基層政協踐行全過程人民民主的現實問題及對策探析

張 沛

(河南省社會科學院，河南 鄭州 451400)

黨的二十大報告把發展全過程人民民主確定為中國式現代化本質要求的一項重要內容，提出 “協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”[1]，并對全面發展協商民主作出重要部署。人民政協作為專門協商機構，與全過程人民民主有著高度契合性?；鶎诱f尤其是縣級政協作為各級政協中數量最多、最貼近群眾的政協組織，不僅在政協工作全局中占據基礎性地位，更成為踐行和發展全過程人民民主的前沿陣地和重要渠道。當前，基層政協在踐行全過程人民民主過程中，仍面臨制度機制滯后、社會氛圍不濃、平臺效能有限、隊伍結構失衡等現實問題。對標新時代人民政協新方位新使命新要求，亟需進一步完善基層政協工作的體制機制，推動基層政協更好發揮專門協商機構潛能效能，以高質量履職推進全過程人民民主在基層落地生根。

一、基層政協踐行全過程人民民主的特點優勢

基層政協作為人民政協制度在基層的實現載體和統一戰線組織，是基層協商民主的重要渠道和專門協商機構，以其廣泛性和包容性在發展全過程人民民主過程中發揮著不可替代的作用。相比全國政協、省政協，基層政協的履職導向、工作重點和實踐方式具有明顯的特點優勢。

(一)履職導向突出基礎性

相較上級政協組織，基層政協的履職導向更突出基層基礎。由于處于基層一線，同時具有獨特的政治地位與政治職能，近年來，基層政協已成為基層社會治理體系的重要組成部分[2]?；鶎诱f協商民主作為社會主義協商民主的重要組成部分，已成為全過程人民民主建設的生動實踐。在基層民主政治格局中，基層政協有著完整的制度程序和廣泛的參與實踐。通過推動政協協商向基層延伸，一些市縣政協以在鄉鎮(街道)設立政協聯絡組等專門協商渠道的方式，不斷加強制度化規范化建設，使廣大基層群眾能夠通過政協協商程序參與到地方公共決策過程之中，保障人民民主權利的實現。同時，由于處在人民政協組織架構的最底層，基層政協能夠更直接更有效地在黨委、政府、各黨派和各界群眾之間搭建溝通交流的橋梁，推動社會各個階層、各個方面在充分理性地表達和平等對話協商的基礎上達成共識，最大限度地協助黨委、政府做好理順情緒、化解矛盾、協調關系、匯聚力量的工作[3]?？梢哉f，基層政協在履職導向和職能作用上更貼近群眾需求和地方發展實際，更加契合全過程人民民主的價值取向，為全過程人民民主實踐提供了組織保障。

(二)工作內容聚焦現實性

一方面，基層政協與鄉鎮、社區、村落有著天然的緊密聯系，其工作平臺就在基層，對鄉情民情的了解更深刻，同地方人才精英的聯絡更便利，這就使縣級政協的工作內容更貼近地方發展實際和基層群眾關切，具有較強的現實針對性。上至公共議題的謀劃制定，下至具體事務的決策考量，通過自身組織體系和制度機制的有效運行，基層政協既與地方黨委政府對接呼應，確保各項方針政策通過政協組織載體在基層有效貫徹，也能在協商過程中積聚地方發展的社會力量和群眾智慧，為黨委政府提供符合實際的決策參考。另一方面，基層政協領導班子成員長期在當地工作，具有情況熟、人脈廣、經驗足、政治威望高、位置相對超脫的先天優勢?；鶎诱f機關人員相對較少，委員中以實用型人才居多，大多是各行各業的杰出代表或致富能人，具有豐富的基層實踐經驗，其提案往往與人民群眾的切身利益緊密相關，實效性和可操作性更強。同時，基層政協委員空間分布較為集中，有利于根據自身所長和地域特點開展工作、發揮作用，履職特色和工作成效更加突出。

(三)實踐方式更具多樣性

相較于上級政協組織，基層政協的地域特色更加明顯，其組織方式、工作方法和實踐平臺更加豐富多樣，是全過程人民民主實踐創新的最前沿?；鶎诱f能夠發揮“船小好調頭”優勢，根據協商內容需要和群眾議事習慣，靈活運用各種協商議政方式方法、平臺載體以及信息化技術手段，通過在鄉鎮(街道)建立政協工作聯絡站、在社區成立委員聯絡室等方式，把政協協商延伸到田間地頭、搬進企業工廠、拓展到網絡云端，并以此作為銜接基層協商的重要平臺，形成協商大格局，從而解決鄉鎮(街道)委員相對分散、工作力量不足等問題。比如，河南省漯河市探索推廣的“專業人才+政協委員”議政工作法、周口市淮陽區的智慧政協綜合管理平臺等，通過探索切實有效、便捷易行的實踐機制打通政協履職的“最后一公里”，不斷擴大政協協商的覆蓋面和影響力，為人民政協踐行全過程人民民主探索了新模式、積累了新經驗。

二、基層政協踐行全過程人民民主過程中面臨的現實問題

近年來，市縣兩級政協以改革思維、創新理念、務實舉措著力破解“兩個薄弱”問題,為深入踐行全過程人民民主夯實基礎、創造條件,取得良好成效。但也要看到,與黨中央的要求和基層群眾的現實需要相比,當前基層政協在制度供給、主體規范、程序運行和隊伍建設等方面仍面臨一些問題困境。

(一)制度機制不夠完善，履職工作彈性較大

總體上看，人民政協履職制度正在逐步完善，但基層政協在踐行全過程人民民主過程中仍不同程度地存在職能模糊、流程不具體、履職后勁乏力等問題。這說明基層政協工作的制度機制仍需完善。

一是在目標任務上，現行制度規范大多以原則性規定內容為主，而具體到基層工作層面的法律依據和專項工作規范則相對偏少。出臺的一些實施辦法比較籠統，對工作的重點任務和關鍵環節的界定不夠清晰，政策執行缺乏具體明確的指導，因而導致部分基層政協工作針對性不強，政協協商與黨委政府決策銜接不夠，影響基層政協履職質量提升。二是在程序運作上，有些涉及基層政協協商的制度規定雖然在宏觀層面制定了指導性意見，但缺少具體可操作的實施細則和工作辦法，導致協商程序運行中存在較大彈性空間。有些地方基層政協在提案辦理、成果報送、跟蹤問效等方面尚未建立起規范完善的程序體系，工作的主觀性、隨意性較強，甚至出現協商流于形式甚至陷入空轉的現實困境。三是在剛性約束上，現有的履職制度缺乏完善的程序規定和監督約束舉措，在基層容易出現該協商的問題不協商、該征求的意見不征求，以及協商會變成情況通報會、表態會等現象。部分基層政協由于考核評價機制不完善，導致少數基層政協委員在履職過程中出現重形式輕實績，甚至存在做表面文章、搞花架子等形式主義現象。

(二)協商氛圍不夠濃厚，主體作用發揮相對有限

近年來，隨著各地積極推動政協協商向基層延伸，協商民主成為新形勢下基層政協工作的重要著力點。各地基層政協組織積極開展了諸多探索實踐，使得基層協商氛圍日益濃厚。但從形成自覺協商意識和完整參與實踐的角度審視，仍存在一定成熟空間。

一是在協商理念層面，公共協商意識和協商自覺尚未形成。一方面，由于部分基層單位、地方黨委政府對政協協商的作用認識不足，導致基層政協在履職中處于被動地位，主動參與、配合推進協商民主的積極性不高，為達成“共識”而不“批評”，把協商“合作”變為單向“服從”，思想觀念束縛較多[4]，理性、平等的協商氛圍不夠濃郁。另一方面，基層政協委員中，高層次、高學歷的專家型委員相對較少，部分委員缺乏主體意識和專業能力，在群眾中代表性不強、履職能力不足，在民主監督和參政議政過程中，無法提出具有針對性和建設性的意見建議。一些委員不能很好地處理委員履行職能與本職工作的關系，往往把表達“個體利益”作為履職重點，把政協委員身份當作一種榮譽或政治待遇，履行委員職能時存在“多一事不如少一事”的想法，主體作用發揮有限。二是在實踐參與層面，受經濟基礎、人才資源等多方面因素影響，不同地區的基層政協協商實踐呈現出非均衡性。從區域分布看，相較于經濟欠發達的地區，具有較好經濟條件和組織基礎的基層政協在踐行全過程人民民主過程中更具主動性，協商實踐創新更活躍，程序機制較為完善。從群體構成看，傳統領域主體在資源、信息占有等方面具有較大優勢，新的社會階層人士、農民以及弱勢群體等由于協商規則制定和機制運行中的話語權相對較低、利益關聯較弱、制度化參與渠道不足，在實踐過程中較易被邊緣化，從而導致履職盡責的內生動力不足，制約基層政協履職質量的整體提升。

(三)平臺運行有待規范，提質增效仍有擴展空間

目前，各地政協積極推動政協協商向基層延伸，大力加強協商平臺建設，打造了“委員工作室”“有事好商量”協商議事廳、“智慧政協”等基層協商平臺和特色品牌。但由于缺乏常態化、長效化工作機制，平臺運行管理的程序化、規范化水平仍有待提升。主要體現在以下幾個方面。

一是組織機構不夠健全。目前，基層政協的界別設置較社會發展相對滯后，專委會設置的統一性、嚴謹性不足，專委會對口聯系工作存在不平衡性的問題，工作內容上一對多的現象還普遍存在。同時，協商程序和議事規則的缺乏也是制約協商有序進行的短板所在[5]。各市縣雖陸續建立了鄉鎮(街道)政協工作召集人制度，在鄉鎮(街道)一級成立了政協聯絡委員會，但由于缺少頂層設計、政策安排和制度規范，召集人一般由鄉鎮(街道)副書記兼任，尚無專職人員和制度保障，在推動政協協商向基層延伸上力量不足。二是平臺管理不夠規范。近年來，各地雖然加強政協委員服務站、委員工作室等平臺載體建設，但由于常態化、長效化管理機制的滯后，導致一些委員服務站利用率不高、活動形式單一，作用發揮不明顯。部分基層政協還存在服務群眾意識不強、方式陳舊等問題，一些平臺運行中存在重協商任務完成、輕協商結果轉化，重協商形式創新、輕協商程序規范等現象。三是履職質量效能仍需提升。一些基層政協履職缺乏主動性、積極性，與當地黨委、政府之間工作協同機制未能有效運轉，導致基層政協與黨委、政府以及相關部門之間在意見反饋、成果落地等方面難以實現有效轉化。部分基層政協協商成果的落實轉化仍停留在是否引起領導重視、是否有黨政主要領導批示上。工作中存在畏難情緒，對難辦理的提案采取逃避或重答復、輕落實的消極方式，文來文往的現象比較突出。

(四)隊伍結構亟待優化，專業化能力有待提升

近年來，基層政協機關缺編制、缺人員的情況雖然在一定程度上得到了緩解，但干部結構老化、委員履職水平低等問題仍普遍存在。作為發揮政協工作基礎性作用的專委會領導干部配備方面，各縣(市、區)政協的專委會主任、副主任，大多是臨近退休或轉崗、退伍的干部，干部配備上領導多、一般干部少，年長的多、年輕的少，缺少編制、結構老化、中堅骨干青黃不接的現象比較突出。同時，由于市縣黨政機關和政協機關之間雙向交流不夠均衡，基層政協機關干部“進得來、出不去”的現象普遍存在，嚴重影響了基層干部干事創業的積極性。

從委員結構組成看，由于受條件所限，基層政協委員中高層次、高學歷的專業技術人才相對偏少，委員隊伍素質參差不齊，履職能力有高有低。加之缺乏完善的履職培訓和考核評價機制，導致部分政協委員存在認識模糊、能力不足，不想作為、不會作為的問題。此外，動態激勵和約束機制的不健全，使得基層政協委員缺乏履職壓力和動力，履職注重表面形式多于關注實際效果。個別委員甚至對政協活動應付了事，成為徒有虛名的“掛名委員”。

三、提升基層政協踐行全過程人民民主實效的對策建議

基層政協是踐行全過程人民民主的重要陣地。面對中國式現代化的新征程新任務，需要通過進一步完善基層政協工作制度鏈條、規范平臺載體運行程序、提升隊伍專業能力、健全履職機制保障等方式，不斷推進基層政協在踐行全過程人民民主過程中釋放更大的制度優勢、發揮更大的政治效能。

(一)完善基層政協踐行全過程人民民主的制度鏈條

要進一步完善基層政協踐行全過程人民民主的制度鏈條，細化操作環節，規范運作程序，形成一套程序合理、科學高效的基層政協工作體系。一方面，要健全基層政協黨的領導制度體系。堅持把黨建引領貫穿于工作全過程，在成立政協機關黨組、專委會分黨組(黨支部)等組織基礎，以及制定政協黨組成員聯系界別、黨員委員聯系黨外委員等制度基礎上，進一步明確各類黨組織之間的關系及職責定位，積極創新“黨支部+活動組”“黨建+履職”等工作機制，開展各專委會履職黨支部與鄉鎮(街道)、村(社區)黨組織以及企事業單位、商會、協會的黨組織的聯建共建，推動基層政協黨建工作與經常性履職工作深度融合。另一方面，要進一步完善基層政協協商工作機制。針對履職工作中的普遍問題和薄弱環節，持續細化基層政協協商規則，對議題確定、參與對象、討論原則、基本程序、交流方式、成果運用、質量評價等作出具體規范，實現日?；\作、常態化發展[6]。同時，要不斷夯實縣級政協聯動工作機制，建立健全與黨政部門對口協商和經常性聯系的工作機制，實現內部機制與政協外部制度的配套與銜接。制定完善關于加強對市縣政協工作聯系指導的意見，把上級政協對下級政協的聯系指導機制上升為常態化制度加以落實，持續加大省級政協主席會議成員聯系市縣政協和專委會對口聯系的力度。通過加強三級政協系統的貫通聯動，進一步提升基層政協組織機能，彰顯政協制度整體優勢。

(二)規范基層政協踐行全過程人民民主的平臺載體

一是規范協商平臺的建設管理。在規范化開展好政協全體會議、常委會會議、專題協商、對口協商等傳統協商形式基礎上，一方面加強“委員會客廳”等線下常態化履職平臺建設管理，不斷豐富協商載體形式；另一方面運用大數據、互聯網等技術手段，積極探索網絡議政、遠程協商等線上形式，打造“智慧政協”“掌上政協”等云平臺，進一步拓展履職空間，提高履職信息化水平。二是加強本土特色協商品牌打造。結合本地實際和歷史文化傳統，整合優勢資源打造既具有濃郁地方特色、又具有鮮明時代特征的“商量”品牌，實現協商規范化向協商品牌化的跨越，發揮“商量”品牌帶動和促進全過程人民民主的政治效應[7]。三是加強協商平臺載體的規范化管理。牢固樹立精品意識，完善政協委員和協商平臺的管理監督機制，加強各專委會對委員工作室的聯系指導，提升基層政協履職能力和水平。

(三)提升基層政協踐行全過程人民民主的隊伍能力

一是健全基層政協組織體系。全面規范市縣政協專委會機構設置，加強專委會力量配備。通過成立事業單位性質的研究室、委員履職服務中心等方式，增強基層政協的服務保障力量。統一規范鄉鎮(街道)政協聯委會設置，并落實專職領導和工作人員。二是提升基層政協機關隊伍和委員隊伍能力素質。進一步優化基層政協干部隊伍年齡和知識結構，加大對政協年輕干部選拔培養力度，落實黨政機關與政協機關干部的雙向流動機制。進一步拓寬專家委員和優秀人才建言獻策渠道，促進基層政協履職能力和履職水平提升。三是規范基層政協委員履職管理。一方面通過加強基層政協委員教育培訓，提升其專業素養和履職能力；另一方面通過完善委員履職評價、激勵、約束等服務管理機制，激發委員履職的內生動力。加強對協商成果辦理、落實和反饋的跟蹤問責，提升協商成果的轉化運用實效，以高質量履職推動全過程人民民主在基層走深走實。

(四)健全基層政協踐行全過程人民民主的機制保障

推動基層政協功能優勢在全過程人民民主實踐過程中充分發揮作用，關鍵在完善其機制保障，通過頂層設計和基層創新聯動配合、政協內外多方合力共同破題，實現基層政協工作的制度化、規范化、程序化發展。一要持續完善頂層設計，補齊制約基層政協工作提質增效的制度短板。探索建立基層政協工作的考核評價機制和量化考核指標體系，對基層政協進行規范性考核，激勵先進，鞭策后進[8]。改進創新基層政協內部運行機制，進一步規范專委會工作程序，探索建立委員跨界別參與活動、委員推薦提名考核等程序機制，充分彰顯界別優勢作用和委員主體作用。加強基層政協工作人員保障，通過出臺規范性文件、統籌編制管理等方式保障基層政協專委會和鄉鎮(街道)政協工作專職人員配備，徹底解決“一人委”等問題。二要持續創新工作思路方式。不僅要通過自上而下的制度安排，推動政協協商的資源和觸角不斷向基層延伸，更要調動起自上而下的主體力量，加強基層民主建設，構建常態化協商主體教育培育機制，以群眾喜聞樂見的方式普及民主理念、提升協商能力、營造公平理性的協商氛圍。要進一步拓展基層政協履職空間，把政協協商納入基層社會治理體系，以政協協商帶動多元治理資源集聚，有效化解基層協商中存在的動員難、參與不高、執行不足等問題。三要持續增強基層政協的服務保障力量。一方面要用好“外力”，通過加強與地方社科院、黨校行政學院、高校深度交流合作等方式，推動政協智庫建設和參政議政人才庫建設，為基層政協工作提質增效提供智力支持[8]；另一方面要大力推進政協信息化建設，通過發揮數字信息技術的支撐、服務和驅動作用，進一步完善委員移動履職平臺功能、強化網絡議政遠程協商運用、增強信息化服務履職能力，探索遠程協商和網絡議政新形式[9]，以數字賦能基層政協履職能力現代化。