PPP在城市園林綠化垃圾再利用項目中的應用

王玉芳，曹娟娟，江越

(1.上海電機學院 商學院，上海 201306；2.北京師范大學 城市綠色發展科技戰略研究北京市重點實驗室，北京 100875)

生態文明建設的深入實施使城市化建設越來越重視生態化、綠色化、低碳化。自2004年住房和城鄉建設部啟動實施國家生態園林城市創建工作以來，中國城市園林綠化建設的規模和速度達到了前所未有的程度。[1-2]在城市園林綠化面積與質量不斷增加的同時，養護管理中產生的剪枝、落葉、草屑等園林綠化垃圾的數量也越來越多[2-3]。如果大量的園林綠化垃圾得不到有效處理，將對城市的綠色發展帶來嚴重負面影響。園林綠化垃圾的再利用，具有較高的生態價值及經濟價值[4-5]。國外對城市園林綠化垃圾資源化利用的理論研究與實踐發展均起步較早，重視程度也高，特別是尤為重視園林綠化垃圾的技術性處理與再利用等問題，對園林綠化垃圾的堆肥及其生物質燃料利用方式與利用技術等方面的理論與實踐重視較高。例如大部分園林綠化垃圾可通過生物降解的方式用作堆肥，不僅能夠用于植物生長[6]，而且能夠緩解土壤中的鉛污染[7]；一些學者利用動力學模型將餐余垃圾與園林垃圾混合，用厭氧消化技術生產甲烷，并注重研究該過程中的能量平衡問題[8]。對于園林垃圾降解技術，相關學者采用層次分析法評價了不同園林垃圾處理技術[9]、園林綠化垃圾堆肥發酵的影響因素[10]以及綠化垃圾堆肥過程中的廢水處理技術[11]。此外，園林綠化垃圾處置的技術經濟效益等問題[12]也得到一些學者的關注。中國園林綠化垃圾資源化利用在實踐層面上起步較晚，專家學者們在借鑒國外研究與實踐的基礎上，在園林綠化垃圾資源化利用的現狀及其技術工藝等方面進行了大量研究，包括以枯枝落葉進行堆肥、土壤改良劑栽培植物[13-15]、園林綠化垃圾高值化利用技術及其應用等一系列技術問題[15-16]，以及綠化垃圾的生物質利用潛力[17]、園林綠化垃圾堆肥體系中外源添加物對產品品質的影響[18]等。此外，一些學者對園林綠化垃圾資源化利用產生的經濟[19]、生態[1]及其它效益[2-3]問題也進行了研究，分析其產生的可能性。綜上所述，國內外學者們對園林綠化垃圾資源化利用的研究問題較廣，主要圍繞園林綠化垃圾資源化利用現狀、利用方式、利用的工藝技術、產業化發展、生態、經濟及其社會效益等方面展開研究。這些都為中國園林綠化垃圾資源化利用提供了一定參考。與一般生活垃圾相比，園林綠化垃圾的產生具有一定的生產周期性、體積大，運輸與存儲難等特殊性，不論是將其作為原料利用還是作為能源利用，都需要進行有效的收集和運輸。園林綠化垃圾資源化利用的首要關鍵在于原料的穩定供給及其科學有效利用。中國生態綠色一體化建設進程中，如何科學、有效地處理和利用城市園林綠化垃圾，推進園林綠化垃圾循環再利用，對深入推進垃圾分類的全面有效實施，對中國城市的生態化、綠色化、低碳化發展具有重要的現實意義。然而，在現實的城市綠化垃圾資源化利用過程中，存在著處理主體不明確，處理與再利用過程缺乏系統化等問題。因此，以中國城市綠化垃圾資源化再利用為研究對象，通過分析PPP在城市園林綠化垃圾再利用項目中的應用，結合外部性原理，深入探討PPP項目模式在城市的運營機制，以推動城市園林綠化垃圾資源化利用的有效實施，促進城市綠色低碳發展。

1 城市園林綠化垃圾再利用概況

中國各大中城市發展過程中越來越注重園林綠化垃圾資源化利用問題。早在2002年廣州市就開始建立園林基質廠，將枯枝、落葉等園林廢棄物變為植物生長基質土壤；2006年北京市頒布政策，在各區縣建立園林廢棄物集中消納基地，在全國率先開展了園林廢棄物堆腐研究，探索研究出多種成熟的資源再利用產品；2008年上海市將園林廢棄物納入城市有機廢棄物系列，給予政策支持；2013年天津濱海新區園林綠植垃圾處理項目主要處理對象為枯枝敗葉；2015年杭州市園林文物局提出杭州市城區園林綠化垃圾資源化利用指導意見，要求園林綠化垃圾資源化利用的主要利用方式為板材制作、有機覆蓋物、有機肥料、生物質燃料等；2017年江蘇省對園林綠化垃圾資源化利用實行激勵機制，設立省級專項資金進行獎勵補貼；2018年長沙市岳麓區建立湖南首個園林廢棄物處理運營中心；2019年蘇州市園林局頒布了《蘇州市城市園林綠化垃圾分類處置工作實施辦法(試行)》的通知；2021年北京市西城區設置11個點位布設了園林綠化垃圾小型處理站。盡管如此，城市綠化垃圾資源化利用的完整產業鏈條尚未成型，還需進一步探索出適合各城市發展特點的有效的利用與處理模式。根據對北京、上海、深圳等城市園林綠化垃圾再利用狀況的調查了解，同時查閱相關研究文獻[10，20-21]，對城市園林綠化垃圾資源化再利用項目進行具體分類(圖1)。

圖1 城市園林綠化垃圾再利用項目分類圖

城市園林綠化垃圾主要包括樹葉、草屑、樹枝以及灌木剪枝。城市園林綠化垃圾傳統處理方式主要是焚燒與填埋，而焚燒過程中會產生有害氣體，對環境帶來負外部性影響；填埋雖然不會對環境產生直接的負外部性，但卻沒能將城市綠化垃圾得到最充分有效再利用；兩種傳統的處理方式基于成本因素考慮主要以焚燒為主。隨著科技進步及環保意識的增強，對園林綠化垃圾的利用方式也逐漸從原來帶來負外部性的焚燒處理方式轉向為更科學、低碳、生態化的再利用模式。對城市園林綠化垃圾再利用分為直接利用和間接利用[22-24]，直接利用方式主要為栽培基質、土壤調理劑以及生物質燃料[25-27]，間接利用方式主要為好氧/厭氧堆肥、制漿造紙、制造生物炭、建筑材料、藝術加工以及其他利用方式[28-30]。這些處理方式能夠有效減少對環境的負外部性，并能夠拉動就業與經濟發展。

2 城市園林綠化垃圾再利用項目外部性分析

2.1 城市園林綠化垃圾焚燒處理的外部性分析

當存在負外部性時，社會邊際成本大于邊際私人成本，差額就是邊際外部成本。在圖2(a)中，城市綠化垃圾處理企業利潤最大化時的產量為q1，價格等于MC；有效產出是q*，價格等于MSC[31]。在圖2(b)中，城市綠化垃圾處理行業的競爭性產出是Q1，由行業的供給MC’和需求SD的交點決定；有效產出為Q*(低于Q1)，由需求和邊際社會成本MSC’的交點決定，MC曲線是該行業的供給曲線。當城市園林綠化垃圾處理采用傳統的焚燒方式且追求利潤最大化時，企業產量為q1，該產業產量為Q1；此時不論是運營公司還是處理產業的經濟效率都處于生產過多的狀態，并伴隨著污染的增多。上述情況會存在過多的負外部性，即處理城市綠化垃圾數量在Q*以上時，社會損失由邊際社會成本與邊際收益(需求曲線)的差額給出，即圖2(b)中MSC’、D和產出Q1之間的陰影三角形[32]?？梢?，通過焚燒處理城市園林綠化垃圾會增加社會整體的負外部性。

說明：MSC為社會邊際成本，MC為邊際成本；MEC為邊際外部成本；MSC為邊際生產成本和邊際外部成本的總和，即MSC=MC+MEC。

2.2 綠化垃圾科學再利用方式對負外部性的矯正

針對城市綠化垃圾處理中存在著處理主體不明確，處理與再利用過程缺乏系統化等問題，同時考慮到傳統處理方式的負外部性問題，考慮到“雙碳”目標的約束，如果完全由政府單一主體來處理城市綠化垃圾，對城市綠化垃圾再利用過程中的負外部性問題的矯正雖然有很好的保障，卻存在主體單一，力量薄弱，資金不足，社會主體的積極性難以有效調動等問題，進而影響城市綠化垃圾處理的長期有效性。綠化垃圾處理是一項復雜的社會治理工程，需要政府、企業、社會團體及公眾積極參與其中?；诖?，提出可以將PPP模式應用到城市園林綠化垃圾處理中，以減少負外部性的產生，同時還能有效提供社會福利(圖3 )。

圖3 城市園林綠化垃圾再利用與社會福利關系示意圖

3 PPP應用到城市園林綠化垃圾再利用的運營模式

城市園林綠化垃圾再利用的運營是一項復雜的系統工程，需要多主體協同合作。企業作為理性個體，以盈利為目的，在風險投資及收益不明確的情況下，其參與度不高。因此，城市園林綠化垃圾再利用的運營中，前期需要由政府主導，聯合企業及社會團體，形成PPP模式，政府需要給予優惠措施，激勵企業及社會團體積極參與到城市園林綠化垃圾再利用運營中，并逐漸形成由政府主導向企業(市場)主導再到市場主導的運營模式轉變。

3.1 完善城市園林綠化垃圾再利用PPP模式的原則

城市園林綠化垃圾再利用的PPP模式的具體運營實施過程中，首先要區分城市綠化垃圾再利用的板塊運營原則。城市園林綠化垃圾再利用運營不僅包括綠化垃圾處理，同時也承擔著其他社會職責。因此，如何運用PPP的融資功能將城市園林綠化垃圾再利用經營中的分揀、運輸、處理等工作內容結合起來并將其區分具體應用是首要關鍵。其次是分階段發展原則。PPP融入城市綠化垃圾處理項目中，需要由政府引導并逐漸演變為企業主導的過程。同時，城市不同區域(比如公園、社區、工廠、學校、城市街區等)的綠化垃圾的產生、收集、處理等均不同，PPP模式很容易融入到綠化垃圾的末端處理及再利用項目過程中，但是對于綠化垃圾前端的收集、運輸、粉粹等環節，由于涉及面廣、點多，且每次綠化垃圾產生量少等特點，導致在這些環節中，企業參與的利益小，因此，還沒見到有PPP模式的融入。PPP模式應用到城市綠化垃圾處理過程中，需要一個由淺入深，逐漸融入到綠化垃圾處理的每一個環節，最終形成PPP模式主導、市場機制運行的城市綠化垃圾處理的產業體系。最后是嚴格監管原則。城市園林綠化垃圾再利用運營方案的設計是為了保證城市園林綠化垃圾再利用運營主體與政府之間能夠有效協調。因此，要使其得到全方位的運營，必須因地制宜，結合現實發展狀況制定各發展階段的規則以及詳細的操作規程，為后期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運營奠定基礎?；谏鲜鲈瓌t，為提高城市園林綠化垃圾資源再利用率、減少焚燒城市園林綠化垃圾帶來的負外部性，對PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運營模式的基本結構進行詳細討論。

3.2 初期城市園林綠化垃圾再利用的PPP運營模式

根據PPP模式特點，以及城市園林綠化垃圾再利用特殊性，PPP應用到城市園林綠化垃圾再利用是一個由淺入深，逐漸融入的過程，最終形成PPP主導的產業體系的發展演進過程。

城市園林綠化垃圾再利用的PPP運營的前期發展階段，應主要采用建設-引入-經營模式。該階段的重點是建設，即政府先主導建設城市綠化垃圾處理項目(基地/中心)，再通過優惠政策措施引導、激勵企業進入綠化垃圾處理項目中來，并通過生態購買方式，向企業投入一定的前期項目運營的基礎資金，形成城市園林綠化垃圾再利用的PPP運營模式的初期階段，并通過PPP模式融資一定的社會資本。此階段的PPP模式只會涉及到綠化垃圾處理與再利用的一少部分流程，比如綠化垃圾再利用的末端環節，這個環節會比收集、運輸等環節對企業吸引力更大，更容易見效，該階段的大致運作流程如圖4所示。

圖4 初期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運營設計圖

根據圖4，該階段由政府綠化垃圾再利用項目小組和社會資本組成特許經營公司，城市綠化與市容管理局通過向特許經營公司購買生態服務，向綠化垃圾特許經營公司投入一定的項目運營基礎資金，特許經營公司應用城市綠化與市容管理局的基礎資金以及社會資本的融資來實施城市園林綠化垃圾處理與再利用，并獲得一定的經濟收益與生態及社會效益。特許經營公司規劃項目具體實施進程、定期進行績效評價并反饋給社會資本主體和綠化與市容管理局。

在初期運營模式中，綠化與市容管理局負責PPP項目的評估、審查以及監管，綠化垃圾綜合運營公司負責項目的績效管理，特許經營公司將項目運行的情況定期向綠化與市容局反饋。

3.3 中期城市園林綠化垃圾再利用的PPP運營模式

此階段PPP模式應用到綠化垃圾處理過程逐漸深入，隨著企業獲得的經濟效益逐漸加大，企業參與的積極性也越來越高，PPP應用到綠化垃圾處理過程也形成一定規模，并由初期的僅進入某個環節，發展為進入綠化垃圾處理的所有流程。這一階段的PPP運營模式轉變為移交-合作-擴大經營的模式，其基本運作流程如圖5所示。

圖5 中期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運營設計圖

根據圖5，此階段政府在初期主導建設的綠化垃圾處理項目(基地/中心)，通過與企業簽訂特定的合同或協議，移交給綠化垃圾綜合運營公司。由初期的政府主導演變為政府與綠化垃圾經營公司深度合作，通過PPP模式，向社會廣泛融資。PPP運營模式也逐漸進入到綠化垃圾處理的收集，運輸、粉粹等其他處理環節，并吸引更多企業進入到綠化垃圾處理項目中，綠化垃圾經營公司與其他企業的合作關系也越來越深，PPP模式主導的市場化運行機制越來越明顯，經濟效益越來越顯著，生態效益與社會效益也較初期階段更明顯。此時的綠化垃圾運營公司的建設還是由政府作為主導，和綠化與市容管理的合作關系進一步加深。

此外，綠化垃圾運營公司業務也隨之細化，但是并未形成相應的綠化垃圾處理公司。綠化垃圾運營公司的建設需要進一步擴大與發展。

3.4 后期城市園林綠化垃圾再利用PPP運營模式

經過初期和中期的建設與發展，PPP模式完全進入城市綠化垃圾再利用的全過程，以PPP模式為主導的市場化運作機制完全建立起來。綠化垃圾綜合運營公司也形成完全自主經營，自負盈虧的企業，并建立起全方位合作-規?；洜I-產業化發展的模式，形成健全明晰的產業鏈，政府仍然通過生態購買的模式，與綠化垃圾綜合運營公司深度合作。此階段，在通過PPP模式面向社會廣泛融資之外，還建立了面向社會通過實施生態補償機制，籌集運營資金，并深度推進市場化運作機制，其基本運作流程如圖6所示。

根據圖6可知，綠化垃圾綜合運營公司開始實施規?；洜I，按照綠化垃圾處理及再利用的流程，構建起完整的產業鏈，并吸引更多公司進入該產業，形成了產業化經營發展模式。在后期PPP模式下城市園林綠化垃圾再利用運營中，PPP模式得到充分利用，且形成完善的運行模式。綠化垃圾綜合運營公司運營資本來源逐 漸多樣化，由單一政府的資金資本與勞動力資助逐漸變為政府與社會多方資金資本與勞動力資助。在多樣資本來源的扶持下，綠化垃圾綜合運營公司規模逐漸擴大，運營模式趨于成熟，綠化垃圾綜合運營公司與綠化與市容管理局的關系發生變化，由原來隸屬關系變為合作關系，并逐漸形成擁有市場意識的企業。綠化垃圾綜合運營公司原來的 業務也隨之細分，由單一的綜合業務擴展到負責收集與分揀業務的公司1、負責運輸業務的公司2、負責粉碎等處理業務的公司3以及負責再加工再利用業務的公司4。綠化垃圾綜合運營公司分公司的運營不僅完善了公司業務的全面性，科學合理地劃分與發展綠化垃圾運營業務；而且大大提高了綠化垃圾利用效率。

隨著綠化垃圾綜合運營公司業務的細分，綠化垃圾處理最初帶來的生態效益也逐漸擴展到經濟效益與社會效益。

4 討論

PPP模式應用到城市綠化垃圾處理過程中，需要由淺入深，逐漸融入到綠化垃圾處理的每一個環節，最終形成PPP模式主導、市場機制運行的城市綠化垃圾處理的產業體系。將PPP模式應用到城市綠化垃圾處理過程中劃分為3個階段，分別設計了每個階段的具體運營模式：初期階段為建設-引入-經營模式、中期階段為移交-合作-擴大經營模式、后期階段為全方位合作-規?；洜I-產業化發展模式，；分析了每個階段運營模式的具體運營特點；建立了以PPP模式為主導、市場化運作機制、產業鏈完整的城市園林綠化垃圾再利用產業體系。在城市園林綠化垃圾再利用的現實狀況下，要加快PPP模式在城市園林綠化垃圾再利用項目中的有效應用，還需要從多方面入手進行有效推動。

第一，激發政府與企業在推動PPP模式與城市園林綠化垃圾再利用產業深度融合的積極性。PPP模式在城市園林綠化垃圾再利用領域有著廣泛的應用場景，但只有將PPP模式因地制宜地嵌入城市園林綠化垃圾再利用全過程，實現兩者深度融合，才會成為城市園林綠化垃圾再利用的核心動力。因此，必須充分調動政府與企業的積極性，加速推動PPP模式在城市園林綠化垃圾再利用的融合應用，依托PPP模式不斷探索城市園林綠化垃圾再利用產品價值實現機制，大力推進業務分類，實現經濟效益和社會效益的融合互促?？蓞⒄罩袊_灣省的資源回收四合一系統，該系統由民眾、回收商和處理企業、地方行政部門、信托基金四部分組成。其以資金流為主線，通過將從制造企業征收的費用補貼給回收商和處理企業，形成一個以經濟刺激為導向的回收系統，為政府與企業PPP合作模式提供新思路。

第二，完善城市園林綠化垃圾再利用PPP項目合同條款以及相關的法律法規。中國還沒有出臺一套有效的關于PPP項目的合同規范指南，僅有財政部在2014年頒布的《PPP項目合同指南(試行)》。中國缺乏城市園林綠化垃圾再利用PPP項目的相關法律法規，尤其在PPP項目物有所值以及風險分擔問題上，中國嚴重缺少相應的法律法規，不健全的法律會增加私人公司參與PPP市場的風險，這勢必會阻礙PPP模式在中國城市園林綠化垃圾再利用產業的發展，而明確的法律制度框架為項目參與方提供了相應的法律保護。相關法律制定可參照歐盟頒布的《可持續利用城市有機廢棄物指導原則》和《可持續利用城市有機廢棄物法律框架》，為中國制定總體園林綠化垃圾處理框架提供統一的指導、標準和法規依據。在上述的基礎上，可參照美國國家環境保護局(EPA)對園林綠化廢棄物的相關法規制定和指導，如《園林綠化廢棄物處理法》和《土壤改良品制造質量控制計劃》等。有針對性地對具體的園林綠化垃圾處理方式進行法律與制度的制定，不斷完善園林綠化垃圾處理模式，為園林綠化垃圾處理公司運營提供可靠的法律規范和完善的制度保障。

第三，提高公眾對城市園林綠化垃圾再利用PPP項目的參與度。在PPP模式的規劃、招標和承包階段缺乏公眾參與，會將更多風險轉移給私人合作伙伴。在公眾參與下，PPP項目可以最大限度地降低與關鍵利益相關者發生沖突的風險。因此需要政府發揮主導作用，可參照日本政府引導成立非官方行業組織，充分發揮第三方非盈利組織的作用，可降低企業對園林綠化廢棄物處理PPP項目的風險；此外，政府通過自己公信力加大對園林綠化垃圾資源化利用的宣傳力度(宣傳方式可參照中國防詐騙模式，比如微信、短視頻等渠道)，進而提高公眾的參與度，提高園林綠化垃圾資源化利用的社會知曉度，為園林綠化垃圾處理公司的運營營造良好的社會輿論氛圍。