政策執行者如何構建政策正當性
——話語建構視角下的隨遷子女入學政策考察

陳宣霖

（1.湖南科技大學 教育學院，湖南 湘潭 411201；2.湖南省“十四五”教育科學研究基地（教育治理體系與治理能力現代化），湖南 湘潭 411201）

一、問題提出

政策的有效執行是國家治理能力的重要體現。習近平總書記特別強調“一分部署，九分落實”。然而，在現實中經常發生政策落實出現偏差現象，而且政策執行存在區域差異。例如，為解決流動人口隨遷子女義務教育問題，我國出臺了隨遷子女義務教育政策，但其執行既存在一定偏差，也存在城市差異，不利于推進教育公平和共同富裕。目前，國內外學者對我國政策執行現象進行了廣泛研究，但已有研究主要聚焦于探討政策執行中的“共性”現象（即政策執行為何偏離預定的政策目標），而較少探討政策執行的區域差異，沒有很好地解釋“相同的中央政策，不同的地方實踐”這一“差異化政策執行”現象[1]為何發生、如何發生及何以可能。值得一提的是，有研究以隨遷子女義務教育政策執行為例，嘗試性地探討了差異化政策執行是如何發生的[2]。該研究發現，隨遷子女義務教育政策的差異化執行是源于不同政府人員對國家政策的不同意義建構，因為政策執行者并不是對政策信息進行簡單的“解碼”，而是積極地進行闡釋以便采取行動，其行動是基于如何從環境中注意或選擇政策信息及賦予政策信息的意義。該研究雖有助于回答差異化政策執行“如何發生”，但卻沒有回答差異化政策執行“何以可能”。由于在政策執行過程中不僅不同政府人員可能會對同一政策進行不同的意義建構并采取相應的行動，而且其他利益相關者（如家長、學校等等）也可能會對該政策進行不同的意義建構并采取相應的行動，所以政府人員該如何為自己的意義建構及政策行動建立權威性從而促進政策在當地的順利實施？或者說，政府人員該如何讓當地的“差異化政策執行”獲得人們的認同或支持呢？鑒于學界目前很少探討這一問題，本文旨在以隨遷子女入學政策執行為個案，從話語建構視角探討地方政府人員是如何運用話語策略構建政策正當性以尋求人們支持的，以期打開政策執行過程的“黑箱”，為提升國家治理效能提供決策參考。

二、理論概述

這一部分首先論述政策正當性的內涵及其對政策執行的作用，然后論述政策正當性的來源，最后論述政策執行者構建政策正當性的方式。

（一）政策正當性及其對政策執行的作用

本文中的“正當性”對應于英文“legitimacy”①一詞。在社會科學中，“正當性”概念有廣義和狹義之分。廣義上的“正當性”被用于討論社會秩序、規范或規范系統；狹義上的“正當性”只被用于探討國家的統治類型或政治秩序[3]。自韋伯把正當性概念做出“社會學轉向”以后，正當性概念被廣泛運用于其他社會科學領域。在已有研究的基礎上，馬克·薩奇曼（Mark C.Suchman）在1995 年提出了一個后來被廣為引用的正當性定義：正當性是一個普遍性的觀念或假定，即一個實體的行動在某個社會建構的規范、價值、信念系統中是可取的、合適的或適當的[4]。這一概念強調觀察者群體對某個實體行為的“集體感知”，反映了觀察者們的“集體認同程度”，而“不依賴于單個個體的認可”。[5]例如，某些人可能不認為特定政策是適當的，但如果其他人將該政策視為是適當的并相應地采取行動，那么，不認為該政策是適當的這些人也會認為，由于其他人將該政策視為是適當的，因而也允許該政策支配自己的行為[6]。

“政策正當性”是指政策目標群體對政策系統、政策過程以及政策產出的認可和支持程度[7]，或是指政策的價值選擇符合某些普遍性的規則、規范并由此在社會范圍內被承認、認可、接受和遵守[8]47。本文認為，“政策正當性”主要是指政策在某個社會建構的規范、價值、信念系統中被認為是可取的、適當的或合適的一個普遍性觀念或假定。簡言之，它是指政策被人們認為是合情合理或合法的。由此可見，“政策正當性”關乎人們對政策的支持、接受與容忍程度。一項政策是否能夠為人們所接受并在多大程度上得到人們的遵從、維護和有效執行，取決于其正當性[9]。由于政策的有效執行是以各利益相關者對所推行政策的認同和接受為前提條件的，所以，一項政策如果不能為人們所真正認同的話，那么就很難被人們心悅誠服地接受和執行[10]。政策如果缺乏正當性，將會導致其效率低下、收效甚微甚至失敗，而只有獲得了正當性的政策才能獲得公眾的認同并得到順利執行，直至達到解決社會公共問題的治理目標[11]。那么，政策正當性何來呢？

（二）政策正當性來源于政府人員的積極建構

一方面，政府的典型特征不是擁有正當性，而是在不斷地構建自身的正當性。例如，有學者指出，政府的特征“不是擁有被定義為正當性的一個品質”，而是“構建正當性這一活動”，即“正當性不會憑空出現，它是政府積極行動的結果”。[12]2-14正如韋伯所言，一切經驗表明，“沒有任何一個統治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或者情緒的動機或者價值合乎理性的動機作為其繼續存在的機會”，任何統治都企圖喚起并維持對它正當性的信仰[13]239。簡言之，每一個支配系統都企圖培養和開發其正當性[14]299，任何權力一般都有通過其“正當性原則”進行自我辯護的必要[15]19?；诖?，有學者把政府“構建自身正當性”的這一活動稱為“自我正當化”（self-legitimation），并指出“自我正當化是政府固有的和典型的活動”，正如禮拜是宗教的典型活動一樣[12]30。

另一方面，政府自身的正當性并不一定能保證其政策的正當性[16]。例如，有研究指出，人們對于國家政權的認同并不等同于對其教育政策的認同，而且，我國大眾對各級政府的“認同程度”是不一致的，從而導致其教育政策的正當性具有多層次的特征：大眾認同中央政府的教育政策，但卻對地方政府的教育政策持否定態度[17]42-43。例如，“好政策被干部們執行壞了”“好經被歪嘴和尚念歪了”就是此類現象的形象化表述[18]。因此，為保證政策的順利實施，政府執行者有必要構建“政策正當性”。[19]正如有學者所言，一個政策的制定和有效實施，首先需要將其“正當化”。[20]85正當化是指“正當性的獲得過程”或“正當性的社會建構過程”，是建立及維持正當性的手段，它回答了“為何做這個事情以及為何以這種方式做這個事情”。[21]那么，政府人員如何構建政策的正當性呢？

（三）政府人員運用話語策略構建政策正當性

有學者指出，政府進行自我正當化的語言、禮儀和儀式無處不在[12]6。例如，在早期文明中，統治者乃是借助于“原始神話”或某種“天經地義”的理由（如“君權神授”）來“證明自身的正當性”。[22]189這些基于傳統或魅力的正當化方式依靠的是“感覺”，因而不需要廣泛地使用“理性溝通”來達成共識。但在現代社會，隨著神話、天意等傳統正當化方式的枯竭，“理性溝通”變得至關重要[23]。正如哈貝馬斯所言，“論證”對于“正當性的維系”而言是至關重要的，正當性若失去了“論證”的支撐，將很難獲得現代民眾的認同[24]228-230。而“話語”就是基于論證或理性溝通來建立正當性的一種策略方式。正因為如此，有學者將正當化定義為“解釋和辯護社會活動的話語”，它涉及“為過去或現在的行動提供良好的理由、依據或可接受的動機”，旨在“證明官方行為的合理性”。[25]255-256

相關研究指出，行動者通常運用“權威化”“道德化”“理性化”“敘事化”四種“話語策略”正當化自己的行動[21]。（1）“權威化”是通過參考個人的、傳統的、習俗的、法律的等權威進行正當化。這個權威既可以是來源于專家、制度地位的個體權威；也可以是非人格化的權威，如法律、規則、規章、習俗及傳統；還可以是“從眾效應”，即這么做是因為其他人或大多數人也這么做[21]。（2）“道德化”又稱為“道德評價”，是通過參照特定的價值系統（如人道主義、平等、公平等）進行正當化。特定的話語如果符合普遍的規范和價值，那么它就能為正當化提供一個“更加天然的基礎”，[26]因為“價值系統和日常生活體驗是組織正當性的最微妙也最有力的認知來源”。[27]（3）“理性化”是通過參考知識主張或論據以及在給定的文化背景下持有某些認知有效性的目標與用途來進行正當化。它分為“工具性”和“理論性”兩種形式：前者是通過參照目標、手段或結果，主要有目標導向、手段導向、結果導向三種；后者是指“事情的狀態”或某種“真理”，主要有實驗的、科學的、規則、解釋以及預測等類別[21]。（4）“敘事化”是通過“講故事”的方式進行正當化。斯通指出，“故事在政治中是十分有用的，因為，它的戲劇性可以起到激發情感的作用”。[28]141而情感是正當化過程的關鍵，因為它能為聽眾接受建議和行動進行調節和準備，使得聽眾傾向于接受和支持行動者的建議；行動者既可以通過喚起不同類型的情感去正當化他們的行動或言語并引起對話者的行為或心理反應，也可以利用情感去建構、強加、辯論或正當化對現實的某些觀念，促使個體形成他們有關社會行為的群體看法[29]。政策過程中比較常見的兩類故事是“每況愈下的故事”和“責備犧牲者的故事”：前者通常始于引用一些事實來表明事情已經變得越來越糟，從而要求立即采取行動，然后經常以一種危機預測來結尾，并提出一種關于行動的建議以避免危機發生；后者通常采取“窮人之所以成為窮人是因為他們追求當下的快樂，不為自己的未來投資”這種形式，其結尾號召那些犧牲者改變自己的生活方式，以避免悲劇重演[28]144-151。上述四種“話語策略”都有其不同的子類型，具體取決于特定的情景；而且，各類型之間通常是相互聯系的，既可分別使用，也可聯合使用，而聯合使用往往是最有效的正當化形式。

三、研究方法

本文采用質性研究取向的個案研究（case study）策略，選取我國東部沿海地區的W 市和Z 市作為個案。W 市曾連續兩年被評為“農民工滿意城市”，各縣（市、區）均通過了國家“義務教育發展基本均衡”評估，被國務院通報表揚為“全國‘兩基’工作先進地區”，所有公辦學校對隨遷子女開放，隨遷子女在公辦學校就讀率達90%以上。Z 市曾被評為“十大最受農民工歡迎城市”，所有縣（市、區）均通過國家“義務教育發展基本均衡”評估，所有公辦學校對隨遷子女開放，隨遷子女在公辦學校就讀率達80%以上。之所以選擇這兩個城市，一方面是因為兩市都是經濟發達地區，有著大量的流動人口及隨遷子女，且隨遷子女入學政策存在一定的差異：隨遷子女就讀W 市公辦學校需要滿足的入學條件主要包括暫住半年以上、簽訂勞動合同一年及以上或有工商營業執照、繳納社會保險一年及以上、符合計劃生育政策；在Z 市公辦學校接受義務教育需要滿足的入學條件包括戶籍所在地無監護條件、持暫（居）住證一年及以上、簽訂勞動合同一年及以上或有工商執照、房產證或房屋租賃合同或相關居住證明、繳納社會保險一年及以上。另一方面，筆者與這兩個城市的教育系統有一定的社會聯系，有助于筆者順利進入現場搜集研究資料。本文主要運用文本搜集、深度訪談等方法搜集資料，訪談對象主要是教育行政人員、學校教師及隨遷子女家長，訪談內容主要是涉及當地隨遷子女入學政策的制定與實施過程。訪談資料先進行文字化處理，然后分類編號，最后以四種話語策略為分析框架進行編碼和分析。

四、研究發現

這一部分詳述W、Z 市政府人員是如何運用話語策略構建隨遷子女入學門檻正當性的。

（一）政府人員運用“敘事化”話語策略構建隨遷子女入學門檻的正當性

一方面，兩市政府人員均講述了一個“每況愈下的故事”（詳見片段1 和片段2）：流動人口及其隨遷子女的不斷增多引起了當地政府的關注，為防止流動人口的進一步增加，當地政府出臺了相關政策，設置了公辦學校入學門檻。在這類故事中，正當性的構建是通過“未來預測”和“情緒調動”兩個過程進行的[29]?！拔磥眍A測”通常與一個暗指的“必然性論點”相聯系，這類策略通常導致一個結論，即特定的措施是“唯一的選擇”。[30]其次，“未來預測”通常還喚起了一種“擔心的情感”，它能為聽眾接受建議和行動進行調節和準備，使得聽眾傾向于接受和支持行動者的建議[29]。例如，“流動人口會越來越多”“教育支出不堪重負”等表述通過進行“未來預測”和訴諸聽眾的“擔心情感”，既有助于聽眾接受當地政府有關設置入學門檻的建議，而且也有助于將設置入學門檻認定為“唯一的選擇”。

片段1：一開始來的時候，孩子留在老家。但是來了幾年之后，他也感覺到子女教育的重要性，大家互相影響，到這里的孩子越來越多。一開始，我們沒有想到會有這么多的民工子女。針對這個情況，市里面也關注到了，然后就出臺了一些政策……如果沒有一定的門檻是容納不下的，會（有）越來越多的人。（I-G-W1）②

片段2：你不能無休止地（過來），我們壓力也吃不消。(隨遷子女)有24 萬人，每年還在增加2 萬人，2 萬人呀，Z 市辦1000 人的學校，要二十幾所，是不是？教育支出的增加，這個是不堪重負的。（IG-Z1）

另一方面，兩市政府人員均講述了一個“責備犧牲者的故事”（詳見片段3 和片段4）：當地的入學門檻并不高，一些隨遷子女之所以不滿足公辦學校入學條件，是因為他們的家長繳納社保的意識不強或不愿意繳納社保，而且這些家長經常性地流動，忙于生計，較少關注子女的教育，認為孩子有書讀即可。

片段3：他們剛剛來，暫住時間沒有滿，沒有勞動工合同，最嚴重的問題是沒有社保，繳社保意識不強，他沒有繳納，或者說知道孩子上學要繳社保但只繳了兩三個月的社保，也沒有滿時間……這些人他沒有這個意識，讓他過來接受教育，但是，他認為他還要為生存打拼的，所以，對孩子來講的話，他關注得不是很多。（I-G-W2）

片段4：應該來說，這6 個條件，剛才我們科長也說了，其實不難的……有些家長可能意識不到，他對孩子的教育問題，他也不是特別那種（關心），他說有個書讀（就可以了）。你說，我們6 個條件哪里設置高了，沒有……他來了之后，他的流動性比較大……他沒有這個規劃，他做個一兩年就走了。（I-G-Z4）

（二）政府人員運用“權威化”話語策略構建隨遷子女入學門檻的正當性

兩市政府人員均使用了“權威化”的話語策略來構建當地隨遷子女入學門檻的正當性。W 市政府人員指出，一方面，他們是按照市政府的政策規定來解決隨遷子女入學問題（詳見片段5），市政府要求隨遷子女進入公辦學校需要四證齊全。另一方面，他們沒有義務為隨遷子女提供義務教育，因為根據《義務教育法》的相關規定，隨遷子女的義務教育應該由戶籍所在地政府負責（詳見片段6）。

片段5：我們區里面按照市里面的政策安排這些人員……市政府有表示的（來了都要接收）,但是，有門檻，要四證齊全。（I-G-W1）

片段6：按照《義務教育法》中義務教育以戶籍為主的原則，實際上，JZ 地區各級政府，尤其是區縣政府，其實是承擔了額外的壓力，本來應該是流出地承擔的義務教育責任由流入地承擔……其實是承擔了額外的壓力。（I-G-W2）

Z 市政府人員構建政策正當性的方式與W 市類似：一方面，他們強調自己是按照省政府的規定來執行政策的（詳見片段7）。另一方面，他們也指出隨遷子女應該回“戶籍所在地”接受義務教育（詳見片段8）。在片段8 中，政府人員雖然沒有明確說明他所說的“道理”的具體所指，但顯然是指《義務教育法》中有關“義務教育以戶籍為主”的這一規定。

片段7：必須要符合6 個條件，這個是省人民政府規定的。（I-G-Z3）

片段8：按道理來講的話，你（指隨遷子女）這個要回到自己那邊的嘛，比如說，重慶的回重慶，哪里來的回哪里。（I-G-Z6）

（三）政府人員運用“道德化”話語策略構建隨遷子女入學門檻的正當性

兩市政府人員均運用了“道德化”的話語策略為當地隨遷子女入學門檻構建正當性。W 市政府人員指出，當地公辦學校的入學門檻要比鄰市公辦學校的入學門檻低，結果導致鄰市的大量外來民工涌入本市（詳見片段9）。在這里，政府人員通過S 市的高入學門檻與本市的低入學門檻的對比，為本市的入學門檻構建正當性。

片段9：S 市有好多外來民工流入到W 市來，W市的就學門檻沒有S 市就學門檻高。（I-G-W1）

與W 市類似，Z 市政府人員是通過與全國進行高低對比來構建當地入學門檻的正當性，即當地入學門檻中的社保繳納年限是全國最低的（詳見片段10）。另外，Z 市政府人員還利用“公平”這一價值系統構建當地政策的正當性：由于當地公辦學校的學位有限，為保證“公平”，當地是按照家長購買房產的先后順序來安排入學（詳見片段11）。

片段10：社保條件一年，我們是全國最低，我也曾經設想過要提升，因為我去ZG 市、GD 市看了，我們的條件太簡單了……我們那個政策，比任何一個地方都要松。（I-G-Z1）

片段11：原來的規劃當中，這個小學規模不夠，就會出現這個問題，現在也碰到這個問題……那就只能控制，你遲開發的房產，那么你就只能放到邊上另外的學校去，那就只能分流……比如說，我這個房產是去年買過來的，那我就要比你先一些，那你房產是今年辦的，那你就放到第二批去了……這樣相對公平，相對來說要公平一些。（IG-Z3）

（四）政府人員運用“理性化”話語策略構建隨遷子女入學門檻的正當性

兩市政府執行者均運用了“理性化”的話語策略為當地隨遷子女入學門檻構建正當性。W 市政府人員指出，一方面，由于地方財力有限，他們目前只能保證隨遷子女“有學上”，而無法保證他們“上好學”（詳見片段12）。另一方面，凡是隨遷子女有入學需求的，他們基本上都解決了，該市因而成為外地人感到最幸福的城市（詳見片段13）。

片段12：我們可能不一定做到能讓你挑來挑去，因為現在政府財力還達不到這樣，我們只能保證你有學上，不能保證你想上哪所學校就上哪所學校。（I-G-W2）

片段13：W 市是外地人感到最幸福的城市。我們區今年基本上解決了（隨遷子女入學問題），凡是外地人有要求的，我們基本上解決了。（IG-W1）

Z 市政府人員則運用多個方面的“理性依據”構建當地政策的正當性：（1）中央政府應把隨遷子女義務教育經費轉移支付給流入地政府，否則，隨遷子女的不斷增加會占用當地的教育資源，引起當地人的不滿，從而“迫使”地方政府不得不提高入學門檻（詳見片段14）；（2）強調當地政策的穩定性和透明性，以此表明當地政策的正當性（詳見片段15）；（3）強調當地政府已經把隨遷子女入學問題解決得很好，已經是最好的結果了（詳見片段16）；（4）強調流動人口之所以對其子女受教育情況不滿意，不是因為當地政府沒有解決，而是因為流動人口個體不一定都滿意當地政府的統籌安排（詳見片段17）。

片段14：流動過來的人，你中央要協調。比如說，這個人走錢走，人到哪里，錢到哪里，這是合情合理的要求，是不是？你錢沒給我，它（指地方政府）就踢皮球……你中央出臺的政策，它地方照樣把門檻提起來，提起來有道理的——我吃不消了呀，我怎么不提高門檻？你已經嚴重地危害了我本地教育資源供給的平衡，當然要提升了。不提升，本地人就有意見。（I-G-Z1）

片段15：現在，這個政策已經實施了十幾年了。目前，應該來講，沒有太大的變化。各縣市區都已經平穩，群眾也知道，這個政策是透明的，你可以就可以，不可以就不可以，他要積極創造這個條件。（I-G-Z1）

片段16：其實，我們都解決得很好，已經最大容量，已經是最好的結果了。（I-G-Z1）

片段17：但是，作為個體來講，很多人他是不滿意的。那他不滿意的在哪里？我要求在這里讀書，你不讓我讀，就說讀書難。其實，沒有的。符合條件的，我們再難也是解決的。但是，對個體來講，他不一定都滿意。他是不滿意的。所以說，進城務工人員他的意見就在這里。（I-G-Z1）

五、討論與結論

本文以兩個城市的隨遷子女入學政策執行為個案，從話語建構視角探討了政策執行者如何構建政策正當性的問題。研究發現，地方政府人員為促進政策的順利實施，通常綜合運用“敘事化”“道德化”“理性化”“權威化”等“話語策略”構建當地政策的正當性，即通過這些話語策略合理化自身的政策行動。話語之所以有助于構建政策的正當性，主要是因為話語不僅是一種認識世界的方式，而且也涉及知識或真理的生產，它一般并不依賴強制或暴力的行使，而是建立在人們“同意”的基礎之上，從而使得人們認為它是“理所當然的”。[31]這種基于“理性說服”構建正當性的策略方式，有助于為地方政府的政策執行建立“權威性”，從而使其政策執行獲得人們的認同與支持。正因為如此，話語成為“組織用于正當化其行動的一種策略形式”，[32]組織進行正當化的一個重要元素就是一個有影響力的群體或制度通過各種“說服性話語”尋求各方對其政策或行動的規范性認可，這些“說服性話語”旨在展示話語主體的政策或行動是與社會的道德、法律等秩序相一致的[33]。正如詹姆斯·G.馬奇（James G.March）所言，政治行動者需要和大眾進行“溝通”，以說明他們所做出的決策是“正當的”，即他們需要表明其完成了適當的政策目標或者政策是以恰當的方式制定出來的[34]48。

本文的價值主要體現在，一方面，國內的政策研究很少將話語與政策正當性聯系起來，只有鐘興菊[35]、單麗卿[36]等人的研究涉及了這一主題，但其分析框架與本研究不同，本研究從理論與經驗兩個方面探討了話語構建政策正當性的四種策略，有助于豐富國內政策研究和話語研究的視角與內容。另一方面，隨遷子女教育政策執行的相關研究沒有探討政策執行者是如何構建當地政策正當性以尋求人們支持的，本研究主要從話語構建政策正當性的視角探討了這一問題，有助于豐富與拓展隨遷子女教育政策執行研究的內容。

注釋：

①“legitimacy”的中文譯法目前主要有“合法性”和“正當性”兩種，此外還有“合規性”“正統性”等譯法。由于在中文語境中，一般認為“法”不具有“抽象的權利、正義”等含義，而且“legitimacy”的中文譯法“合法性”容易被“誤解”為“合乎法律”。為避免混淆，本研究將“legitimacy”譯為“正當性”，以體現它“所具有的正確的、恰當的、被社會接受、被視為理所當然的原意”。參見劉楊.正當性與合法性概念辨析[J].法制與社會發展，2008（3）；趙瑛.公共行政合法性研究述評[J].公共行政評論，2015（4）。

②“I-G-W1”為訪談資料編號（I 代表訪談資料；G 代表政府人員；W1 代表W 市編號為1 的人員，Z1 則代表Z 市編號為1 的人員），下同。