民辦園的財政補助方式包括了生均補助、租金補助、一次性補助、擴學位補助和質量獎勵等。同時，各省普遍將生均補助作為最基本、主要的財政補助方式，22個省份均明確提出主要按照普惠性民辦園提供的學位數、基本辦園規范等對其提供生均補助，為引導和支持普惠性民辦園的發展提供了制度化的財政投入保障。在普遍化、制度化的生均補助基礎上，個別省份也通過專項補助的方式對普惠性民辦園進行其他方式的投入。為有效分擔普惠性民辦園園舍租賃成本，北京、四川、重慶等省份提出了租金補助；為進一步鼓勵普惠性民辦園增加學位供給，北京、河南明確提出了分別按照新增學位數和新增班級數對其進行擴學位補助；為吸引和支持非普惠性民辦園選擇轉為普惠性民辦園，北京提出設置一次性補助的方式對轉為普惠性民辦園的給予相應的財政補助；為鼓勵和支持普惠性民辦園提升辦園質量，廣西、浙江、福建等省份提出對達到相應質量等級的普惠性民辦園予以質量獎勵。概而言之，我國省級政府形成了以生均補助為主，輔之以租金補助、擴學位補助、一次性補助和質量獎勵等的普惠性民辦園財政補助方式。

(二)財政補助標準：生均財政補助標準整體較低，省際差異較大且部分省份與公辦園差距大

財政補助標準直接反映了政府對普惠性民辦園財政補助的力度，是財政補助政策的核心要素(龐麗娟，2022)。近年22個省份均明確提出了對普惠性民辦園的生均補助標準(見表2)，既體現了政府對發展普惠性民辦園的實質性支持，也是支持普惠性民辦園發展的突破性之舉。同時，從各省補助標準的絕對數值看，各省間生均財政補助標準的差異較大，其中，年均補助高于1000元的有北京、天津、海南、陜西(學前一年)4個省份；年均補助在500-1000元的有甘肅、山東、山西、浙江、遼寧、湖南、四川、重慶、廣東9個省份；低于500元的有福建、江蘇、河北、安徽、江西、河南、內蒙古、寧夏、廣西9個省份。部分省份還依據園所等級、區域等要素確定了差異化的生均補助標準，其中天津、重慶根據園所的質量等級對普惠性民辦園進行生均補助。天津規定示范園，一、二、三、四級園的生均補助標準分別為4400元/年、4000元/年、3600元/年、3200元/年、2800元/年；重慶對一、二、三級普惠性民辦園分別予以800元/年、700元/年、600元/年的生均補助。安徽則根據普惠性民辦園所處的城鄉地域，分別對城市和縣鎮普惠性民辦園予以300元/年和200元/年的生均補助。從對普惠性民辦園生均補助標準與對公辦園生均撥款標準的比較來看，不少省份的普惠性民辦園生均補助標準與公辦園生均撥款標準是一致的，北京、山東、浙江、河北、山西、湖南、陜西、四川等12個省份均是如此。但也有河南、內蒙古、江西、安徽等6個省份對普惠性民辦園生均補助的標準明顯低于對公辦園的生均撥款標準，其中，內蒙古普惠性民辦園生均補助標準是公辦園生均撥款標準的1/5，江西普惠性民辦園生均補助標準不到公辦園生均撥款標準的一半。另外，天津、海南、重慶、甘肅4個省份的普惠性民辦園生均補助標準高于公辦園生均撥款標準。在生均補助標準之外的其他專項補助方面，北京明確了租金補助標準不高于5元/平方米/天，擴學位補助標準為10000元/生，轉普惠一次性補助3000元/生；河南明確提出按照市轄區不低于7萬/班，縣(市)及以下不低于5萬元/班提供擴學位補助；廣西則提出了按不同等級給予普惠性民辦園3—50萬元不等的質量獎勵。

表2 22個省份普惠性民辦園生均補助標準與公辦園生均撥款標準

(三)財政補助保障主體：逾六成省份以縣級財政為主，部分省份由多級財政分擔并明確了分擔比例

財政補助經費保障主體的層級直接關系財政補助的充足性和穩定性(王善邁，2012)。當前各省份對普惠性民辦園財政補助的保障主體大都作出了明確規定，主要有四種類型(見表3)。第一類是明確提出由縣級財政為主承擔保障責任，包括河南、山西、重慶、四川4個省份。第二類是按照園所隸屬關系由同級財政為主承擔保障責任，包括山東、江蘇、浙江、福建、廣東、遼寧、江西和寧夏等10個省份。由于我國學前教育實行“省市統籌，以縣為主”的管理體制，除少數公辦園外，多數普惠性民辦園按照隸屬關系實質上即是以縣級財政為主承擔保障責任。因此，這也就意味著在22個省份中，超過六成的省份是由縣級財政為主進行保障的。第三類是由省級財政為主負責保障，實行這一保障類型的省份較少，主要是北京和甘肅。第四類則是由省、市、縣按比例分擔，包括湖南、廣西、陜西、海南和內蒙古等6個省份，各省間具體分擔比例差異較大。廣西規定由自治區和市縣財政按6∶4比例共同承擔；海南由省、市縣按照7∶3分擔；湖南對不同地區的普惠性民辦園設定了不同的分擔比例，省、設區的市的普惠性民辦園由各同級財政承擔，省直管縣所需資金由省與縣級財政共擔，非省直管縣則由省與市縣財政共擔，并將各縣(市區)按照經濟發展水平分三檔；內蒙古則規定，根據各盟市經濟社會發展水平，自治區與各盟市按3∶7、5∶5、7∶3的比例分擔支出責任。

表3 22個省份普惠性民辦園生均財政補助保障主體

(四)財政補助支出范圍：10個省份規定僅限用于日常公用開支，10個省份允許統籌用于包括人員經費在內的各項支出

財政補助經費的支出范圍即經費可以使用的范疇，在很大程度上影響著財政補助的使用效益(王亞男等，2020)。當前，除江西、甘肅外，20個省份均對普惠性民辦園財政補助中的生均財政補助經費的支出范圍作出了明確規定。主要有兩種類型，一類是明確規定生均財政補助僅能用于幼兒園公用開支，給予普惠性民辦園的經費使用自主權相對較小，浙江、福建、江蘇、河北、遼寧、安徽、山西、湖南、內蒙古、陜西等10個省份均明確規定對普惠性民辦園的生均財政補助僅限用于幼兒園日常的水電氣、交通差旅、玩教具和圖書的購買維護、師資培訓、辦公經費等經常性支出，而不得用于人員、基建方面的對外投資、償還債務、捐贈贊助等其他支出。另一類則規定，普惠性民辦園可以統籌使用補助經費，用于包括公用開支和人員開支等維持幼兒園運轉和提高發展水平等，在提供財政補助的同時也給予了普惠性民辦園較大的補助經費使用自主權。北京、廣東、天津、海南、河南、重慶、廣西、寧夏等10個省份，均規定普惠性民辦園可以根據實際需要統籌使用財政補助經費，統籌用于保育教育活動、人員等支出，其中，天津、河南、寧夏等省份更是明確提出了對普惠性民辦園的財政補助經費可以甚至是優先用于保障教職工收入等人員支出。例如，天津在《天津市普惠性民辦幼兒園生均經費補助項目和資金管理辦法》中規定，財政補助經費可以用于“提高教職工收入等人員經費支出和基本公用經費支出”；河南、寧夏則規定，對普惠性民辦園補助的經費可以優先用于教師“五險一金”、工資福利和培訓支出。

四、當前我國省級政府普惠性民辦園財政補助政策的主要問題

近年我國省級政府普惠性民辦園財政補助政策的出臺實施在我國學前教育改革發展歷程上具有創新性意義，為我國普惠性學前教育資源的有效擴大，特別是普惠性民辦園的健康發展提供了有效的制度保障。但是，立足新時代加快建設高質量教育體系的要求，立足建設更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育的發展目標，當前我國省級普惠性民辦園的財政補助政策在補助方式、補助標準、保障主體和支出范圍等方面，仍然不同程度地存在著一些問題，制約了普惠性民辦園的發展壯大和質量提升。

(一)財政補助方式較為單一，有待運用多種組合方式發揮綜合效益

當前各省對普惠性民辦園財政補助普遍以生均補助為主，僅有個別省份在生均補助基礎上實現了多種補助方式的組合。北京明確提出對普惠性民辦園實施租金補助、擴學位補助、轉普一次性獎勵等，并明確了各項具體標準；河南提出對普惠性民辦園每新增1個標準班按照市轄區不低于7萬元、縣(市)及以下不低于5萬元的標準給予一次性獎補；廣西壯族自治區明確提出對升級達到相應等級的普惠性民辦園予以升級獎勵，并對普惠性民辦園落實稅收優惠政策。由于每種補助方式有其特定的補助目標與內容，有獨特的價值和作用(楊衛安等，2020)，當前多數省份以生均補助為主的方式尚未能很好地保障普惠性民辦園提供普惠且有質量的服務供給。一方面，各省普惠性民辦園財政補助中普遍缺乏專門對教師的補助，對教師待遇和利益保障關照不足。另一方面，房屋、場地租金，人員支出，日常運轉等往往是普惠性民辦園辦園成本中的重要開支，如果僅有或主要是生均補助，普惠性民辦園在保障教師待遇和提高辦園質量方面的潛力挖掘將會受到限制，因教師待遇保障和辦園質量提升需要普惠性民辦園在園舍場地、設施設備、人員配備等多方面投入更多的成本，而這部分開支僅靠園所收費和生均補助較難彌補，如果政府未能采取多種適宜方式進行激勵或補償，在一定程度上會降低普惠性民辦園做出擴大學位供給、提供普惠性服務和提高辦園質量決策選擇的可能性。因此，綜合運用多樣化的財政補助方式方能有利于滿足和保障普惠性民辦園存續與發展的現實需求。

(二)生均財政補助標準普遍較低，支持力度有待進一步加強

補助標準的高低直接關系到政府對普惠性民辦園的支持力度，也是普惠性民辦園舉辦者的核心關切。當前各省對普惠性民辦園的財政補助標準，特別是制度化的生均補助標準普遍較低。一是生均補助標準普遍偏低(龐麗娟，2021)，在22個省份中，八成以上(18個)省份的生均補助標準不超過1000元/年，部分東部經濟發達省份，如江蘇、浙江、廣東未超過500元/年，河南、江西、內蒙古、寧夏等部分中西部省份甚至不超過200元/年，意味著每個月不足20元。盡管省級標準僅是各省對普惠性民辦園生均補助的基線標準，各市縣可以根據當地經濟社會發展水平適當提高，但省級標準發揮著重要指引作用，如果停留在較低水平，則可能使市縣級政府在財政支出壓力較大的情況下傾向選擇較低的省定基線標準予以執行。二是與公辦園相比，不少省份的普惠性民辦園生均補助標準也較低。普惠性民辦園大都需要獨立負擔教師待遇等人員支出和園舍場地租賃費用支出，相比由政府主要保障人員經費、日常運轉和園舍場地費用等開支的公辦園，它們面臨著更大的經費支出壓力。然而，當前一些省份普惠性民辦園生均補助標準仍較為明顯地低于公辦園生均撥款標準，加之按照最新政策要求，公辦園生均公用經費標準將于2024年達到600元/年，部分省份的普惠性民辦園生均補助標準與公辦園的差距將進一步增大，若仍不能及時與保教費收入建立起聯動增長機制，則不利于普惠性民辦園的可持續發展。綜上，較低的生均補助標準使得公共財政未能有效分擔收費降低、管理和教育質量要求提高后普惠性民辦園產生的成本開支，容易導致普惠性民辦園由于經費收支失衡而選擇降低辦園規范性和質量等問題的發生，長期如此有可能造成普惠性民辦園在合約期結束后選擇退出普惠性行列，也不利于吸引在是否加入普惠性行列上猶豫不定的民辦園舉辦者。

(三)部分中西部省份保障主體層級偏低，影響經費的穩定性和充足性

適宜合理的政府支出責任劃分對于保障普惠性民辦園財政補助經費的穩定性和充裕性意義重大。近年來，加大政府對普惠性民辦園的財政支持力度已經成為中央和地方各級政府發展普惠性民辦園的重要舉措。2011年《財政部、教育部關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》提出“地方為主，中央獎補”的基本原則，同時提出中央財政將安排“扶持民辦幼兒園發展獎補資金”，為各地根據實際情況劃分普惠性民辦園財政補助的支出責任提供了較大的決策空間。當前各省大都在中央政策精神的指引下初步明確了對普惠性民辦園進行財政補助的支出責任，但仍然存在著一些問題，最為突出的是承擔財政補助責任的政府層級較低，難以有效地承擔起普惠性民辦園財政補助的保障責任(雷萬鵬，2022)。無論是河南、山西、重慶、四川等省份明確規定以縣級財政為主，還是山東、浙江、福建、廣東、江蘇、江西、寧夏等省份根據隸屬關系由同級財政保障，縣級政府實質上都成為普惠性民辦園財政補助的保障主體。自分稅制改革后，我國縣本級財政供給能力減弱，同時近些年隨著義務教育、醫療衛生等基本公共服務項目的增多和要求的提高，縣級財政面臨著較大壓力，不少地區特別是中西部地區縣級財政支出能力不足(趙丹等，2019)。經濟發達地區縣級財政尚有能力承擔對普惠性民辦園的財政補助，但是中西部欠發達地區縣級財政大多心有余而力不足，這可能造成部分地區政府難以有效兌現對普惠性民辦園的財政補助規定，或在足額持續保障方面難以為繼。另外，部分省份盡管在以縣為主的基礎上提出省市級財政適當獎補，但是具體的獎補額度和比例并未明確，還有部分省份僅明確省與市縣級政府之間的分擔比例，但并未明確市級政府與縣級政府之間的分擔比例，在實際執行過程中可能造成責任主體缺失或將主要支出責任下移至縣級政府的情況，使得普惠性民辦園的發展由于缺乏足夠的財政支持而受影響。

(四)部分省份財政補助經費僅能用于公用支出，對人員經費支出保障不足

公用支出、人員支出和基建支出是教育支出的主要內容，也構成了幼兒園平穩運行和良性發展的基本要素，只有在公用成本、人員成本、基建成本保持適宜的比例并得到較好保障時，整個教育系統才能夠有效地運行。當前各省對普惠性民辦園財政補助經費的支出范圍大都作了較為明確的規定，但存在著對人員支出關照不足、難以適應普惠性民辦園實際發展需求的問題。普惠性民辦園與公辦園在成本支出方面有著較大差異(馮婉楨和吳建濤，2019)，在人員、基建方面的支出需要通過統籌保教費收入和財政補助來保障，而公辦園則由公共財政予以保障。因此，同樣以生均補助方式劃撥的財政經費，在支出范圍上需要作出差異化和適宜性規定。但當前不少省份規定普惠性民辦園生均補助僅允許用于經常性公用支出，而不得用于人員支出。此規定限制了普惠性民辦園根據園所實際需要靈活統籌使用相關經費的自主權，意味著普惠性民辦園即使在財政補助經費有較多結余或者迫切需要提高教職工工資待遇等情況下，仍不能靈活使用財政補助經費，降低了財政經費的使用效益。普惠性民辦園的正常運行和質量提升離不開穩定且具有較好素質的教師隊伍作為支撐，而保障教師的工資、社保、津補貼等基本權益又是加強教師隊伍建設的關鍵所在。當前普惠性民辦園教師待遇普遍較低，且缺乏對教師待遇專門性的財政補助，如若嚴格限制本就較少的財政補助經費的使用范圍，無疑將不利于教師待遇保障的改善，直接的影響是教師流失或教師工作積極性降低，進而影響普惠性民辦園提供普惠性學前教育服務的穩定性和質量。

五、改革完善我國普惠性民辦園財政補助政策的思考與建議

省級普惠性民辦園財政補助政策存在上述問題的原因是多方面的，既與普惠性民辦園政策是我國教育領域的創新性政策，各地多處于探索和初步實踐期直接相關，也與部分地方政府及其部門對普惠性民辦園的性質地位及自身責任認識不清、重視不足有著密切聯系，同時在根本上也受到我國學前教育管理體制、投入體制和教師政策制度等不健全不完善的制約影響。在當前我國學前教育高質量發展的關鍵階段，堅持改革創新的思路，破解普惠性民辦園發展瓶頸迫在眉睫。亟須充分發揮財政資金的杠桿作用，多措并舉，改革完善普惠性民辦園財政補助政策，支持與保障我國普惠性民辦園健康、優質與可持續發展。

(一)充分利用《學前教育法》立法契機，以法律形式明確普惠性民辦園的性質地位及政府責任

近些年國家對學前教育的重視程度在不斷加強，但仍有部分地方政府及其部門認為普惠性民辦園政策僅是在學前教育資源不足情況下的“過渡模式”(朱莉雅，2021)，因此對普惠性民辦園的財政投入缺乏充足且持續的動力。實際上，普惠性民辦園是我國建設普惠性學前教育公共服務體系的重要力量，與公辦園共同承擔著助力“積極應對人口老齡化”“三孩生育政策”等國家戰略和重大政策實施落地的任務。但歸根到底上述規定均屬于政策規定，將相關有益政策探索上升為法律有助于提高政策舉措的剛性和提升政策的執行力(席曉娟，2020)。為更為有效地扭轉對普惠性民辦園性質地位及政府責任觀念認識的偏頗，應充分利用當前《學前教育法》立法契機。一是以法律形式明確普惠性民辦園的性質地位和價值。普惠性民辦園是面向大眾、收費較低且具有較好質量的民辦幼兒園，在提供普惠性學前教育資源、滿足人民群眾接受公平且有質量的學前教育服務需求等方面具有重要價值，具有較強的公益性和普惠性，因而普惠性民辦園作為并將長期作為構建我國普惠性學前教育公共服務體系的重要力量，應與公辦園同等屬于普惠性幼兒園，得到同等重視。二是要以法律形式明確政府在發展普惠性民辦園中的規劃、財政投入、教師隊伍建設、質量保障、評估監督等主導責任，特別是要明確各級政府及其部門的責任分工及協調機制，為新時代我國普惠性民辦園的健康優質發展提供剛性法律保障。

(二)基于事權財權統一性和區域經濟發展水平，構建科學適宜的普惠性民辦園財政投入與責任分擔機制

財政補助的政府保障層級直接影響普惠性民辦園經費來源的充足性和穩定性，當前較多省份以縣級政府為主的財政補助保障層級，難以適應我國加快構建更加優質、更加普惠的普惠性學前教育公共服務體系的需要。我國幅員遼闊，各地區學前教育事業發展基礎和經濟社會發展水平存在著不小的差異，縣級政府的財力狀況與保障學前教育發展能力亦不同，應基于事權財權統一性和區域經濟發展水平，構建科學適宜的普惠性民辦園財政投入與責任分擔機制。一方面要分區域有效劃分中央與地方政府對普惠性民辦園的財政投入保障責任。根據2019年《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》規定的“學前教育總體上為中央與地方共同財政事權，所需財政補助經費主要按照隸屬關系等由中央與地方財政分別承擔，中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持”要求，同時借鑒義務教育財政經費保障機制經驗，依據地區經濟社會發展水平，設定央地財政分擔比例，對于中西部欠發達、財政保障能力不足的省份，通過中央轉移支付提升其普惠性民辦園財政保障能力(龐麗娟等，2019)。另一方面，明確地方各級政府在普惠性民辦園財政投入中的保障責任劃分，提高經濟欠發達地區財政投入保障層級。在當前我國不少地方，特別是中西部省份縣級政府財政供給能力有限的情況下，可借鑒廣西、海南、湖南、內蒙古等地的做法，根據域內市縣經濟發展水平和財政保障能力劃分省、市、縣區政府之間的財政分擔比例，對經濟欠發達和財政保障能力較弱的縣區，應進一步提高普惠性民辦園財政投入保障層級到省市級，切實發揮省市級政府的統籌作用，更好地保障普惠性民辦園各項財政投入的實施落地和可持續性。

(三)以發展優質普惠的學前教育為導向，進一步完善普惠性民辦園的財政補助方式、標準與支出范圍等

鑒于建設高質量教育體系目標與廣大人民群眾對高質量學前教育需求日益迫切，應以高質量發展為核心價值取向，從如何提高普惠性民辦園辦園質量和辦園積極性方面進行優化財政補助的整體考量。實踐證明，根據普惠性民辦園發展實際情況采取多樣化的補助方式，同時基于成本核算制定適宜的補助標準和較為靈活的支出范疇是普惠性民辦園發展成效較好地區的共同經驗。首先，應增加財政投入的維度，不斷豐富普惠性民辦園財政補助方式(高敬和邵悅，2022)，在現有制度化生均補助方式的基礎上，充分發揮租金補助、擴學位補助、轉普一次性補助、質量獎勵、教師津補貼等專項補助方式的組合優勢，積極回應普惠性民辦園提質增量過程中舉辦者的核心利益關切，更好地發揮財政投入的杠桿和激勵作用，進一步激發和釋放民辦園提供規范且有質量普惠性學前教育服務的積極性和活力。其次，適當提高普惠性民辦園財政補助的標準，根據經濟社會發展水平、辦園成本、物價水平和園所質量等因素確立差異化、適宜性的普惠性民辦園財政補助標準，宜借鑒天津、重慶等地探索經驗，通過財政補助切實使政府在普惠性民辦園成本分擔中承擔應盡的責任，既調動普惠性民辦園舉辦者安心用心辦教育的積極性，也為園所質量的提升提供基本保障。再次，優化普惠性民辦園財政補助經費的支出結構，可借鑒北京、天津、河南、寧夏等地的做法，突破經費使用限制，允許和鼓勵園所將財政補助資金統籌優先用于教師工資等人員開支，可進一步規定普惠性民辦園保教費收入和生均財政補助之和中教師等人員支出不得低于一定比例，切實保障廣大普惠性民辦園教師待遇，在穩定教師隊伍的同時，更好地調動教師不斷提高專業能力和做好教育工作的積極性。

(四)將政府對普惠性民辦園的財政支持納入學前教育督導考核體系，加強對政府履責的監督評估

在對普惠性民辦園財政補助相關政策進行優化的基礎上，為避免由于主客觀因素的影響而發生替代性執行、選擇性執行、象征性執行等政策執行偏差等問題(劉穎，2016)，必須加強對政府政策制定與執行的考核、評估和監督，將政府發展普惠性民辦園過程中的規劃實施、經費投入、教師隊伍建設、質量與安全保障等情況，作為考核各級政府和相關的教育、財政、發改等主要部門及其領導工作的重要指標。教育部已經制定并實施了《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》，并將政府保障情況作為督導評估的主要內容，在二級指標“財政投入到位”中明確要求“落實省定普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策”，將普惠性民辦園與公辦園和企事業單位辦園等公辦性質園的財政投入情況放在同等重要的位置予以監督評估，這為各省制定更為深化、細化的省域內學前教育普及普惠督導評估辦法提供了重要參照和指引。各省應在制定并不斷完善本地區學前教育督導評估辦法過程中，將普惠性民辦園財政補助標準、政府保障層級、經費使用效益等作為重要指標并賦予適宜權重。中央政府加強對省級政府在包括普惠性民辦園在內的整個普惠性幼兒園財政投入方面的考核評估，對履責情況較好、成效顯著的省份予以表彰獎勵，對履責不到位的省份予以通報。相應地，省級政府應對域內地市縣級政府發展普惠性民辦園的情況進行嚴格督導評估，保障市縣級政府能夠切實履行好其對普惠性民辦園的財政補助責任。