民主黨派內部監督制度建設的歷史必然與創新發展
——以中國民主促進會為例

胡建蘭，王竦煒

(武漢大學，湖北 武漢 430072)

習近平總書記在中共二十大報告中指出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行?！盵1]54-55作為監督體系重要組成部分的民主黨派內部監督應該以中共為師，加強和完善內部監督的制度體系，提升民主黨派內部監督的實效性和時代性。

一、民主黨派內部監督制度建設的歷史必然性

民主黨派內部監督制度的產生和發展具有歷史必然性，是中國共產黨領導的多黨合作制度和中國特色社會主義民主政治制度特色與優勢的體現，也是中國特色社會主義參政黨自身建設的需要。

(一)民主黨派內部監督制度建設是我國多黨合作事業的必然要求

新中國成立前夕，毛澤東同志就明確表達要避免歷史周期率、走人民民主的道路。1948年五一勞動節前夕，中國共產黨發布“五一口號”，提出了“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”[2]的政治主張。1949年3月中共七屆二中全會決議第八條闡述了中國共產黨將同民主黨派長期合作的思想，提出“召集政治協商會議和成立民主聯合政府的一切條件，均已成熟。一切民主黨派、人民團體和無黨派民主人士均站在我們方面……因為這樣,我黨和黨外民主人士長期合作的政策,必須在全黨思想上和工作上確定下來”[3]。1956年，中共中央明確提出與民主黨派“長期合作、互相監督”的八字方針，確立了中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士長期合作的準則，明確了民主黨派監督的重要功能。1982年鄧小平同志在中國共產黨第十二次全國代表大會開幕詞中明確指出：“我國各民主黨派在民主革命時期同我們黨共同奮斗，在社會主義時期同我們黨一道前進，一道經受考驗。在今后的建設中，我們黨還要同所有的愛國民主黨派和愛國民主人士長期合作?！盵4]4中共十二大報告中，將中國共產黨與民主黨派的統戰方針拓展為“長期共存，互相監督”，“肝膽相照，榮辱與共”[4]36。1989年中共中央頒布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》對此進行了完整概括和修訂，明確“‘長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共’，是中國共產黨同各民主黨派合作的基本方針”[5]，表達了中國共產黨對多黨合作的重視及其與民主黨派長期合作的原則，也要求民主黨派加強內部監督、推進內部民主，促進民主黨派發揮參政議政與民主監督的作用。

(二)民主黨派內部監督制度建設是中國特色社會主義民主政治的制度標識

改革開放以來，隨著我國社會主義民主政治建設的發展、多黨合作與政治協商制度的不斷健全，民主黨派對黨派職責的認知與理解逐步深化，在政治協商、民主監督、參政議政等方面的地位和作用不斷加強，越來越多的民主黨派成員被推薦到政府部門任職，或者進入人大和政協等機構，對執政黨的決策產生了更為廣泛深刻的影響。隨著民主黨派參與政府組織的各級領導干部影響力的逐步擴大，如果不加以有效監督，就會不可避免地出現腐敗或者不作為等現象，從而阻礙民主黨派的自身發展以及黨派職能的有效發揮。因此，加強民主黨派內部監督勢在必行。

(三)民主黨派內部監督制度建設是民主黨派履行參政黨職能的基本要求

民主黨派內部監督制度建設是中國特色社會主義參政黨建設的重要內容。1989年中共中央明確民主黨派是致力于建設中國特色社會主義事業的“參政黨”，并賦予其新的職責與使命。作為一個具有政黨性質的組織或團體，為了確保組織的規范和運作，就必須加強政治思想、組織機構和制度等方面的建設，民主黨派的內部監督制度內含于制度建設之中。中共十八大以來，習近平總書記一再強調新時代中國特色社會主義參政黨要加強自身建設、提高參政履職能力，做中國共產黨的“好參謀、好幫手、好同事”，迫切要求民主黨派加強內部監督制度建設以適應新時代的高標準新要求。

(四)加強民主黨派內部監督制度建設是新時代國家治理現代化的重要舉措

中共十八大以來，我國大力推進國家治理體系與治理能力現代化。一方面，國家治理現代化對民主黨派自身能力提出了更高要求。隨著民主黨派的民主監督以及參與國家大政方針、公共決策的領域和深度進一步拓展，也要求民主黨派要不斷健全完善內部監督制度、提升自身整體素質。另一方面，進入新時代，中國共產黨不斷加大自我革命的力度，全面反腐倡廉、“打虎”“拍蠅”，加強國家監督體系建設，強化對公職人員和公共權力的監督。作為國家監督體系的一個環節，民主黨派內部監督制度在法規與執行程序上明顯滯后于執政黨的現實需求。這就迫切要求民主黨派加強內部監督制度的系統化、科學化和規范化建設，以融入國家監督體系、推進國家治理現代化。

二、民主黨派內部監督制度建設的發展歷程——以民進為例

民主黨派內部監督制度是在多黨合作工作實踐以及民主黨派自身發展完善中應運而生和不斷發展的，大致經歷了思想萌芽到制度初步確立再到制度修訂完善的過程。

(一)內部監督制度建設的思想萌芽

中國民主促進會(簡稱民進)是新民主主義革命時期誕生于上海的民主黨派。1945年，中共“七大”確立了包括中國民主促進會在內的居于國共兩黨之間的政治派別，即“民主黨派”的性質和身份，而民主黨派真正的內部監督制度建設開始于改革開放之后。1978年中共十一屆三中全會之后民主黨派組織得以恢復，參政黨的地位得到確立，民主黨派的自身建設和內部監督也提上了議事日程。1989年中共中央進一步明確了民主黨派在國家政治生活中的地位和作用，多黨合作得以進一步規范化和制度化，同時對參政黨建設也提出了明確要求。各民主黨派為了提升參政黨職能而加強自我約束自我監督，內部監督及其制度開始產生。1997年民進八大會議通過的會章，明確提出“加強各級領導班子的建設”“要加強機關建設”等。2000年在全國統戰理論研討會上，時任中國民主促進會中央主席許嘉璐就提出要在民主黨派內部“建立一個自律、自我監督的機制”，表明內部監督及其制度建設思想的萌芽。

(二)內部監督制度建設的探索與初步確立

進入新時代以來，民主黨派組織成員不斷發展壯大，越來越多的黨外人士走上領導崗位，新的形勢和任務對民主黨派提出新的要求和期望，即迫切需要民主黨派進一步完善相關制度、提高內部監督效能。2002年民進九大會議通過的《中國民主促進會章程》將“干部”作為會章的單獨一章，對民主黨派干部作出嚴格規定，第四十五條提出“本會各級領導干部必須具備以下的基本條件”[6]，第四十七條明確提出“本會建立健全監督制度和機制，各級領導班子成員要對履行會務工作職責和廉潔自律的情況進行述職，并接受評議”[6]。這是民主黨派對內部監督制度化自我意識與制度化建設的開端。2007年民進第十次全國代表大會總結和概括了九大以來在自身建設包括內部監督方面取得的成就與不足，對會章作出新的修訂，增加了專門的內部監督方面的制度規范。2007年修訂后的民進會章第47條要求：“本會建立健全監督制度和機制，逐步設立中央和省級組織監督機構，對領導班子成員遵守本會章程和履行領導職責的情況，對會員遵守本會章程的情況進行監督?！盵7]在內部監督組織建設上，提出民進自身組織建設與國家政府機構建設的結合和設立內部監督組織機構；在內部監督制度建設上，強調內部監督制度建設涵蓋監督的內容與監督程序；在內部監督對象上，明確為領導班子成員和會員，標志著民主黨派內部監督制度的形成。

(三)內部監督制度的制度化與規范化發展

中國共產黨反腐制度與措施的完善，帶動了民主黨派內部監督制度的發展完善和監督效能的顯著提升。進入新時代以來，中國共產黨不斷加強對領導干部的監督管理，推進國家治理現代化，民主黨派在參與國家治理現代化進程中推進了內部監督制度建設的發展。2018 年第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國監察法》，明確“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化”[8]。2019年中國共產黨第十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，第十四條指出“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”[9]。民主黨派內部監督既是國家監察體系和監督體系的組成部分，也是民主黨派提高治理能力的必然要求。根據時情和黨情需要，中共中央在2019年5月和12月相繼印發了《中共中央關于加強中國特色社會主義參政黨建設的意見》和《各民主黨派中央關于加強內部監督工作座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)，明確民主黨派的制度建設是參政黨自身建設的重要保障，是民主黨派內部監督自身建設的重要內容和提升能力的重要途徑。以文件精神為指導，各民主黨派結合各自實際，深入開展內部監督理論研究和制度建設，對內部監督制度進行修訂和補充完善。2021年中國民主促進會第十四屆中央常務委員會第十四次會議審議通過了《中國民主促進會會內監督工作條例(草案)》，2022年中國民主促進會在通過的新會章中專門增加了“第七章 內部監督”一章，第48條指出“內部監督是本會自身建設的內在要求”[10]，對內部監督的意義、監督對象、監督重點作了概括性闡釋，第49條到第53條則詳細規定了內部監督制度的內容、組織機構以及不同層次機構之間的關系，內部監督的形式和程序等，增加了“兩個維護”“四個意識”“八項規定”[10]等時代內容,以及“述職和民主評議每年開展一次。領導班子負有執行制度的主體責任,主席(主委)是第一責任人”[10]等程序要求,民進內部監督制度建設在規范化、程序化上逐步健全和完善。

三、民主黨派內部監督制度建設的現狀

從中國民主促進會內部監督制度的發展歷程，我們可以看出民主黨派內部監督制度建設取得的顯著成就，從思想認知到組織機構和具體制度上，日益重視其內部監督制度建設的地位和作用，內部監督制度建設取得顯著成效。但是，隨著中國特色社會主義和中國式現代化的不斷創新發展，民主黨派內部監督制度也存在一定的不足與現實困境，有待進一步發展與完善。

(一)在思想認知上，民主黨派內部監督及其制度建設意識得到加強

內部監督制度和監督委員會建立之后，各民主黨派針對內部監督問題召開專門會議，總結內部監督制度建設中的經驗與不足，探討改善路徑，各民主黨派對內部監督及其制度建設的自覺意識顯著提高。2012年12月到2016年12月，民進第十三屆中央監督委員會召開了十三次中央監督委員會全體會議；2017年12月到2022年11月，民進第十四屆中央監督委員會召開了十四次中央監督委員會全體會議。與此同時，省市地級民進組織也相繼召開研討會，中國民主促進會還在山西開展內部監督試點工作，針對民進內部監督制度及其運行機制開展理論與實踐探索，推出了許多相關理論成果。如此頻繁地召開內部監督會議，積極開展實踐與理論探索和創新，表明民主黨派對內部監督及其制度建設的高度重視，也體現了民主黨派對相關領域自我意識的提高。盡管各民主黨派中央非常重視內部監督制度建設，但是由于內部監督制度的建立和踐行時間不長，實踐數據與資料有待豐富，對民主黨派內部監督制度建設的理論研究還不夠充分，系統性著作匱乏，內部監督制度建設的理論研究與宣傳有待擴展。理論的系統化研究和大眾化宣傳不足,民主黨派成員黨內工作和業務工作比較分散,難以組織起來集中學習,加上民主黨派成員對內部監督相關法制法規還知之尚少,直接影響了內部監督的落實。

(二)在組織機構上，民主黨派內部監督機構和人員設置初步具備

當前，各民主黨派中央和省級組織都設置了內部監督委員會，有的民主黨派地級組織也設置了內部監督委員會，安排了相關人員并規定了委員會組成人員職責。比如：中國民主促進會2017年和2022年通過的會章明確規定“中央和省級組織設立內部監督委員會”[10]，寧波、德陽等部分市級組織也設立了監督委員會，根據民進會章履行內部監督職責。2022年通過的《中國民主促進會章程》第五十三條規定：“中央和省級組織設立內部監督委員會，任期與同級委員會一致。主任由同級組織領導班子成員兼任，組成人員可以從同級委員會委員中產生，也可以吸收其他方面代表人士。有條件的地市級組織可以試點設立內部監督機構?！盵10]明確規定了監督委員會委員的任期，主任和組成成員如何產生等，形成了內部監督組織有序、職責明晰、協同配合的運行機制。但是，民主黨派內部監督制度的建設組織機構依然不足，基層組織內部監督職責權限尚未全面建立、人員配置不能做到具體明確。以民進為例，內部監督委員會的設置只到地市一級，基層組織沒有內部監督的專職機構，也沒有安排專責人員和專門經費開展會內監督，導致基層組織成員對民主黨派領導干部和黨派成員之間的內部監督相對匱乏。此外，民主黨派成員對于內部監督委員會的具體職責，監督委員會委員的要求、標準和數量并不清晰，內部監督委員會的民主選拔相對不足，民主黨派內部監督組織及成員多是自上而下的安排，導致基層組織內部監督相對缺位。

(三)在制度規范上，民主黨派內部監督制度的內容相對全面

民主黨派不斷完善內部監督法制法規，內部監督的實體性規則和程序性規則基本健全。在實體性規則方面，各民主黨派內部監督相關制度都明確規定了內部監督的對象、主體、程序和方式等，形成了內部監督制度的四梁八柱。比如，《中國民主促進會章程》第四十九條明確規定：“內部監督的主要內容是：堅持中國共產黨領導……與中國共產黨真誠合作的情況；遵守憲法法律，貫徹多黨合作方針政策，遵守章程及有關制度規定的情況；貫徹執行民主集中制，履行民主黨派職責，執行組織決定的情況；貫徹中共中央八項規定精神，加強作風建設，密切聯系群眾的情況；廉潔自律、秉公用權的情況?！盵10]在程序性規則方面，對內部監督的開展頻率、形式等都進行了規范。如，2022年民進會章第五十一條明確了民進會內監督的形式“可以采取領導班子民主生活會、述職和民主評議、談心談話、問題線索處置、日常履職監督等形式”[10]。民進會章對內部監督的實質性規則和程序性規則都作了明確規定，內部監督制度相對全面，自此開展內部監督工作有了法規依據。但是，內部監督制度的規定過于原則性，不夠明確和細化，對實踐中如何運行缺少規范性的操作流程，同時內部監督的獎懲機制也不夠具體。比如，民進會章在“第二章 會員”規定，“對本會的工作和領導機構進行監督，提出建議和批評”[10]；在“內部監督”章節明確，“內部監督委員會是內部監督工作的專責機構，在同級組織領導下開展工作，根據需要承辦國家監察相關工作”[10]。雖然提出了內部監督委員會開展工作的原則性要求，但是對于委員會的干部配置與領導體制、誰來制定和組織落實工作以及委員會內部監督考評與激勵獎懲機制等，沒有中共內部監督那樣的明確規定，這直接影響了民主黨派內部監督工作的組織和監督實效。

四、新時代完善民主黨派內部監督制度的思路

新時代新征程，要求民主黨派內部監督建設在思想意識、組織安排和制度規則的制定與實施上都更精準有力，以提高內部監督建設的實效性與時代性。

(一)立足黨情國情，提高內部監督制度建設的意識和能力

2023年1月16日，習近平總書記在同黨外人士共迎新春座談會上寄語各民主黨派，要把多黨合作所長與中心大局所需結合起來。民主黨派內部監督制度是規范和約束其成員的基本準則，必須根據時代發展不斷與時俱進，民主黨派內部監督制度作為新時代推進民主政治和反腐斗爭的重要抓手，必須同黨和國家的目標任務保持一致。首先，結合中國式現代化進程，加強民主黨派內部監督任務、措施的研究，提高黨派成員內部監督制度建設的自覺意識與參與意識。其次，以黨為師，加強民主黨派內部監督制度與外部監督制度的結合，比如與《中華人民共和國監察法》等的銜接。再次，加強民主黨派內部監督制度的宣傳工作，提高黨派成員內部監督能力。

(二)精準細化民主黨派內部監督的實體性與程序性規定，增強內部監督的可操作性

習近平總書記在中共二十大報告中強調：“推進政治監督具體化、精準化、常態化，增強對‘一把手’和領導班子監督實效?！盵1]55民主黨派應該以黨為師，根據《中華人民共和國監察法》和《紀要》精神，參考借鑒《中國共產黨黨內監督條例》規定，健全和細化民主黨派內部監督的實體性與程序性規定。一是完善規則，進一步規范內部監督組織及其委員的選拔標準、選拔程序及其在內部監督中的地位、作用、問責程序和獎懲機制。二是制定具體的實施細則，進一步明確內部監督規定，比如不同級別民主黨派機構開展內部監督，談心談話的詳細內容、時間頻率，黨派成員開展監督的反應渠道和機構等，對內部監督條例作出進一步的量化、細化解釋，增強內部監督的可操作性。

(三)完善內部監督組織機構，提高內部監督人員素質

借鑒執政黨內部監督組織建設的成功經驗，結合各自黨派基層組織實際狀況，完善內部監督組織及其管理。一方面，加強基層組織內部監督的組織建設?？梢栽谟袟l件的基層組織設立內部監督委員會，并對不具備條件的基層組織規范其民主生活會等，強化組織機能，構建上下互動的內部監督組織格局，擴大民主黨派成員參與黨派中央和省級監督委員會的監督范圍，確保黨派成員內部監督的權利義務，增強內部監督力度。另一方面，提高內部監督委員會專職人員的素質。明確人員配置方式和標準，從選舉、任免到執行過程中全程考察與選拔，既考察其專業能力，也考察其內部監督的職業素養和道德水平，注重對內部監督干部的教育與培訓。同時，制定問責機制與獎懲機制，激勵和強化內部監督委員的監督能力與效率，充分發揮內部監督委員會的組織功效。