發達國家農村人居環境治理的典型模式分析與啟示

賴蔚文

浙江工商大學，浙江 杭州 310018

0 引言

作為建設宜居宜業和美鄉村的重要內容之一，農村人居環境治理在破解新時代社會主要矛盾、助力鄉村振興中發揮著重要作用。當前，中國農村人居環境治理正在由“擺脫臟亂差”向“追求鄉村美”轉變。2018 年1 月，中共中央、國務院印發的《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出，實施農村人居環境整治三年行動計劃（以下簡稱三年行動計劃），以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩步有序推進農村人居環境突出問題治理，持續推進宜居宜業的美麗鄉村建設［1］。2021 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，在肯定三年行動計劃所取得的系列成就的同時，就現存問題再次進行部署，力求全面提升農村人居環境質量，穩步推進鄉村振興戰略和美麗中國建設。2023 年3 月，中共中央、國務院印發的《關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，要加強農村規劃建設，扎實推進農村人居環境整治提升，持續加強鄉村基礎設施建設，以扎實推進宜居宜業和美鄉村建設［2］。在一系列政策的支持與引導下，中國農村人居環境治理取得了良好的成效，但仍存在一系列問題，制約著治理水平和治理效果的提升。從治理主體來看，問題主要表現在農民的主體參與意識淡薄、社會力量的缺位參與［3］及政府的粗暴功利式建設等方面。從治理內容和治理理念來看，問題主要表現在單純重視外在視覺審美、建設規劃存在“拿來主義”、基礎設施和公共服務不完善［4］等方面；從治理體系來看，問題主要表現在缺乏引導性標準、缺乏多元主體參與的協同治理體系等方面。相較而言，部分發達國家已形成完善的農村人居環境治理體系，具有豐富的治理經驗。筆者基于中國農村發展的實際情況，總結日本、美國、德國、瑞典4 個發達國家的農村人居環境治理典型模式和可借鑒經驗，并對中國農村人居環境治理提出建議。

1 發達國家農村人居環境治理典型模式

1.1 日本里山模式

20世紀80年代以前，受大規模城市化建設和經濟發展的影響，日本里山出現了嚴重的農村環境污染、生物多樣性減少、物質資源短缺等問題。為應對“里山危機”，日本有關部門及學界提出構建自然化或半自然化的環境治理模式（里山模式），以改善農村人居環境，恢復農村生態多樣性，實現農村可持續發展。里山模式的具體治理舉措如圖1所示。

圖1 日本里山模式

由圖1 可知，里山模式以人與自然和諧共生為治理核心，通過強化環境整治法治思維、發展環境友好型農業、形成污水多元主體共治格局等措施，不斷推動農村人居環境的生態性重塑和生產性重構。

1.1.1 強化環境整治法治思維

在里山模式中，日本政府遵循“強制規定+自愿一致+習慣遵循”的法律治理思維，逐步引導村民參與環境整治，形成農村環境整治的民眾自發秩序。例如，日本在《森林法》中對涉及農村生態保護層面的土地所有權問題作出強制規定，強化農村環境整治效果；《高知市里山保護條例》將部分治理權利放歸于民，以促進民眾能動地保護里山里地環境；習慣法通過將日本農村傳統可持續的生活、耕作習慣上升至法律層面，推動農村人居環境治理向自然化、生態化方向發展［5］。

1.1.2 發展環境友好型農業

日本經濟發展早期對農村人居環境的忽視，極大地破壞了農村的生態系統平衡，產生了水土流失、土地污染、氣候變暖等一系列問題。因此，日本提出發展環境友好型農業的構想，采取減少農藥化肥使用、土地改良、有機產品認同等行動，旨在實現農村人居環境的生態性恢復與重塑。其中，減少農藥化肥使用主要通過有機肥料替代、動物除草、局部施肥等方法實現；土地改良主要通過增施堆肥、綠肥實現；有機產品認同主要通過與消費者構建聯系，因勢利導，鼓勵農民大力發展環境友好型農業實現。

1.1.3 形成污水多元主體共治格局

除強化環境整治法治思維和發展環境友好型農業外，在里山模式中，日本還積極推動政府、農民、企業多元主體共同治理農村污水［6］。日本政府在下水道建設改造、排水系統鋪設、凈化槽技術研發與推廣等項目中實施財政補貼，對農民生態型的生產生活活動提供低息貸款和稅收優惠政策。日本大力開展農民環境保護教育活動，提高農民對農村污水治理的認知程度，調動農民參與農村污水治理的積極性。日本還向污水處理企業頒發相關經營資質，推動農村污水治理市場化運行，提高農村污水治理全過程的專業化、高效化、市場化程度，進而顯著提高農村污水治理質量，改善農村生產生活環境。

1.2 美國政農共治型治理模式

美國作為世界上城市化水平最高的國家，在農村人居環境治理方面一直推行政農共治型治理模式。不同于亞洲國家農業的精耕細作，美國農業具有高度的機械化、專業化、規?；卣?，農民實質上屬于規?；洜I的大農場主。這一特征奠定了美國政農共治格局的基礎，大農場主積極參與農村人居環境治理，美國政府在環境治理過程中主要扮演引路人角色。美國政農共治型治理模式具體如圖2所示。

圖2 美國政農共治型治理模式

1.2.1 農民積極疏通多樣化環境治理渠道

根據大農場主是否直接與政府對話，多樣化環境治理渠道可以具體分為直接渠道和間接渠道兩大類。其中，直接渠道是指大農場主直接向農業部門提出農村環境治理訴求、對農村人居環境治理提出建議，由農業部門經過調研分析后予以采納。按照第三方性質的不同，間接渠道可以分為社會渠道和農民基層自治組織渠道。社會渠道是指通過民間組織向政府就農村人居環境治理問題建言獻策，而農民基層自治組織渠道則是通過農業合作社參與治理，從而獲得農村人居環境治理的財政、技術、人才支持［7］。

1.2.2 政府提供完善的環境治理政策保障

首先，在法律法規方面，美國曾多次修改《農業法》，就生態環境修復和農業耕作問題提出明確的“減量可持續化”要求，并通過《清潔水法案》構建起嚴格的農村水污染治理法規體系。在財政政策方面，聯邦政府每年都從農業稅收收入中劃撥數十億美元專門用于農村基礎設施建設、環境污染治理等，同時對發展生態循環型農業提供財政補貼和低息貸款。在環境監管方面，美國專門成立環境保護署，協同各州環境部門，積極開展農村人居環境監測工作，鞏固農村人居環境治理成果［8］。

1.3 德國內生型更新重構治理模式

受土地需求增多、土地浪費嚴重等因素的影響，德國主張減少對農村土地的消耗與浪費，逐步實現對農村的內部更新與重構，建立起宜居宜業的農村人居環境，形成了具有德國特色的內生型更新重構治理模式（見圖3）。德國內生型更新重構治理模式具有濃厚的政府主導色彩，這也使得德國在鄉村治理過程中體現出明顯的階段性和漸進性。

圖3 德國內生型更新重構治理模式

1.3.1 立法先行明確治理目標

為統籌推進鄉村的更新重構，德國政府出臺一系列法律法規，明確鄉村治理的目標和方向。20 世紀60年代，德國出臺《空間規劃法》，強調通過合理的鄉村規劃，為鄉村居民提供宜居宜業的生產生活環境，并在巴伐利亞州實踐中確立“城鄉等值化”原則，保障城鄉居民享有同等的生產生活條件。1987 年出臺的《建設法典》為鄉鎮建設和土地規劃提供了更加詳細、具體的法律依據。德國逐步形成了以《空間規劃法》為基礎和以《建設法典》為核心的鄉村建設規劃體系［9］。此外，德國陸續對鄉村建設規劃及環境保護領域作出法規要求，先后頒布《環境保護法》《聯邦公路》《建筑規范》等法律法規，進一步明確構建宜居宜業鄉村環境的治理目標。

1.3.2 基礎設施兜底鄉村規劃

完善的基礎設施是推動鄉村內生型更新重構的基本所在。尚未開展鄉村治理前，德國在基礎設施供給方面存在著不同程度的問題，如基礎設施承載能力有限、基礎設施建設資金不足及基礎設施無法集中供給等。在村莊更新計劃實施前期，根據農村建設規劃，德國政府推行房屋整修、道路改善、通暖通燃等項目，落實“城鄉等值化”原則，不斷改善農民的生活條件［10］。在村莊更新計劃實施后期，基礎設施建設的重點逐步轉向傳統古老建筑的保護與修繕，并力求在城鄉基礎設施全覆蓋的基礎上，進一步縮小城鄉基礎設施差距，提高宜居宜業的農村人居環境水平。

1.3.3 土地整治重構功能分區

土地整治是德國鄉村內生型更新重構治理的重心，德國政府根據《聯邦土地調整法》，積極對農村分散、零星的土地進行整合，推行區域土地綜合化治理，利用科技手段改良土壤質量，提高農業種植區的生產力。同時，德國對不同村莊的林地區、工業區、景觀區、歷史文化區進行合理劃分，充分考慮村莊的可居住性、可生產性及可持續性。值得注意的是，德國在土地整治過程中始終倡導“政府先行、整理規劃”的理念，從而為農村居民提供低成本、高效益的生產生活空間。

1.3.4 生態保護強化治理成果

德國政府高度重視治理過程中對鄉村生態環境的保護，堅持農村土地整治與生態環境保護同步進行，在土地整治實踐中確立“邊界間隔”原則，設立生態保護通道，減少功能區有關道路的硬化，保障野生動物的基本生存空間，保持生物多樣性，推動人與自然和諧共生。同時，大力發展有機農業，制定嚴格的有機農業發展標準，減少各類化學農藥的使用，通過政府補貼的方式減少對土地資源的過度利用，調動農民主體保護生態的積極性，促進農村人居環境可持續發展。

1.4 瑞典生態循環型治理模式

作為北歐的發達國家之一，瑞典致力于建設環境友好型和資源節約型國家，其生態循環發展理念一直貫穿農村人居環境治理進程始終。瑞典生態循環型治理模式主張通過發展生態農業、建立垃圾處理體系、開展生態教育等方式，改善農村的生產環境和生態環境，實現農村低碳、高效、可持續發展。瑞典生態循環型治理模式如圖4所示。

圖4 瑞典生態循環型治理模式

1.4.1 大力發展生態農業

瑞典實行以輪作耕種為主的生態農業發展模式，根據不同作物對于土壤的要求及不同作物對土壤的改善程度，采用四年一循環的輪作方式，保持土壤肥力，提高土地利用效率。此外，瑞典主張發展有機大農場，降低農作物對化肥、農藥的消耗，構建“農作物—產品—消耗或廢棄物—再生資源”循環農業產業鏈，提高農業發展的經濟效益，打造低碳、清潔的農業生產環境［11］。

1.4.2 建設垃圾處理體系

建立垃圾處理體系是瑞典生態循環型鄉村治理模式的關鍵所在。1996 年，瑞典議會通過的《瑞典轉向可持續發展》中指出，要始終貫徹生態循環理念，鼓勵采用生態化的垃圾處理方式。瑞典興辦眾多政企合辦性質的垃圾處理公司，深度推動垃圾處理向產業化方向發展；加大垃圾處理的研發力度，提高垃圾綜合回收率，充分利用垃圾焚燒產生的廢熱資源，推進垃圾無害化、清潔化處理，極大改善了鄉村的生產生活環境［12］。

1.4.3 開展生態教育

瑞典從小學教育階段就開始開設垃圾分類處理的相關課程［13］，始終將生態教育放在重要位置。同時，瑞典構建起全方位、多層次的生態教育體系，積極發揮民間組織在環境保護中的重要作用，提供必要的人才培訓和資金支持，不斷引導農村居民合力打造鄉風文明、美麗清潔的農村人居環境。

2 對中國農村人居環境治理的啟示

2.1 加快農村人居環境治理立法進程，完善農村人居環境治理法律法規體系

在農村人居環境治理的日本里山模式和德國內生型更新重構治理模式實踐中，完善的環境治理法律法規體系不僅明確了農村人居環境的治理方向，也為農村人居環境監管提供了基本遵循［14］。當前，中國在農村人居環境治理立法方面仍處于起步階段，對農村人居環境有關的治理方向、治理辦法及監管辦法僅在政府工作報告、政策文件中多有涉及，尚未制定有關農村人居環境治理的法律法規。因此，中國應加快農村人居環境治理立法進程，完善農村人居環境治理法律法規體系，補齊農村人居環境治理的法律法規短板［15］。

2.2 完善農村人居基礎設施，著力解決農村人居環境治理的難點、痛點和堵點

完善農村人居基礎設施是農村人居環境治理的重點之一，發達國家在農村道路改善、污水治理、房屋修繕等方面的寶貴經驗值得中國學習和借鑒。農村道路數量和質量的東西差異、農村污水治理的省際差異、“廁所革命”成效有限等問題是中國農村人居環境治理進程中亟待解決的難點、痛點和堵點。所以，著力構建成熟的農村污水治理體系，完善農村道路交通建設，持續深化農村“廁所革命”，穩步推進農村住房、醫療、教育等建設項目落地，是中國完善農村人居基礎設施的應有之義［16］。

2.3 提供充足的財政資金支持，保障治理過程中各項行動有效推進

農村人居環境治理離不開政府財政資金的大力支持。日本、美國和德國提供的充足的財政資金支持，都在不同程度上加快了農村人居環境治理進程。中國應積極運用財政政策工具，結合農村人居環境治理需要，針對農村人居基礎設施建設、綠色產業、生態農業及環境保護教育提供稅收優惠、低息貸款、補貼等財政便利，有效緩解農村人居環境治理資金不足問題，促進農村人居環境治理提質增效［17］。

2.4 大力發展有機生態農業，推進農村生產生活環境可持續發展

發展有機生態農業對于防止農村水土流失、減少農村環境污染、促進農村生產生活可持續發展具有重要意義。在中國，尤其是中西部地區，開展農村人居環境治理工作的關鍵是發展環境友好型生態農業，綜合運用土壤改良、增施堆肥綠肥、輪作套種等技術手段，減少對農村生態環境的破壞，打造人與自然和諧共生的農村生產生活環境，推動農村人居環境綠色、可持續發展［18］。