“少捕慎訴慎押”的法理分析*

王敏遠 李 嘉

2021 年4 月，中央全面依法治國委員會把“堅持‘少捕慎訴慎押’刑事司法政策，依法推進非羈押強制措施適用”列為2021 年工作要點。最高人民檢察院決定將自2021 年7 月1 日部署開展為期半年的羈押必要性審查專項活動，延至2022 年12 月31 日，案件范圍由三類重點案件拓展為全部在辦羈押案件。自此之后，該項刑事司法政策對我國刑事司法的相關工作產生了顯著影響。2022 年，全國檢察機關共批準和決定逮捕各類犯罪嫌疑人49.4 萬人；不捕36.6 萬人，不捕率43.4%，訴前羈押率26.7%；共決定起訴143.9 萬人，不起訴51.3 萬人，不起訴率26.3%。①參見張軍：《最高人民檢察院工作報告》，第十四屆全國人民代表大會第二次全體會議，2023 年3 月7 日。該項刑事司法政策的良好效應，目前仍在延續。②參見苗生明：《更好落實少捕慎訴慎押刑事司法政策》，載《檢察日報》2022 年11 月21 日，第3 版。而學界對“少捕慎訴慎押”的關注和討論也很熱烈，③據統計，自2020 年以來，兩年期間，關于“少捕慎訴慎押”這個主題發表的學術論文超過了70 篇。對這項刑事司法政策的落實與發展產生了積極推動作用。

然而，從“少捕慎訴慎押”的實施狀況和人們對其的討論來看，對“少捕”“慎訴”與“慎押”三個方面的關注，存在著程度差異以及協調性不足等問題。相對而言，人們討論更多的是“少捕”的政策，重視逮捕的社會危險性之判斷與羈押必要性審查等問題；對“慎訴”的關注則主要著眼于相對不起訴的問題，而未在區分不同種類“不訴”的基礎上，深入研究“慎訴”對其的不同價值；但對“慎押”問題則基本未予討論，甚至認為“慎押”只是“少捕”的組成部分。實踐表明，“少捕慎訴慎押”自確定之后，雖然成效顯著，但其預期功效并未完全釋放，持續性也有待于觀察。尤其引人關注的是，該項政策不僅受制于現行法律的規定，使得附條件不起訴等制度未能發揮應有的價值，即使在輕罪治理中，“少捕慎訴慎押”的作用范圍也受到了各種限制。例如，“少捕慎訴慎押”基本不適用于我國目前的“第一大罪”（“醉駕罪”）的辦理，這類案件基本上實行“一律拘留、一律起訴、一律判刑”的趨勢仍在持續（正在大幅增加的“幫信罪”，相關案件的辦理也有追隨之趨勢），而這顯然與“少捕慎訴慎押”的精神不符。又如，附條件不起訴等方面，因為立法未能及時跟進，“慎訴”政策在實踐中的作用空間嚴重受限，致使“慎訴”所指向的目標未能得到更全面的實現。

“少捕慎訴慎押”的刑事政策具有含義豐富、體系完整的特點，我們認為，應依據刑事訴訟法現有規定以及刑事訴訟的基本原理，全面揭示“少捕慎訴慎押”各個方面的含義；充分認識“少捕慎訴慎押”各個層面的價值；深入分析這一政策在實踐中所面臨的問題，以進一步推動該項刑事政策的落實，并由此推進我國刑事程序法治的深入發展。

在此，我們將對“少捕慎訴慎押”的刑事政策從三個方面進行探討，一是“少捕慎訴慎押”的含義及其發展脈絡，二是“少捕慎訴慎押”的效應與意義，三是對“少捕慎訴慎押”面臨的問題進行分析。

一、“少捕慎訴慎押”的含義及其發展脈絡

梳理“少捕慎訴慎押”的含義及其發展脈絡是研究該項刑事政策的基礎。其中，認識“少捕慎訴慎押”的含義是分析其發展脈絡的前提，而明確這項刑事司法政策的發展脈絡則可以進一步認識這項政策的走向。

（一）“少捕慎訴慎押”的基本含義

“少捕慎訴慎押”的刑事司法政策是寬嚴相濟在新時代的重要體現，包含著寬與嚴兩個方面的內容。一方面，對絕大多數的輕罪案件體現當寬則寬，慎重羈押、追訴；另一方面，對危害國家安全、嚴重暴力、涉黑涉惡等重罪案件以及犯罪情節雖不重，但情節惡劣、拒不認罪的被刑事追訴之人，當嚴則嚴，該捕即捕，依法追訴，從重打擊。④參見莊永康、孫長永、苗生明、彭勝坤、常鋒：《少捕慎訴慎押刑事司法政策的內涵功能及其落實》，載《人民檢察》2021 年第15期。該項刑事司法政策“嚴”的方面，人們并無疑義，需要展開討論的是其中“寬”的含義。我們認為，“少捕慎訴慎押”作為一項體系完整的刑事司法政策，其含義既需要從其構成及其不同方面進行解析，以便更深刻認識到“少捕”“慎訴”“慎押”三個部分各自的含義，也需要對該項刑事政策的完整體系予以分析，并進一步認識其各個部分之間的有機聯系。

1.“少捕慎訴慎押”的構成分解

“少捕慎訴慎押”作為一項刑事司法政策主要適用于審前階段，但效力及于刑事訴訟的整個過程。這項刑事司法政策要求職權機關謹慎適用刑事訴訟中的羈押與起訴等權力，旨在減少羈押、慎重提起公訴，使輕罪得到更加和緩且有效的處置?！吧俨渡髟V慎押”由三個部分組成，其不同的部分所適用的訴訟階段的重心各有不同?！吧俨丁薄吧髟V”“慎押”這三個部分主要在刑事訴訟中的批捕階段、起訴階段與執行階段發揮其特定的功效。對此，人們進行了細致的解釋。

官方的解釋可以在苗生明廳長的答新華社記者問中得到。⑤《少捕慎訴慎押，如何正確理解、精準適用？最高檢這么說》，載新華社客戶端2022 年2 月9 日?！吧俨丁笨杀恍蜗蟮馗爬椤翱刹犊刹徊兜牟徊丁?，主要是指公安機關在申請逮捕以及檢察院審查批捕時，首先需依據法定的條件與標準予以衡量，并應依據該政策的引導，對于可捕可不捕的被刑事指控人盡量不采用逮捕的方式；即使已經采取了逮捕強制措施，如果當初決定逮捕的條件已經改變，則應當及時解除逮捕，依法轉變為取保候審等非羈押措施。這之中，羈押必要性審查是不可或缺的，甚至可以說是“少捕”所要求的程序法的應有之義。該程序有助于避免“一押到底”，全面貫徹“少捕”和“慎押”。當然，“少捕”并不意味著不捕，對屬于《刑事訴訟法》第81 條所規定應當逮捕情形的，應予逮捕?！吧髟V”所指向的是檢察機關在審查起訴階段決定是否提起公訴時應當切實履行其職責，慎重使用提起公訴的職能。其含義主要包括三個方面的內容。其一，應當基于起訴便宜主義，對罪行較輕的，尤其是認罪認罰并有其他需要考慮的情況（例如積極賠償、獲得被害人諒解等），依法積極適用相對不起訴（《刑事訴訟法》第177 條第2 款）。其二，基于檢察機關的客觀公正義務，認真貫徹疑罪從無原則，應依法適用存疑不起訴。如果案件存疑，在依法進行補充偵查后，檢察機關就不應當為了追訴犯罪而提起公訴（《刑事訴訟法》第175 條第4 款）。其三，基于特殊社會利益保護的需要，對于特定主體的一些刑事案件，依法適用附條件不起訴（《刑事訴訟法》第282 條規定的未成年人的某些犯罪案件以及符合相關規定的適用企業刑事合規的附條件不起訴案件）。

“慎押”的含義比較復雜?！吧餮骸币馕吨鴳斨斏鞑扇×b押的強制措施，或者說，其要求在刑事訴訟中依法盡量少采用羈押的手段。就此而言，不應僅僅將“慎押”作為“少捕”的組成部分，將其理解為只是在逮捕之后的羈押必要性審查程序中發揮作用。顯然，如果僅限于此，“少捕”就足以涵蓋其義，沒有必要再提“慎押”的要求。我們認為，“慎押”之中的“押”應當包含更廣的范圍，既包括刑事訴訟中的拘留與逮捕，還應包括刑事執行階段的監禁刑，由此，“慎押”不僅意味著應減少拘留以及逮捕，甚至意味著應依法盡量提出緩刑的建議以及減少監禁刑的適用。如此，才能全面揭示“少捕慎訴慎押”的精神及其協同性。

將“少捕慎訴慎押”各個部分進行分解的意義在于，由此可以看到其不同部分在理論研究和實踐中存在著的差別對待?，F實表明，無論是學術界還是實務界對于“少捕”“慎訴”“慎押”三者的理解與把握，確實存在著原本不應有的差別對待。相對而言，“可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴”已經深入人心，對此的認識比“慎押”更加重視；而可判緩刑的盡量判緩刑，卻并未受到同樣的待遇。此外，“少捕”與“慎訴”在實踐中也存在落實程度的差異，盡管相關數據表明了檢察機關決定不訴的刑事案件有所上升，但由于對“醉駕罪”等輕罪普遍提起指控，鮮有不訴，因此，所謂輕罪的“慎訴”政策貫徹情況并不像數據顯示的那樣樂觀。對此，后文將進一步分析。

2.“少捕慎訴慎押”的體系分析

分解“少捕慎訴慎押”的構成，有助于認識其不同部分的特定含義及其各自的特點，在此基礎上，我們還應從整體把握該刑事司法政策三個部分共同的基本精神，看到其中的聯系以及交相呼應的特點，進而從整體上對“少捕慎訴慎押”進行全面把握，以便發揮三項內容的相加大于三的政策功效。因此，對“少捕慎訴慎押”的含義不僅需要從上述三個不同的方面展開，還應當將其作為一個整體予以認識，唯此，我們才能避免由于理解的偏差而在執行“少捕慎訴慎押”這項刑事司法政策的過程中產生失衡，使其效應打折扣。

將“少捕慎訴慎押”作為一項體系完整的刑事司法政策，需要揭示三個部分所具有的基本精神并由此認識到其是交相呼應的一個體系。關于“少捕慎訴慎押”的整體含義，有關部門負責人曾予以系統揭示：“少捕慎訴慎押的本質是嚴格、準確、規范地把握逮捕、起訴、羈押的法定條件，將刑事強制措施、刑事追訴控制在合理且必要的限度內，體現刑法謙抑、審慎的要求，實現懲罰犯罪與保障人權的最佳平衡，最大限度發揮刑事司法對社會和諧穩定的促進作用?！雹尥献?。我們需要進一步認識到，其統一的精神不僅在于保障人權、規制職權以及提升司法文明和司法公正等，而且在于刑事實體法與刑事程序法的協調，并認識到該刑事司法政策的不同方面的精神內涵。一方面，應借此重塑刑事訴訟參與社會治理的基本理念，即，刑事訴訟并不僅僅是通過追訴犯罪、懲治犯罪來解決犯罪問題、參與社會治理，而是在依法查清犯罪事實的基礎上，區別案件的不同情況，對不同的被刑事追訴之人依法給予相應的處置——有的需要嚴厲追究，有的則應寬緩應對；刑事訴訟不僅應修復被犯罪所破壞的社會關系，而且應當使刑事訴訟的當事人，尤其是被刑事追訴之人能夠重返社會，以此實現刑事訴訟參與社會治理的現代化。另一方面，應由此否定以往的刑事訴訟極易出現的片面的效率觀念，即羈押越多、起訴越多、判刑越重，刑事訴訟取得的成效越大。應認識到刑事羈押與刑事處罰是針對犯罪而不得不采用的強制手段，本質上也是一種“惡”，據此，可以確定羈押與起訴并非越多越好，處罰并非越重越好，并為寬嚴相濟的刑事政策奠定堅實的基礎，將刑事追訴從對犯罪的報復這種簡單的消極應對，積極轉化為對犯罪的治理更加有效和更加文明。

在理解“少捕慎訴慎押”的基本精神之后，還需要進一步對這項刑事司法政策的三個部分的內容之間的交相呼應予以分析，以便由對其直觀的認識進一步深入到其相互關聯，揭示其協同性。首先，就與“慎刑”相契合來說，“少捕”與“慎訴”之間原本就存在著有機的聯系，并且，“少捕”與“慎訴”的精神相結合，可以更加有效地切斷以往將逮捕與起訴捆綁的常見現象。⑦當然，“捕訴一體”的機制也是逮捕與起訴的一種統一，但這種統一與在此所說的“少捕”與“慎訴”的統一是兩回事?！安对V一體”并不會當然實現“少捕”“慎訴”，除非是以“少捕”“慎訴”的理念為基礎。其次，“慎押”與“少捕慎訴”相結合，則會產生更多的效應。顯然，“慎押”要求職權機關在刑事訴訟中盡量少采用拘留，有助于從偵查階段就開始改變羈押與辦理刑事案件之間曾經存在的“天然”聯系，并由此從源頭切斷“拘留轉逮捕”的常態，認識到羈押與對犯罪的追訴之間并無必然聯系；并徹底改變逮捕之后的“一押到底”。另一方面，“慎押”所要求的依法盡量適用緩刑，可以切斷判刑與監禁的必然聯系。由此可見，揭示“少捕慎訴慎押”三個部分的有機聯系，有助于切斷刑事訴訟過程中長期存在的拘留、逮捕與起訴之間以及判刑與監禁之間的“必然”聯系，并在人權保障、規制職權以及提升刑事訴訟參與社會治理的文明程度等基本精神的基礎上，重構拘留、逮捕、起訴、判刑與監禁之間的關系，使“少捕慎訴慎押”更好地實現其整體效應。

（二）“少捕慎訴慎押”的發展脈絡

“少捕慎訴慎押”有其發展歷程，該政策所蘊含的思想遠可與我國古代的民本思想、“恤刑”思想一脈相連，近則與我黨寬嚴相濟的刑事政策以及建國后刑事訴訟實踐的不斷發展密切關聯。認識“少捕慎訴慎押”的歷史淵源及其發展歷程，有助于更全面、更深刻理解其精神底蘊。

從歷史淵源來看，我國自古就有的民本與“恤刑”思想，與“少捕慎訴慎押”有著共通的價值理念。古代的民本思想雖然與現代的人權保障不同，但從其淵源來看，在精神上確實存在相通之處。中國古代因為恤刑等思想而倡導“獄空”的理念，⑧王忠燦：《“獄”、“獄空”和中國古代司法傳統》，中國政法大學出版社2013 年版，第7-8 頁。將“獄空”視為是政治清明、治理有方的體現，更是契合“少捕慎訴慎押”的價值追求。由此可見，我國古代的主流價值觀乃是摒棄嚴刑峻法和“監獄”人滿為患的治國理念及其做法，而“少捕慎訴慎押”與此一脈相連。

我國刑事訴訟實踐中羈押等刑事司法相關理念與制度的歷史演變過程，也表明了現在的“少捕慎訴慎押”并非無本之木。1951 年在鎮壓反革命運動中，毛澤東主席提出：“凡介在可捕可不捕之間的人一定不要捕，如果捕了就是犯錯誤；凡介在可殺可不殺之間的人一定不要殺，如果殺了就是犯錯誤?！雹帷睹珴蓶|文集》第六卷，人民出版社1999 年版，第159 頁。而從相關制度的建構和發展的角度來看，從1954 年的逮捕拘留條例開始，到1979 年制定的《刑事訴訟法》，明確規定了逮捕和拘留的要件，初步確立了慎重適用逮捕的法律規定。歷經1996 年、2012 年和2018 年三次修改后的《刑事訴訟法》，將逮捕所要求的社會危險性具體化并增設羈押必要性審查程序，不斷完善逮捕制度，從制度層面推進了“少捕”精神的落實。之后，由最高人民檢察院（單獨或會同公安部）頒發的相關規定，進一步完善羈押必要性審查的程序、細化逮捕所要求的社會危險性的具體內容，使“少捕”的刑事政策在程序規則中得到了進一步支持。

我國“慎訴”的演變更復雜。鑒于“慎訴”不僅意味著部分輕罪的不訴，而且意味著嚴格要求起訴的標準，由此，可以將刑事訴訟法制定時就確定的提起公訴的條件與法院判決有罪的嚴格標準相同，視為體現了慎重提起公訴的立法精神。而曾經的免予起訴制度與“慎訴”的關系則需要分析。⑩至于我國1950 年代開始的免予起訴，是否可以視為我國“慎訴”的歷史淵源，需要辨析。畢竟，那時的免予起訴針對的是戰犯這樣的重罪之人，與現時的輕罪不訴存在著質的差異。免予起訴制度在1996 年修訂《刑事訴訟法》時被廢除，廢除的原因是檢察院因免訴制度而具有定罪的權力，這與定罪權僅在法院的現代刑事訴訟原則與理念不符，與修改后的《刑事訴訟法》第12 條規定相悖。然而，1996 年《刑事訴訟法》新規定的相對（輕罪）不訴的情況，卻包括了原來免予起訴的一些情況，即“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定”。?王敏遠：《我國刑事訴訟法修改述評》，載《法學家》1996 年第4 期。修改后的《刑事訴訟法》通過擴大檢察機關不起訴范圍的方式，明確肯定了檢察機關享有起訴的裁量權，確立了由法定（絕對）不起訴、相對不起訴、存疑不起訴等構成的完整的不起訴制度，為“慎訴”的刑事政策奠定了程序法的基礎。當然，“慎訴”的程序法基礎此后仍有發展。例如，附條件不起訴制度在2012 年被納入修改后的《刑事訴訟法》，盡管只適用于符合法定條件的部分未成年人刑事案件。?事實上，早在上個世紀80 年代末關于免予起訴制度存廢之爭中，附條件不起訴即被人們所關注，只不過當時是以暫緩起訴制度的形式被討論。參見王敏遠：《暫緩起訴制度——爭議及前景》，載《人民檢察》2006 年第7 期。2018 年《刑事訴訟法》（第182 條）雖然增加規定了核準不起訴制度，但因其極為嚴苛的程序限制以及僅適用于極特殊的案件，與“慎訴”很難說有多少關聯。而近期隨著企業刑事合規的改革試點的推廣，刑事訴訟法學界的諸多學者主張修改我國《刑事訴訟法》以便拓寬適用附條件不起訴的案件范圍。

關于“慎押”，我國在刑事訴訟領域也曾有過諸多努力。例如，1954 年頒布“逮捕拘留條例”，就規范和減少羈押來說，其意旨就包括了規范拘留和逮捕兩種羈押措施。而1996 年修改《刑事訴訟法》的時候，廢止了“收容審查條例”，致使偵查機關曾經廣泛采用的“借用”收容審查羈押方式辦理刑事案件的做法就此終結，從而推動了“慎押”觀念的落實?；仡欉@些歷史，有助于使我們將如今的“慎押”的含義作進一步延伸，而不是將其僅僅局限于“少捕”的范圍之內。

梳理“少捕慎訴慎押”的歷史脈絡，可以使我們對這項政策的發展趨勢有更清晰的認識，由此看到“少捕慎訴慎押”經歷了逐漸演進的過程，并且，“少捕”“慎訴”與“慎押”的發展趨勢基本同步，“少捕慎訴慎押”由觀念倡導逐漸演化為具體政策，再由政策逐漸形成法律，既意味著其在實踐中的作用的增強，也意味著其落實的穩定性的提升。從其發展脈絡中還可以看到，“少捕慎訴慎押”的適用范圍由少數案件逐漸擴展，由特殊情況下的適用到普遍且穩定的適用，并與寬嚴相濟的刑事政策之適用相協調，穩步推動我國刑事程序中人權保障的發展，刑事程序法治的文明化程度有了實質性提升。

二、“少捕慎訴慎押”的背景、效應及其意義

“少捕慎訴慎押”的提出，有其特定的背景。認識這個背景，有助于我們判斷這項刑事司法政策施行以來所取得的成效及其意義，而總結該項政策的成效及其意義，則有助于促進該項政策今后長期持續、穩定發揮作用。

（一）“少捕慎訴慎押”的背景

“少捕慎訴”作為“少捕慎訴慎押”政策的前身，在2010 年已被規范性文件所確立。2010 年8 月中央綜治委、兩高兩部和共青團中央發布《進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》第8 條提出，“人民檢察院辦理未成年人刑事案件，應當訊問未成年犯罪嫌疑人，堅持依法少捕慎訴”。由此可見，“少捕慎訴”的提出與“少捕慎訴慎押”的提出，其背景并不相同。就“少捕慎訴慎押”而言，其背景主要有三個方面。

首先，我國以往的羈押率普遍較高，該問題長期未能得到有效解決。1999 年至2019 年，我國刑事訴訟中提請逮捕案件批捕率仍近80%，全部案件羈押候審人數超過50%，每年有上百萬人在羈押狀態下候審。?https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202204/t20220427_555481.shtml，2022 年5 月25 日訪問。較高的審前羈押比例與國家法治發展進程已不相適應。為改變刑事訴訟過程中未決羈押率過高的問題，職權機關也采取了相應措施以改變此狀況，例如最高檢與公安部聯合發布《關于逮捕社會危險性條件若干問題的規定（試行）》，以及隨后最高檢公布《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》，再到此前檢察系統推介“少捕慎訴”部分措施，然而從相應的數據來看，收效有限。

其次，刑事犯罪輕型化的趨勢、認罪認罰從寬制度的廣泛適用以及刑事訴訟觀念的重大變化?？梢哉f，正是這三個方面的綜合因素，促成了2021 年4 月中央全面依法治國委員會把“少捕慎訴慎押”由司法理念上升為黨和國家的刑事司法政策。正如其在文件中所說：“適應我國刑事犯罪結構性變化，堅持‘少捕慎訴慎押’刑事司法政策，進一步發揮認罪認罰從寬制度作用，依法推進非羈押強制措施適用?！?/p>

再次，現代科技的運用使得該政策的出臺與實施具有了相應的條件。例如，“非羈碼”等技術的運用，對于降低羈押率有著重要的意義，并因此對“少捕”“慎押”政策產生積極作用。?參見范躍紅、方芳、方利利：《浙江杭州：應用“非羈碼”降低審前羈押率提升監管效能》，載《檢察日報》2020 年11 月9 日，第1 版。雖說“少捕慎訴慎押”政策的出臺與實施是基于上述特定的時代背景，但是，對此需要進一步分析。其中，犯罪情況的變化只是基礎，即兇殺等重罪大幅度減少，多數犯罪為輕罪，這只是為“少捕慎訴慎押”提供了普遍適用的可能性，而真正使這種可能性轉變為現實的則是刑事觀念的轉變。即使是科學技術對“少捕慎押”的助力作用，也是以刑事觀念的轉變為前提的。也就是說，如果沒有刑事觀念的轉變，對普遍羈押、盡量起訴傳統做法沒有足夠的反思，即使面對的是輕罪，并存在“非羈碼”這樣的技術，也不會想到采用以減少羈押。至于刑事訴訟模式的轉型對“少捕慎訴慎押”的影響，雖然是客觀存在的，但卻需要分析其中的利弊。對此，后文將進一步展開。

（二）“少捕慎訴慎押”政策的效應

“少捕慎訴慎押”司法政策出臺后，其所產生的最直接效應是相關制度與措施的推行，而相關的數據則能更直觀地反映其落實后的效應。

1.“少捕慎訴慎押”的措施落實

檢察機關作為主導“少捕慎訴慎押”的主體，針對之前羈押率高、不訴率低等問題，優化了辦案模式，發揮了審查逮捕以及審查起訴的把關作用，其中說理與羈押必要性審查為兩大關鍵詞。

其一，在不予批捕與不予起訴的過程中，著重釋法說理，提升變更、撤銷強制措施建議的可接受性，以促成公安機關以及被害人等訴訟主體的理解、認同與支持。通過健全逮捕說理機制，加強對不同類型案件社會危險性標準的歸類總結，強化刑罰要件、社會危險性要件的指引、規范功能，通過審查逮捕履職辦案倒逼偵查機關審慎適用羈押強制措施。該項政策的這種效應，絕不僅限于相關統計數據中，?2022 年，公安機關提請審查逮捕83.7 萬人，同比下降32.5%。在不捕率、不訴率大幅上升的情況下，公安機關對不捕不訴提出復議復核4200 余人，同比下降41.2%；2022 年公安機關對不捕不訴提出復議復核、當事人提出申訴比2018 年分別下降63.2%和25%。參見《最高檢案管辦負責人就2022 年全國檢察機關主要辦案數據答記者問》，載最高人民檢察院微信公眾號2023 年3 月7 日。更重要的是促進了檢察機關在辦案中的釋法說理，在提升其可接受性的同時，彰顯了司法水平的提升。

其二，開展羈押必要性審查專項活動，規范采取與變更羈押強制措施辦案流程。一是執行更嚴格的羈押標準，進一步細化逮捕適用標準，統一羈押必要性審查標準，嚴格控制逮捕羈押。二是加大羈押審查的力度，建立對羈押必要性的定期審查制度。加強對羈押持續時間、延長偵查羈押期限和重新計算羈押期限的規范，以逮捕時所依據的事實、證據條件、社會危險性情形是否發生重大變化，羈押期間是否出現和解、認罪認罰等新情況，犯罪嫌疑人、被告人有無不適宜羈押的疾病或特殊情形為重點，全面審查判斷是否有必要繼續羈押，及時變更、撤銷不必要的羈押。三是提升審查質量，具體判斷個案中的社會危險性時進行實質審查，建立社會危險性證明程序機制和量化評估機制，避免輕罪案件羈押率過高、“構罪即捕”、“以捕代偵”、“一押到底”等突出問題。專項活動期間，檢察機關在偵查、審判階段開展羈押必要性審查提出變更強制措施或釋放建議后，偵查、審判機關的建議采納率達88.62%，同比上升近5 個百分點。?《數據說話：少捕慎訴慎押刑事司法政策落實一年間》，載法治日報微信公眾號2022 年4 月27 日。

基于全國檢察機關羈押必要性審查專項活動所取得的積極成效，最高檢決定將自2021 年7 月1 日部署開展為期半年的羈押必要性審查專項活動延至2022 年12 月31 日，適用案件范圍由三類重點案件拓展為全部在辦羈押案件，以促成羈押必要性審查的實質化、規范化、常態化、長效化運作。

2.相關數據顯示“少捕慎訴慎押”的效應

“少捕慎訴慎押”實施之后，相關統計數據顯示其成效顯著。其中，關于減少不必要羈押，據統計，羈押必要性審查專項活動期間，捕后羈押必要性審查同比2020 年下半年增長5.1 倍，環比2021 年上半年增長3.6 倍。?參見蔣安杰：《少捕慎訴慎押刑事司法政策落實一年間》，載《法治日報》2022 年4 月27 日，第9 版。最新數據顯示，2022 年全國檢察機關開展羈押必要性審查25.4 萬人（次），同比上升43.7%。?《最高檢案管辦負責人就2022 年全國檢察機關主要辦案數據答記者問》，載最高人民檢察院微信公眾號2023 年3 月7 日。而逮捕數據的變化對正效應更具有說明力。以2022 年1-3 月的數據為例，一是逮捕率降幅明顯，其中無社會危險性不捕占比大幅上升且為歷年來最高，達到58.4%。二是受理起訴時犯罪嫌疑人羈押率平穩下降，檢察機關提起公訴前采取刑事拘留、逮捕強制措施的人數同比下降了18.3%。三是捕后不訴和捕后無罪判決人數逐漸上升，捕后不訴和捕后無罪判決人數共占逮捕人數的1.3%，同比減少0.3 個百分點。對已逮捕案件決定不起訴同比下降37.2%，捕后宣告無罪和不負刑事責任人數同比下降58.54%。捕后判輕緩刑，包括判處管制、拘役、單處附加刑、緩刑，以及免予刑事處罰率為8.1%，同比降低4.8 個百分點。?https://www.spp.gov.cn/zdgz/202204/t20220427_555453.shtml，2022 年5 月25 日訪問。

依據相關統計，審查起訴的相關數據相較于“少捕慎訴慎押”政策出臺前，亦有明顯變化。除了不訴率持續上升以外，在起訴案件中，撤回起訴和無罪判決率同比大幅下降，2022 年1-3 月，分別下降達44.4%和34.3%。?同前注?。2022 年，犯罪情節輕微、依法不需要判處刑罰的相對不起訴案件在所有不起訴案件中占到90%以上，人數由2018 年的10.2 萬余人上升至2022 年的44.2 萬余人。?《最高檢副檢察長陳國慶回答知乎網友提問：少捕慎訴慎押進一步強化人權司法保障》，載最高人民檢察院微信公眾號2023年3 月9 日。刑事案件捕后不訴和無罪判決率1.1%，同比減少0.5 個百分點。?《最高檢案管辦負責人就2022 年全國檢察機關主要辦案數據答記者問》，載最高人民檢察院微信公眾號2023 年3 月7 日。

整體來看，政策實施后的2018 年-2022 年期間，對不構成犯罪或證據不足的依法不批捕81.8 萬人、不起訴21.1 萬人，比前五年分別上升30%和69.4%；對涉嫌輕微犯罪、有悔罪表現的，附條件不起訴7.1萬人，適用率由2018 年的12.2%升至2022 年的36.1%；對犯罪較嚴重的起訴17.9 萬人，比前五年下降36.9%。?張軍：《最高人民檢察院工作報告》，第十四屆全國人民代表大會第二次全體會議，2023 年3 月7 日。其中，2022 年檢察機關對非國有公司企業工作人員不起訴3 萬人，同比上升18.6%；企業合規改革試點以來，辦理涉案企業合規案件5150 件，其中適用第三方監督評估機制3577 件，占69.5%；對整改合規的1498 家企業、3051 人依法作出不起訴決定，另有67 家企業整改不實，243 名責任人被依法追訴。?《五年“趕考”交卷：以能動檢察做優做實人民至上——最高檢工作報告解讀》，載最高人民檢察院微信公眾號2023 年3 月7日。

一些省市的情況也反映了“少捕慎訴慎押”政策的效應。例如浙江省較為典型地體現了逮捕率與不訴率都隨著刑事案件“一升一降”的數據有所變化。近年來，浙江省刑事案件總量從50.9 萬余起下降到23.6萬余起。?參見胡宗昊、陳立波：《平安浙江、法治浙江走出兩條漂亮曲線》，載《浙江法治報》2023 年4 月18 日，第1 版。2022 年，浙江省的訴前羈押率是18.48%，比全國平均水平低了8 個百分點；刑事案件不起訴率達34.1%，比全國平均水平低了7.8 個百分點。此外，浙江省檢察機關在作出不起訴決定后，對被不起訴人出具檢察意見書建議行政機關進行行政處罰，2020 年1 月至2022 年12 月共計7491 件。截至2023 年3 月，杭州地區適用“非羈碼”人數已達34748 人。?《“少捕慎訴慎押”在“浙”落地情況如何？聽這場重磅發布會的檢察聲音》，載浙江檢察微信公眾號2023 年4 月18 日。鑒于杭州地區適用“非羈碼”的良好效果，浙江省檢察院已將“非羈碼”納入一體化辦案體系，推進非羈押人員監管大場景應用，切實降低羈押率。

（三）“少捕慎訴慎押”的意義

關于“少捕慎訴慎押”的意義，有關部門在推介該政策時曾有系統說明，主要包括四個方面。一是有利于強化人權司法保障，通過盡可能減少審前對犯罪嫌疑人人身自由的剝奪，以避免羈押強制措施的濫用、誤用；二是有利于促進社會和諧，減少不適當、非必要的逮捕羈押，體現司法寬和、謙抑，釋放司法善意，有助于促進犯罪嫌疑人、被告人認罪悔罪、修復被犯罪破壞的社會關系；三是有利于加強犯罪治理，例如，通過完善的犯罪綜合治理體系，對于情節輕微的案件依法適用不起訴，并加強行政處罰與刑事追究的銜接，雖然定罪判刑少了，但懲戒力度不減；四是有利于節約司法資源和社會成本，羈押不僅需要大量資源投入，且被羈押人員不能正常生產生活、創造價值，這些都是羈押的隱形成本。同時，減少因羈押中的“交叉感染”導致被羈押人員重新回歸社會后再度危害社會、違法犯罪的情況。?同前注④。

上述四個“有利于”比較完整地揭示了“少捕慎訴慎押”的意義。雖然如此，從刑事一體化的角度，按照國家治理現代化的要求，我們對“少捕慎訴慎押”的價值還可以作進一步分析。一方面，應當看到，這是（寬嚴相濟等）相關的刑事觀念和刑事政策、（慎刑等）刑事實體法與刑事程序法的統一，有助于把握現代刑事法律體系的文明發展的共同精神，明確慎重采用刑事手段的緣由；另一方面，基于刑事一體化的認識，可以認識到這項刑事司法政策的統一的內在品質，分析其不同層面的共同價值及其相應要求。概括而言，“少捕慎訴慎押”不僅還原了逮捕和拘留這樣的羈押措施作為保障訴訟順利進行的“迫不得已”的措施之實質，借此可以否定羈押的懲罰性功能以及“以羈代偵”的做法；而且以此認識到提起公訴并非越多越好，越嚴厲越好，由此突顯了起訴便宜在彰顯寬嚴相濟的刑事政策中所具有的不可或缺的價值；并可以據此強調減少羈押的政策應在刑事訴訟各個階段普遍適用。

需要說明的是，不論是從國際的橫向視角還是從歷史的縱向視角來看，“少捕慎訴慎押”還有很多應當重視的價值。例如，依據《公民權利和政治權利國際公約》第9 條第3 款規定：刑事被追訴人在審前一般應不被羈押，除非遇有法定的特別原因。顯然，“少捕”“慎押”與此規定在精神上相通。而從法律的進步與社會的發展以及治理社會的觀念轉變等方面來看，這項刑事司法政策所具有的進步意義，即犯罪這種惡雖然需要通過刑事的方式予以治理，但刑事手段本身也是一種惡，即使以惡治惡是必要的，也應盡量慎用，這正是刑事法需要謙抑的緣由?，F代文明社會正是因此而強調治理社會應當減少使用、慎重使用刑事的方法。當然，“慎刑”的另一個重要原因是刑事的手段對遏制犯罪的作用十分有限。因為統計數字和歷史都證明，自該隱以來，世界既沒有因刑罰而得到感化和改善，犯罪也沒有因刑罰而被震懾住。另一方面，罪犯絕不僅僅只是敵人，從其行為方式上看，反而是市民社會的有用成員。?參見［德］米夏埃爾·帕夫利克：《卡爾·馬克思論犯罪和刑罰》，樊文譯，載《澳門法學》2021 年第2 期?！吧俨渡髟V慎押”所體現的國家治理現代化觀念，與先賢之論相契合，同樣要求對犯罪不應只是一味采用嚴厲的刑事手段，而應采取綜合治理的模式，以更有效、更文明的方式予以應對。

有關“少捕慎訴慎押”對于提升刑事司法以及社會治理品質的價值，我們還需要重視相關的“成本-收益”計算。應當認識到，在羈押與起訴所產生的能夠計量與不可計量的成本之間，后者往往更具有基礎意義。例如，刑事訴訟作為遏制犯罪的一種社會治理方式，為什么非要通過羈押這種方式進行？逮捕一個人所需的成本，包括物力（建造看守所的費用等）、人力（需要投入的看守所人員）、時間等，都能簡單進行計算，然而，因為逮捕所產生的其他成本往往無法估量，這也是法律要求對未成年人慎用逮捕的重要原因，以及政策強調對民營企業家犯罪應注重適用“少捕慎訴慎押”的理由。

除了上述共同的價值，“少捕”與“慎訴”“慎押”在落實憲法人權保障與強化職權規制、提升刑事程序法治文明程度等方面的價值，也有其特性。深入分析“少捕慎訴慎押”各個不同方面的具體價值，有助于我們深入探討這項刑事司法政策的當代意義。

1.“少捕”的主要價值

“少捕”所具有的獨特價值，即因“可捕可不捕的不捕”之刑事司法政策而決定不捕，從而減少逮捕的意義，主要包括以下幾個方面。

其一，“少捕”具有積極維護憲法所規定的人身自由權的價值。逮捕完全剝奪了被刑事追訴之人的人身自由權，逮捕的條件規定得越嚴苛、程序越復雜，要實施逮捕的難度就越大，就越有助于減少逮捕，憲法所規定的公民人身自由權受保護的力度就會越大?！吧俨丁钡恼唧w現了逮捕措施與落實憲法人權保障之間的反比例關系，即越少地采用逮捕，就越有利于落實憲法中人身自由權的保障。

其二，“少捕”反映了通過積極規范逮捕的職權以持續促進刑事訴訟文明的提升。以往偵控部門重視采用逮捕措施，一方面是其有利于保障訴訟的順利進行，另一方面則是基于審訊等偵破案件的需要，以至于實踐中普遍適用較長時間的羈押。?1996 年廢除“收容審查”條例之前，偵控部門為了辦案的需要，基于規避逮捕的實體條件和程序要求以及期限規定，在刑事訴訟中甚至曾廣泛適用比逮捕更便捷且期限更長的“收容審查”?？v觀逮捕程序規定從1979 年至今的變化，由開始階段的注重保障訴訟順利進行，到逐漸強化對職權機關采用逮捕措施的規范以盡量減少逮捕，這期間逮捕的條件與程序因此不斷趨于復雜與完善。

如今，人們對強制措施制度功能的認識，應超越以往旨在保障訴訟的順利進行的認知。應當看到，強制措施制度的功能主要在于規范職能部門、保障人權。強制措施制度若只是為了保障訴訟的順利進行，那么，只要設置羈押一種強制措施就夠了，因為剝奪人身自由的羈押措施比限制人身自由的非羈押措施，更有利于保障訴訟的順利進行；若是為保障訴訟的順利進行，那么，對刑事羈押也不需要設置期限，因為訴訟若沒有終止，采用羈押的方法保障訴訟順利進行的必要性就一直存在。由此可見，若沒有人權保障和規制職權的需要，強制措施制度將會如何設置難以想象。正是人權保障和規制職權這樣的訴訟文明發展的需要，才有必要設置對人身自由權利影響程度有差別的不同的強制措施并要求盡量采用非羈押措施，才需要對逮捕確定越來越嚴格的期限和相關程序的限制。?參見王敏遠：《刑事程序法治的發展與學者的堅守》，載《法治研究》2017 年第1 期。

因此“少捕”與訴訟文明的發展趨勢相符。這些年來，刑事訴訟法在數次修訂過程中不斷提高職權機關采取逮捕的“門檻”，由僅可能存在的社會危險的“抽象可能性”就應逮捕（1996 年《刑事訴訟法》第60條），到需要證明存在社會危險性作為應當逮捕的一個前提條件（2012 年《刑事訴訟法》第79 條），就是其中一例。與逮捕相關的程序也漸趨復雜，例如《刑事訴訟法》第88 條規定在批準逮捕時人民檢察院需根據情況訊問犯罪嫌疑人；再如，逮捕過程中需聽取律師意見；又如，需加強羈押必要性審查以及采用聽證方式進行審查等。

其三，“少捕”作為刑事司法的導向，既要求立法在相關程序中作出明確規定，還要求司法機關肩負盡量減少逮捕的社會責任。例如，《刑事訴訟法》第280 條規定，（基于未成年人心智不成熟、易于在看守所受交叉感染以及適用挽救為主等原因）對未成年人刑事被追訴人應當嚴格適用逮捕。又如，在推行企業合規改革試點進程中，有關部門提出對涉罪的民營企業家也應盡可能少用羈押措施，以避免逮捕等羈押措施所帶來的負面效應。而我國民營企業常見的獨特結構，對于企業正常經營的損害更可能極端放大，民營企業家一旦被采取強制措施，極易導致其企業生產、經營陷于困境甚至于崩潰。?參見李建偉、李曉明：《刑事訴訟中的企業家民商事權利保護》，載《人民司法》2019 年第19 期。這種局面，于社會而言也是一種無可挽回的損失，企業倒閉員工失業，最終影響到社會穩定。因此，應當看到，如果被刑事追訴之人由于輕罪且不具有應當逮捕的相關法定事由而被逮捕，使其個人以及社會因此付出了理應可以通過其他非羈押措施所避免的代價，而后者的代價比前者而言甚至更為沉重，對此不得不察。

當然，目前上述兩類案件的“少捕”仍是在輕罪框架之內適用于有限的對象，未來應更大范圍地進行“少捕”的探索，由適用于部分輕罪案件中被刑事追訴之人逐步推廣至涉嫌輕罪的多數人，甚至可以考慮在判處10 年以下有期徒刑的案件中，在非慣犯以及非暴力犯罪等法定應予逮捕的情形外，依法適用“少捕”。從歷史和現實的經驗看，即使是一些判處3 年以上10 年以下有期徒刑的案件，確實也不應忽視少捕的價值。因為如果事實、證據等條件存在問題，同樣會發生一旦錯捕就將導致辦案人員形成“有罪”的思維定勢，進而引發錯訴、錯判，不僅給犯罪嫌疑人、被告人及其家庭帶來災難性的后果，而且給司法公信力帶來巨大的沖擊。?參見孫長永：《少捕慎訴慎押刑事司法政策與人身強制措施制度的完善》，載《中國刑事法雜志》2022 年第2 期。

其四，“少捕”價值在其特定的含義下還可以進一步延伸，例如，可以促進解決刑法適用中的“實報實銷”等問題。實踐表明，在“可捕可不捕”的情形下，選擇了逮捕，那么后果往往就是法庭在審判時面臨“可輕判可不輕判”的情形下，一般會判處不短于已經逮捕的期限之刑期，這樣就導致“實報實銷”的問題。要解決此種不合理現象，源頭就在于“少捕”，“少捕”有助于消除審前逮捕與判處刑罰之間的“捆綁”關系。

2.“慎訴”的各種價值

“慎訴”的要求具有復合性，這與我國相關法律所規定的檢察官客觀公正義務相契合，與起訴裁量權（起訴便宜）的理念也相通。檢察官在起訴方面的職責包括其在審前程序中對起訴的案件的中立審查責任，即客觀過濾責任，這要求檢察官對于符合起訴條件的犯罪嫌疑人提起公訴，對依法不應或不必提起公訴的則有權決定不起訴。根據法律的規定，不起訴的種類多樣，包括無罪不訴（絕對不起訴）、輕罪不訴（相對不起訴）、存疑不訴（證據不足不起訴）、附條件不訴以及特別不訴（《刑事訴訟法》第182 條規定的特殊不起訴），因此，“慎訴”在各種不訴中的價值需要分解。在此，基于人權保障原則、客觀公正義務、起訴裁量權等，對“慎訴”所包含的各種價值進行分析。需要說明的是，由于“慎訴”所要求的慎重起訴是指“可訴可不訴的不訴”，即盡量適用不起訴，這意味著我們研究的重點只是“可裁量”的不起訴之價值；鑒于特別不訴基本難以在實踐中發生，因此，關于特別不訴的價值，就不在此討論。需要說明的是，“慎訴”的價值與相關的“不訴”之價值并不直接等同，“慎訴”的意義應該就是促進了相關“不訴”價值的實現，由此，相關“不訴”的意義某種程度上也可以說是“慎訴”的意義。

第一，刑事訴訟法關于起訴與不起訴的規定，除了應當起訴與不應當起訴之外，還規定了對輕微犯罪可以不起訴，即相對不起訴，“慎訴”具有促進這種不起訴制度落實之價值自無疑義。當然，“慎訴”與刑事訴訟法所規定的相對不起訴并非同義重復。應當看到，“慎訴”作為刑事司法政策所倡導的是在“兩可”的情形下應當選擇不訴。這是在刑事訴訟法所規定的可以不訴的可能性中，提出了應盡量不起訴的政策要求。對這種差異應當充分重視。一方面，對輕微犯罪盡量不訴，不僅可以實現刑事訴訟法對此規定的立法宗旨，即，對輕微犯罪可以采用輕緩的刑事司法方法，既可以因此節約司法資源，還能更好地實現人權保障；且可借此減輕因犯罪而引發的社會對抗“成本”，這將對社會的長治久安具有積極意義。另一方面，“慎訴”在目前輕罪案件占據刑事案件絕對多數的社會背景中，其適應時代發展的意義尤為突出。如果說在社會治安形勢嚴峻時強調以嚴刑峻法應對犯罪還有“理由”，那么，在當下普遍輕罪的環境下，以輕緩且合理有效的方式治理輕微犯罪才是應時的，尤其是可訴可不訴的輕微犯罪，其所反映的社會矛盾相對而言通常并不激烈，只要有可能，刑事訴訟對其就應更注重采用相對不起訴等“非犯罪化”的訴訟方式予以化解。

第二，附條件不起訴作為介于提起公訴與不訴之間的一種特殊制度設計，其功能明顯不同于其他的不起訴，“慎訴”對此的價值體現在兩個方面，一是促進落實法律所規定的附條件不起訴，二是積極推動司法實踐中的附條件不起訴的試點。

2012 年《刑事訴訟法》修改時新增了適用于未成年人的附條件不起訴，適用于部分輕微犯罪的未成年人，其宗旨在于實現對未成年人的教育、感化和挽救?？梢钥吹?，這里的教育是一種基于所附條件的特殊教育，即這種教育因為不起訴所“附條件”而具有強制矯正其行為的功能。因此，附條件不起訴對犯輕罪的部分未成年人的治理價值具有獨特的意義。?未成年人是國家、社會的未來，因其身心處于發展過程，可塑性較強，避免因其“一失足而成千古恨”應該予以特別的保護。適用附條件不起訴則可以對未成年人實行一定期限的具有強制性的考察幫教，即約束其行為（禁止性規定），矯治其心理疾?。òú涣际群茫?，引導其向善（做義工），培養其生活技能，幫助其就業或重返學業，從而對未成年人起到約束、震懾、教導作用，使其不想、不敢、不能再犯，從而順利適應和回歸社會。最高人民檢察院積極推動的企業刑事合規試點，其積極的社會意義引人注目。對涉輕罪的企業及企業家而言，企業刑事合規附條件不起訴，不僅會使涉案企業家的人生可以重新開始，還會使該企業的生產與經營因為合規而健康發展，從而對其員工生計甚至社會穩定有積極意義。而“慎訴”在積極推動司法實踐中的企業刑事合規附條件不起訴的試點中的價值，一方面是拓展了附條件不起訴制度在實踐中的適用范圍，另一方面，則可以推動相關立法的完善。

此外，“慎訴”的意義并非僅限于推動落實相對不起訴的規定，其對落實疑罪不起訴、絕對不起訴也有積極意義。這些不起訴按照法律規定屬于應當不訴，而并不是“可訴可不訴”的情況，但其與“慎訴”的關系也需要進一步分析?；凇吧髟V”的本質在于慎重提起公訴，我們認為，其當然應當包括所有依法不訴的情況。例如，《刑事訴訟法》第175 條規定對于經二次補充偵查仍然證據不足的案件，應當作出不起訴決定，這被稱為存疑不訴。然而，在司法實務中，不乏“案件事實不清”或者“證據不確實、不充分”的案件進入到起訴程序。一方面，這導致被刑事追訴人陷于不利境地，造成了司法不公；另一方面，這也導致了司法資源的浪費。?為糾正此類不當起訴，一般有兩種途徑。一是法院依法作出無罪判決，二是在判決作出前，檢察機關撤回起訴。鑒于我國一系列的現實情況，無罪判決的作出往往要面臨比有罪判決更大的障礙，因而檢察院在審判過程中以證據不足為由撤回起訴更為常見。而法院為避免在此類案件中出現庭審“無用功”情形發生，依據2021 年《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第232 條可通過庭前會議的方式建議檢察院補充證據或撤訴。有學者認為，這一新的規定如果能充分發揮其作用，有助于促進控審之間的有效制約關系以及防止濫訴，否則很可能成為繼《刑事訴訟法》第201 條“一般應當采納”條款之后的另一個檢法非理性沖突的爆發點。參見孫遠：《論庭前會議環節對控方證據的實質審查——以新〈刑訴法解釋〉第232 條為中心》，載《上海政法學院學報》2022 年第1 期。因此，檢察機關對疑案應依法決定不起訴，同樣體現了“慎訴”的要求，“慎訴”因此與存疑不訴價值相通。首先，存疑不訴要求檢察機關慎重進行起訴的審查，以避免將有疑問的案件提起公訴；其次，存疑不訴要求檢察機關重視關于事實、證據與法律適用方面可能存在的疑問，尤其是辯護方所提出涉及罪與非罪的疑問。而“慎訴”要求檢察機關審查起訴時應謹慎對待疑問，依法“過濾”不合格的案件，避免其進入審判，以使檢察機關能夠有效貫徹疑罪從無和保障人權等原則。由此可見，“慎訴”的價值同樣應當及于疑罪不起訴等應當不起訴的情形。

3.“慎押”的特殊價值

“慎押”豐富了“少捕慎訴”政策的內涵與意義，促成刑事一體化精神的貫徹?！吧餮骸钡膬r值應基于將“慎押”的內涵向前推及于慎重拘留、往后延伸到盡量適用緩刑的基礎之上。由此，被刑事指控之人作為權利主體，其人身自由等權益得到更多的保障與實現，也更有利于刑事法律制度的文明發展。

將“慎押”的含義前置到拘留階段，做到盡可能減少采取拘留措施，其價值還在于能為“少捕”的落實爭取更充分的實施空間。而在刑事司法程序各個階段都做到審慎采用剝奪人身自由的手段，則要求“慎押”還應意味著在刑事指控時建議緩刑、在判處緩刑后對被判刑之人依法采取社區矯正的方式予以執行?！吧餮骸钡膬r值因此可以延伸至刑事執行階段。由偵查時的拘留開始，直至刑事執行階段，“慎押”可謂是串聯起了整個刑事訴訟流程，既能保證司法公正的延續，也積極促進對刑事被追訴人的社會保護。

三、“少捕慎訴慎押”面臨的問題分析

鑒于“少捕慎訴慎押”刑事政策所具有的積極意義及已經取得的成效，人們期待其能夠得到更加普遍、長期、穩定有效的執行。為此，在對“少捕慎訴慎押”予以肯定的同時，應關注政策落實過程中存在的問題，分析其產生的原因，探討該項刑事司法政策可持續發展的條件，以促進其持續發揮積極作用并不斷拓展其效用?！吧俨渡髟V慎押”在落實過程中的問題主要有五個方面，以下分別予以分析。

（一）觀念尚未完全跟上政策的節奏

“少捕慎訴慎押”作為一項新興的刑事司法政策，在短時間內人們對其尚未達成共識，甚至在觀念層面存在沖突，影響政策的落實。

我國司法機關、司法人員長期以來形成的依賴羈押辦案等陳舊司法觀念，與“少捕慎訴慎押”明顯沖突。只有這些不相適應的傳統觀念根本轉變，才能形成政策所要求的更為先進的刑事司法理念，甚至于達到毛主席所說的“可捕可不捕的不捕，捕了就是犯錯誤”的水平，那么，“少捕慎訴慎押”的實現，以及其持續穩定得到貫徹就再無可慮。目前的“少捕慎訴慎押”司法政策主要是依靠自上而下的推動，有的地方成效顯著則是與考核相關?？靠己送苿诱叩膶嵤?，雖然“動力十足”，政策的推行在短期內也能產生明顯的效果，但這是否能長期、持續有效，則不無疑慮。某種意義上可以說，目前依靠考核推動政策落實的局面，反映了司法機關、司法人員并未牢固樹立與“少捕慎訴慎押”相適應的觀念。

治理犯罪觀念的現代化，首先在于無罪推定，這是“少捕慎訴慎押”的基礎，鑒于“少捕慎訴慎押”的基調是促進對法律規定的落實，具備相應的觀念就是落實的關鍵。例如，刑事訴訟法和相關司法解釋已經對應當逮捕的條件作出了嚴格的規定，因而司法實踐中存在大量“可捕可不捕”的情形，真正確立與“少捕”“慎押”相符的觀念，無疑對于切實落實刑事訴訟法關于逮捕的規定，從而減少逮捕具有決定性的意義。

此外，應轉變對輕罪的治理方式的觀念。應盡量用輕緩的方式治理輕罪的觀念，目前并未廣泛深入人心。這種狀況，會影響司法機關、司法人員及時更新現代化的刑事司法觀念，從而導致其跟不上刑事司法政策的節奏。犯罪結構的變化只是“少捕慎訴慎押”推行的一個背景，對貫徹這項政策來說，更為關鍵的是應從觀念上認識并認同現代化的刑事司法不僅要求對犯罪進行治理，而且還應強調有效與文明治理，即治理犯罪與保障人權并行不悖，由此才能持續踐行“少捕慎訴慎押”。當然，觀念的轉變難以一蹴而就，需要持續努力，這不僅需要清醒地意識到觀念問題的存在，更重要的是做出相應的努力予以改變。

（二）政策適用受到法律規定的限制

“少捕慎訴慎押”在推行過程中，面臨現行法律的限制問題，這對政策的落實形成障礙。例如，《刑事訴訟法》第282 條所規定的附條件不起訴僅適用于部分未成年人犯罪案件，且限制在可能判處一年以下有期徒刑的范圍，然而，“慎訴”政策所支持的企業刑事合規的附條件不起訴，卻可以適用于可能判處3年有期徒刑以下的案件，兩者明顯不協調。當然，基于刑事政策的適用以法律規定為界限，“慎訴”政策的適用不應突破現有規定，因而兩種不同的附條件不起訴之間的沖突似乎并不存在。然而，政策的效應不應僅限于法律的規定，而應包括推動法律規定的完善。就此而言，如果企業刑事合規的附條件不起訴之試點經驗，可以被今后的法律所吸收，那么，解決上述不協調問題，就需要刑事訴訟法對未成年人適用附條件不起訴的刑期限制做出調整。?當然，建立企業刑事合規中的激勵機制，我們不應將附條件不起訴作為唯一選項，而應注重多種方法的綜合運用，例如，建議判處緩刑等，也是一種重要的激勵方式。重要的是，激勵機制不僅是有效的，而且符合法律的規定以及公平正義的要求。

關于刑事司法政策對法律完善的推動作用，需要研究的問題很多。應該看到，2012 年修改刑事訴訟法之時，考慮到附條件不起訴是一項新的制度，對其嚴格限制具有相應的合理性。然而，自2012 年之后，附條件不起訴制度再無任何變動，極大地壓縮了附條件不起訴制度在新時代應有的作用，與當下寬嚴相濟的刑事司法政策不再適應，因而亟待擴容。另外，在推進企業刑事合規試點中，不能適用名實相符的附條件不起訴，而只能“名不副實”地適用相對不起訴，導致“慎訴”的價值未能完全釋放。

（三）對法律規定的認識的局限

人們對于“少捕慎訴慎押”的適用，在某些方面還存在對相關法律規定的認識不夠準確的問題。例如，關于“少捕”的認識并未完全及于法律規定（《刑事訴訟法》第81 條）的范圍，而以為其作用僅限于3 年以下有期徒刑的情形。

依據《刑事訴訟法》第81 條的規定，應當逮捕的條件有兩類，其一是可能判處有期徒刑以上且具有法律所列舉的五種社會危險性的；其二是可能判處10 年有期徒刑以上刑罰的。由此可見，這兩種情況之外的，應理解為“可以逮捕”的情況。目前，司法實務落實“少捕”的案件類型主要局限于輕微犯罪案件，即可能判處3 年有期徒刑以下刑罰的，以及雖然可能判處3 年有期徒刑以上刑罰但系過失犯罪，初犯、偶犯，共同犯罪中的從犯、脅從犯等，應當慎用逮捕。比對《刑事訴訟法》第81 條的范圍，不難發現，對“少捕”政策這種理解，即使對刑事訴訟法的落實有意義，也是在對第81 條的含義的理解存在限縮的情況下的落實。這反映了對“少捕”的理解尚未能準確對標刑事訴訟法的規定。

（四）對政策含義與意義的認識尚存偏頗

目前我們對于“少捕慎訴慎押”的理解仍存在著一定程度的偏頗，這將影響該項刑事司法政策全面、持續、穩定地落實，因此需要糾偏。其中，特別重要的是應重新認識該項政策中有關節約司法資源與提高訴訟效率的意義。

“少捕慎訴慎押”是否能節約司法資源與提高訴訟效率，應是一個需要辨析的問題。一方面，“少捕”與“慎押”采取電子化非羈押措施時，確實能減少看守所與監獄的關押成本，在這個意義上確實是節約了司法資源。另一方面，“慎訴”對審判等環節來說也有節約司法資源的效應。由于檢察機關決定不予提起公訴，避免了控辯雙方進入庭審以及庭審之后的程序，就此，完全可以說是一定程度上節約了司法資源、提高了司法效率。然而，應當看到，“慎訴”可能并未降低檢察官的“工作成本效率”，反而增加了檢察官在審查起訴工作中的“成本”。由于適用不起訴程序，檢察官往往要做比適用起訴程序更多的工作?；谶@個基本事實，需意識到“少捕慎訴慎押”政策將會一定程度上使得刑事檢察程序更為“復雜”。但是基于“慎訴”所能帶來的積極效應，這樣的“代價”就是有意義的。我們應認識到“少捕慎訴慎押”的意義，并非簡單地追求訴訟的從快與程序的從簡。

在理解“少捕慎訴慎押”政策時，應清醒地意識到對“慎押”的理解也存在一定程度的誤差，以至于“慎押”的實施成為了該政策的“短板”。在司法實務中，羈押必要性審查通常被認作就是“慎押”的全部含義；而在理論研究中，也鮮見將“慎押”與慎重采用拘留等進行有機聯系，致使“慎押”的政策至今未能及于慎重采用刑事拘留。而如此狹隘地理解“慎押”，也會因此難以落實“依法可判緩刑的應盡量提出緩刑的建議”，以至于影響到緩刑制度的效應。由此可見，準確、全面認識“少捕慎訴慎押”的含義和意義，是貫徹落實這項政策的基礎。

（五）政策執行不平衡

盡管從不捕率、羈押率、不訴率等數據來看，“少捕慎訴慎押”的確取得了明顯的效應，但也應看到“少捕慎訴慎押”的落實過程中，政策執行存在不平衡。例如，“醉駕罪”這樣的輕罪，基本在該項政策的適用之外。這樣的不平衡致使未能釋放政策的應有效應。

在處理“醉駕”案件時，“刑拘、起訴、判刑”幾乎是“一條龍”的標配，這明顯與“少捕慎訴慎押”本應廣泛適用于輕罪的要求相悖，導致“少捕慎訴慎押”在這類輕罪案件的貫徹中異化。以刑事手段嚴厲處置“醉駕罪”等輕罪的效果隨著邊際效應現已呈下降趨勢，導致其打擊與預防的效果越來越弱，由此帶來的社會成本卻越來越大。一年超過30 萬的人因此被判處拘役，?《最高人民檢察院工作報告（審議版）》，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_548080.shtml，2022 年5 月8日訪問。龐大的罪犯基數擴增了社會對立面，并且隨著時間的推移不斷積聚。將絕大部分僅具有抽象危險的“醉駕”推入法庭審判并判罰，無論是對該罪案的個人及其家庭還是對于國家、社會都是巨大損失，屬于司法和個人的“兩敗俱傷”。?周光權：《論刑事一體化視角的危險駕駛罪》，載《政治與法律》2022 年第1 期。

隨著“幫信罪”打擊面的加寬，“少捕慎訴慎押”對輕罪治理顯得無能為力的情況，變得更為嚴峻。全國檢察機關決定起訴“幫信罪”（非法買賣電話卡和銀行卡、幫助提款轉賬等犯罪）在2021 年達12.9 萬人，是2020 年的9.5 倍，位列所有起訴罪名中的第三。?《張軍作最高人民檢察院工作報告》，載《檢察日報》2022 年3 月9 日，第2 版。從起訴人員看，近90%沒有犯罪前科，系初犯。從人員年齡看，低齡化現象突出，30 歲以下的占64.8%，18 至22 歲的占23.7%（且大學本科以上學歷）。?ttps://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202207/t20220722_566409.shtml#1，2023 年3 月10 日訪問。激增的數據似乎表明了“幫信罪”也基本處在“少捕慎訴慎押”政策適用范圍之外。

上述輕罪案件中，多數案件的被告人的主觀惡性以及行為的社會危害性并不大，本應盡量適用相對不起訴等有利于刑事被追訴人的程序予以處理，通過加強行政管理、完善行政處罰等非刑法方法進行有效治理。把有危害行為的公民變為罪犯不是刑法的目的也不是法治的追求。在社會治理中，刑事的手段應是最后的方法，刑事應當“謙抑”是現代法治的當然之義。維持一個低犯罪率的社會也是國家的重要目標、國民福祉之所在。?參見胡立平：《“醉駕”的入罪與出罪》，載《法律科學》2021 年第6 期。目前來看，“少捕慎訴慎押”在很多輕罪案件中的適用還有很大的拓展空間，其效能并未被完全釋放，這需要立法、司法和理論研究等各方面的共同努力，使“少捕慎訴慎押”這項刑事司法政策能夠更加有效、更加廣泛、更加持久地發揮作用，使其成為推動刑事司法文明進步的杠桿，促進我國刑事司法制度和實踐的發展。

四、結語

“少捕慎訴慎押”刑事司法政策是我國犯罪結構發生重大轉變的應時之策，該政策既與法治進步的軌道相契合，亦符合良法善治的現代要求。依據現有數據與司法實務，“少捕慎訴慎押”政策在落實的兩年多時間里，不捕率、不訴率等衡量刑事司法文明程度的重要指標均發生了顯著的變化，反映了這項政策在保障人權、規制職權及提升司法文明等方面所起到的正向引領作用?！吧俨渡髟V慎押”作為一項體現先進法治理念的政策，要想推動其更廣泛、深入、穩定地貫徹落實，既需要基于刑事程序的原理與原則等進行準確認識，更需要公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關在統一司法尺度、優化程序銜接等多方面強化部門協作，形成工作合力。從法理的角度對“少捕慎訴慎押”政策進行分析，旨在促進政策貫徹的實然狀態朝“理想”邁進，顯然需要循序漸進。在這個過程中，既需要刑事訴訟中的職權機關在“醉駕罪”（目前我國的“第一大罪”）與“幫信罪”（“第三大罪”）等體量龐大的輕罪中積極落實政策，也需要立法部門將現有的可以促進“少捕慎訴慎押”落實的司法解釋與可資借鑒的司法經驗，逐步吸收轉化為法律規定，使該政策在保障人權與規制職權方面發揮長效作用。