民族地區生態環境損害補償機制研究

宋才發

(1.廣西民族大學,廣西 南寧 5300062.中央民族大學法學院,北京 100081)

民族地區是我國物種資源最富集、生態環境最優美的區域,也是當下生態環境發展最敏感、最脆弱的區域,更是維系和保障整個國家生態安全的要害區域。建立和完善民族地區縱向和橫向生態補償機制,對于民族地區恢復和建設良好的生態環境狀態,具有極為重要的促進作用和積極意義。2018年“憲法修正案”把“生態文明”“和諧美麗”“新發展理念”寫進《憲法》序言;[1]22021年1月1日實施的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》),把“綠色原則”和生態保護的相關條款盡收囊中,從而為民族地區生態保護和環境法治建設搭建了一個適宜的框架。以《民法典》為起點的法律體系生態化,[2]標志著新時代新階段民族地區生態文明建設達到了前所未有的新高度。

一、民族地區生態環境補償問題的緣起

(一)人與自然是息息相關的生命共同體

人與自然和諧共生是民族地區實現現代化的前提。我國的少數民族地區多處于長江、黃河中上游地區,由于長期處于相對落后、封閉或半封閉的自然狀態之下,人們多習慣于以傳統陳舊的生產方式謀求生存發展,掠奪性開發往往超過生態系統的承載能力,破壞了生態系統的平衡狀態和良性循環。尤其是生態補償機制不健全,加劇了區域發展的嚴重失衡,導致民族地區生態環境治理不堪重負。保護民族地區“藍天白云”“綠水青山”的任務,相較于其他地區顯得更加艱巨和繁重。長江、黃河中上游地區是我國一道天然的生態屏障,良好的生態環境是長江、黃河中下游地區經濟社會發展的重要保障,是民生福祉最基本、最普惠的必需品和公共品,人民群眾對優美生態環境需要的滿足,離不開人與自然的和諧共生。長江、黃河中上游地區的生態環境一旦遭到嚴重破壞,人民群眾的生命安全、身體健康狀況必將受到嚴峻的威脅,整個國家的經濟社會發展也必將受到嚴峻的約束。

黨的二十大報告提出,以中國式現代化推進人與自然之間和諧共生的關系,突出體現了新時代人與自然是相互依賴、共存共生的“生命共同體”關系。為了滿足人民群眾對美好幸福生活日益增長的需要和期盼,中國式現代化需要重視“金山銀山”,更需要重視“綠水青山”,因為“綠水青山”在本質上就是“金山銀山”。習近平總書記在黨的二十大報告中還指出,新時代新階段要“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”[3]。過去相當長一段時期內那種片面追求GDP數字增長,放任水土流失、生態污染、土地荒漠化的老路不能再走了,事實上也走不通、走不下去了。建設人與自然和諧共生的現代化,是總結我國現代化歷史經驗教訓后得出的科學認知。

生態環境問題,在本質上是一種發展方式和生活方式問題,環境就是民生、藍天就是幸福、青山就是美麗,絕對不能用一時的“金山銀山”,去犧牲長遠利好的“綠水青山”。人與自然和諧共生關系的高度,要求每個人自覺地維護周邊的清潔、美麗和寧靜,不僅要滿足自己生產生活的現實需要,而且要符合自然規律和生態規律,保持自然環境的完整、有序、穩定和美麗。即是說,必須在尊重自然規律、遵循生態環境發展差異性的基礎上,積極倡導人們簡約適度、綠色低碳的出行方式和生活習慣,以體現維護自然界的完整有序和獲取自然資源滿足生產生活需要的辯證統一[4]。

(二)站在人與自然和諧共生的高度謀劃現代化發展路徑

生態環境補償是建立共同富裕長效機制的重要途徑。建立健全民族地區橫向生態環境補償機制,是不斷滿足人民群眾對優美生態環境日益增長需要的必然要求。它在維護國家生態安全基線中的地位和作用極為凸顯,是民族地區建立共同富裕長效機制的一條重要途徑。橫向生態環境補償機制的突出價值,在于能夠促使民族地區不同區域、不同群體之間,通過協商方式達成彼此合作,為生態環境保護區的人們提供合理的收入來源,實現補償資金從生態產品受益者向環境保護奉獻者轉移,發揮橫向生態補償機制保護環境和促進社會公平的作用。

人與自然和諧共生是中國式現代化和人類文明新形態的本質要求,生態文明是執政黨帶領人民創造的人類文明新形態的重要維度,是新形態文明的突出表現和重要標志。面對人類生存環境日趨嚴峻、生態環境損害日趨嚴重的現實狀況,我國的社會主義現代化強國建設,必須遵循生態和諧的底線思維,把人與自然和諧共生作為底線原則和根本規范,時刻牢記發展底線不能突破的基本原則,尋求和謀劃中國式現代化發展的新路徑[4]。民族地區的地方政府擁有動員和調用社會資源的能力,是彌補生態環境保護不足、生態產品市場失靈的主導力量,要通過政府的權威作用推進橫向生態補償制度和機制建設,協調好生態保護者與受益者之間的利益關系,實現多渠道補償、提高生態補償的效率和效益。在“十四五”規劃實施期間乃至更長的時間內,我國經濟社會發展的底線已經不再只是“不破壞生態環境”,而是如何實現人與自然和諧共生,必須把發展的可持續性貫穿社會主義現代化建設的全過程。

面對如火如荼的鄉村振興和農村、農業現代化,需要站在人與自然和諧共生的戰略高度,樹立生態文明意識,用綠色發展理念推動鄉村振興和農村、農業現代化發展,在完善生態產業化和產業生態化的基礎上,進一步提高生態產業化的質量和水平,嚴格產業生態化的標準和監督,形成農村、農業現代化發展的綜合性指標體系,提高生態治理的效能和效益。當下構建農村、農業新發展理念和新格局的重點,是扎實推進“綠色低碳”發展,提高生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化水平[4],更好地滿足人民群眾對美好生活和優美環境的需要。習近平總書記強調,“生態環境保護就是造福人民的百年大計”[5],必須把人民的生態福祉作為經濟社會發展的重要價值目標,創造優美的生態環境、提供盡可能多的生態產品,更好地滿足人民對優美生態產品和生態環境的需要。

(三)全方位推進生態保護補償制度及相關領域制度改革

全方位推進生態環境保護需要構建全方位推進生態保護補償制度的大格局。構建以共同富裕為本質特征的生態保護補償制度,必須遵循人本主義邏輯、以人民為中心,形成以“人的全面發展”為出發點和落腳點的邏輯框架。作為公共產品的生態環境,能夠有效解決外部性所帶來的“搭便車”問題,使人人都能夠平等地享有和享受良好的生態環境。生態保護補償制度是事關民生福祉的重大社會問題和重大政治問題,也是落實民族地區生態保護權責、推進生態文明建設的重要手段,必須全方位推進生態保護補償制度及相關領域的制度改革,尤其要建立健全長江、黃河上游區域生態保護的橫向補償制度。

從民法的視角看,生態保護橫向補償應當由生態環境利益受益者承擔補償的義務主體,遵循“誰受益,誰補償”的責任分擔原則。由于地方政府是平衡生態環境利益等公共利益的主體,在制定橫向生態保護補償制度、訂立生態保護補償協議、統籌生態保護補償金發放諸多方面,履行著政府職能和承擔著義不容辭的責任。同時環境及生態產品的公共性特征決定了當地政府在生態環境保護補償中的職能角色定位。橫向生態保護補償制度的補償義務主體,應當以作為國家執行主體的地方政府為主,代表公眾建立生態環境利益保護者得到合理補償的生態保護補償制度,引導多方利益主體將環境領域的“利益獨享”轉化為“利益共享”,把環境責任由“獨立承擔”轉化為“共同承擔”,將利益的“競爭”轉化為利益的“競合”[6]。

因此,《關于深化生態保護補償制度改革的意見》強調,要構建全方位推進橫向生態保護補償制度的大格局,“完善生態文明領域統籌協調機制,加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態保護補償制度”,“推動全社會形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺,促進經濟社會發展全面綠色轉型,建設人與自然和諧共生的現代化”[7]。作為法規性的指導意見,在其“工作原則”中強調,要“全面推進生態保護補償制度及相關領域改革,加強各項制度的銜接配套”“按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律,完善生態保護補償機制”[7]。尤其要健全“以生態環境要素為實施對象的分類補償制度”,綜合考慮生態保護地區經濟社會發展的實際狀況,以及生態保護的實際成效等諸多因素,依法依規合理地確定補償額度和區域性補償水平,對不同區域、不同要素的生態保護成本予以適度補償[7]。要發揮地方政府開展生態保護補償、落實生態保護責任的主導作用,引導社會各方共同參與,運用法律手段規范生態保護補償行為,逐步完善市場有效調節的生態保護補償體制機制[7]。

二、構建和完善民族地區生態環境補償制度體系

(一)構建以生態保護和環境治理為核心的生態補償機制體系

生態損害補償與生態損害賠償存在區別。2017年8月中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》,把“生態環境損害”界定為“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變,以及上述要素構成的生態系統功能退化?！盵8]為落實習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神,扎實做好長江、黃河流域生態補償工作,財政部等四部門聯合發布《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》,要求在黃河全流域“探索建立具有示范意義的全流域橫向生態補償模式”[9]。把全流域生態補償的相關制度建設同具體補償方式結合起來,以制度建設保障全流域橫向生態補償機制的順利落地和實施,揭示出全流域內9個省(區)之間建起了補償主體和受償主體沒有任何強制命令的、相互平等的生態補償關系[10]。

生態補償最初的含義僅僅是自然生態補償,后來逐漸演變成為調整環境資源利用和保護的利益平衡關系的重要法律手段。在長江、黃河跨區域流域生態保護和治理視域下,橫向生態補償的對象是對上游地區喪失發展機會的補償,補償主體也僅限定于上下游政府及共同的上級政府。從法理上講,橫向生態補償機制是關于生態補償的法律法規規范的形成、落實實施指導產生社會關系效果的整個運行過程的綜合原理[11]。民族地區橫向生態補償制度的制定和實施,既要凸顯實現生態產品的價值,又要兼顧經濟領域的效率與公平。促使橫向生態補償機制通過實現生態產品的價值,激發人們在提高改善生態環境效率的同時,實現人均可支配收入的增加。新時代新階段橫向生態補償機制的建立和運作,以“人的全面發展”為根本目標,既包括人均收入的提升,也包括人的能力的提升,在調動人們積極性的同時,實現“人的發展”和“物的發展”雙贏。為了調整民族地區生態環境保護與經濟利益關系,原本發力于長江、黃河流域水質管理的生態補償機制,獲得了社會的廣泛關注和應用。

體現生態環境保護內涵和發揮預防、恢復、懲治作用的損害補償,分為“生態恢復補償”和“生態惡化補償”兩種責任方式?！吧鷳B環境補償”與人們通常所說的“環境污染賠償”性質不同,“環境污染賠償”是帶有懲處、違法的侵權法上的法律責任方式。這種“懲罰性賠償”同“生態恢復補償”所強調的利益衡平機制也不同,把“環境污染賠償”納入“生態補償”機制范疇,事實上混淆了兩種制度的側重點[12]。從功能上看,“懲罰性賠償”是對損害主體環境負外部性的一種事后矯正內部化,屬于懲罰性責任追究機制。而“生態補償”則是由生態受益人主動地、有意識地承擔生態補償成本,它屬于正當的、積極的激勵性機制。相比較而言,生態環境損害賠償則專注于損害者或污染者,賠償主體是企事業單位和其他生產經營者[12],生態環境損害賠償屬于過錯違法行為后的法律責任[13]。

(二)構建民族地區橫向生態環境補償機制體系

《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條規定了生態環境損害的救濟機制?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第九條規定,國家保障自然資源的合理利用,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源;[1]4第二十六條又規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害?！盵1]5《民法典》事實上規定了兩種類型的侵權責任:一種是生態環境私益侵權責任,另一種是對生態環境公共利益損害予以救濟的生態環境損害責任。2014年修訂的《環境保護法》第三十一條規定:“國家建立、健全生態補償制度?！盵1]924生態環境保護補償除了實行橫向生態補償外,還包括“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度”[1]924等。國家縱向補償是指國家通過財政轉移支付的方式,對地方、流域抑或區域實施的生態補償。[14]這些通過國家財政轉移支付方式實現的生態環境補償,統統屬于“縱向生態補償”,它是我國實施生態環境補償最早的、最主要的實踐形式。[15]這也即是說,民族地區的生態環境補償體系,實質上是涵蓋“縱向補償”和“橫向補償”兩種不同補償方式的完整補償體系。

《民法典》規定“生態環境損害責任”以“生態環境修復責任”為中心,“生態環境修復責任”是優先適用的責任形式;“歸責原則”是決定“侵權責任制度”的關鍵要素。[16]由于民族地區生態環境損害的緣由及損害狀況,具有歷史的復雜性、治理的艱巨性和恢復的長期性,因而從救濟方式上看,對生態環境損害多通過公私法協同應對的綜合處理途徑予以解決,“生態補償”一般采取行政程序解決抑或通過磋商方式處理?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃臈l和第一千二百三十五條,不僅規定了生態環境損害的認定方式及救濟方式,而且規定了生態環境損害涉及侵害公益的責任追究方式,即在確定生態環境損害責任采用過錯責任歸責原則的同時,也限定了生態環境損害責任中“過錯”認定的標準,即以“違反國家規定”為過錯認定標準。[16]《民法典》以“違反國家規定”為過錯認定標準的前提條件,在生態環境“私益侵權責任”中是沒有的,因而必須依據對違反該“過錯認定標準”的行為,施以《民法典》的損害救濟請求權。[17]構成《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條基礎的“規范要素”,是生態環境損害事實的客觀存在。對《民法典》規定的生態環境損害及其修復的規定,需要從人類生存狀況、生活空間、家庭影響以及地域的再生諸多方面予以考慮,生態環境修復在很大程度上體現了整體性思維。在通常情況下,這類責任追究多由公法規范予以調整。但由于公法對生態環境損害實施救濟本身存在的缺陷性,從而為私法參與調整和實施救濟提供了契機和條件,促使私法與公法協同完成這類生態環境損害救濟問題。

有鑒于“特別私法規范”形式的大量存在,在公私法協同應對生態環境損害的綜合處理過程中,“可以考慮通過設立特別私法來實現公私法規范的接軌”[18]。事實上“特別私法規范”的功能類型,已經包括了“補充型”“政策型”和“行政型”三種類型。這里僅就“補充型”功能參與生態環境損害救濟展開論證。所謂“補充型”,說到底就是對《民法典》規定的內容,結合生態環境損害具體情況進行具體的補充和細化?！疤貏e私法規范”的合理適用,有利于民族地區生態補償法律機制的構建與完善。當“特別私法規范”在實施“政策型”和“行政型”救濟方式難以達到理想目標的情況下,它不僅可以為《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條“補充”抑或“增加”更為細致的規則,而且可以在生態環境損害領域里,“續造”《民法典》難以容納的社會性救濟手段。實事求是地說,《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條規定,實際上具有生態環境損害救濟“總則”功能,私法規范“續造”《民法典》的所有內容,只不過是對《民法典》“總則”的展開而已。

(三)構建民族地區跨區域橫向生態補償機制體系

生態補償機制是通過調整保護或損害生態環境主體間利益關系實現的。橫向生態補償機制實施的慣例和習慣做法,是通過對破壞生態環境的行為予以收費,對保護生態環境的行為予以合理補償,即是把生態環境的外部性轉向內部化,以達到“保護生態環境”“恢復生態服務功能”。[18]當下構建民族地區跨區域橫向生態補償機制,面臨著三個必須逾越和突破的瓶頸:一是如何界定生態環境的受益方和受損方?從立法上解決“由誰來補”和“補給誰”的問題。二是怎樣確定生態補償相關利益主體“受益”和“受損”的程度?從立法上明晰和確定“生態補償標準”,解決“補多少”較為適宜的問題。三是如何規范生態補償的途徑和方式,從法律條文上規定好“如何補”的問題。[19]

本文所論及的生態補償是狹義的“生態補償”,具體表現為“生態環境服務受益方”(如長江、黃河中下游地區)向“生態環境服務受損方”抑或“生態環境服務保護方”(如長江、黃河上游地區)付費。[19]我國當下實施的生態環境補償方式,一般都是由中央政府(縱向)和省級地方政府(橫向),代表受益方把經濟發達地區的“排污稅費”,以財政轉移支付的形式,劃撥給流域上游的生態功能區(如水源保護區),用來補償其保護生態環境的直接成本,抑或放棄經濟發展的機會成本。其解決方式主要是通過談判協商的途徑,彼此達成環境保護(或污染)的補償方案。[20]在“十四五”規劃實施期間,需要構建民族地區跨區域橫向生態補償機制體系,形成“受益者付費”“保護者受惠”的橫向生態補償范式。這樣做有利于民族地區走“生態優先,綠色發展”的道路,有利于形成長江、黃河跨流域生態環境的系統修復保護,有利于推動民族地區各區域之間的平衡協調發展?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф俣艞l規定,“因污染環境、破壞生態造成他人損害的,侵權人應當承擔侵權責任?！盵21]這條規定實質上是把原來《侵權責任法》規定的“侵權責任”主體,擴大到所有造成“生態環境損害”的主體?！睹穹ǖ洹芬幎ǖ摹吧鷳B環境修復責任”,有別于過去民法規定的“恢復原狀”,它是指對生態環境系統功能的修復,即強調要恢復到損害前的基線水平。[13]《民法典》第一千二百三十五條對生態環境損害“賠償損失責任”的規定,即第(四)項中的“修復生態環境費用”的規定,指的就是在不能抑或無法進行“生態環境修復”的情況下,才能按照虛擬治理成本評估生態環境修復費用。[16]

三、為民族地區生態環境補償提供司法服務

(一)建立民族地區生態環境預防性機制和公益訴訟前置程序

環境行政公益訴訟前置程序是訴訟主體在提起環境行政公益訴訟之前的活動。我國過去的行政權規制,長期缺乏自我糾錯機制的弊端是異常突出的。原來的《民事訴訟法》規定的檢察機關提起環境公益訴訟適用訴前程序所具有的特殊規定,使檢察機關提起公益訴訟案件的范圍出現模糊與歧義。[22]因而按照2021年12月修正的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)的新規定,在檢察機關提起“環境行政公益訴訟”之前,設置一道“前置程序”是非常必要的。這樣做不僅可以最大限度地發揮行政機關自我糾錯功能,而且可以省去許多不必要的司法資源浪費。[23]無論過去還是現在,我國的環境行政公益訴訟制度,并沒有設置行政內部的救濟程序。這是因為在涉及生態環境的公益案件中,在多數情況下,呈現出沒有具體的“相對人”抑或“相對人”無法確定的情形。正像我國的“行政復議制度”一樣,“環境行政公益訴訟前置程序”具有其獨特的特色和優勢,體現了執政黨執政為民的本質屬性。我國當下的“環境行政公益訴訟前置程序”,僅僅是作為行政執法的“補充機制”而已。在任何時候、任何情況下,都不能以訴訟前置程序取代抑或代替人民法院的公益訴訟制度。但是它可以根據不同訴訟主體的實際情況,結合現行行政訴訟機制形成一套訴前的程序體系,在訴前程序中做好與各訴訟主體之間的溝通和銜接。訴前程序構成公益訴訟起訴機制的重要內容,是完善檢察機關公益職權體系、健全公益訴訟程序機制的首要前提。[22]

從一定意義上說,新時代新階段人民法院已經不再只是單純的審判裁決機關,事實上已經涵蓋了維護社會公共利益的職能和功能。如果民族地區人民法院能夠在訴前通過適當的程序安排,如設置糾正危害抑或侵害環境公益的行動,那么就沒有必要再啟動訴訟程序了。司法訴訟過程中的這種“優先程序”安排,彰顯了政府行政行為的內部救濟性,緩解了政府環境職責的優先性與環境公共利益行政救濟手段缺失之間的矛盾。[24]在堅持公眾參與、協作互動、公平與效益相統一的前提下,建立以環境保護組織和檢察機關為主體的訴訟前置程序是非常必要的,有利于為所有的環境保護主體提供協商與協作機制,實現維持環境保護主體之間均衡、穩定的互動關系。[24]

當然建立“環境行政公益訴訟前置程序”,需要通過一定的立法程序予以明確,并且只能作為民族地區環境行政執法的必要補充機制。環境公益訴訟的目的是維護人民群眾的環境公益,因而以往的司法實踐習慣于“排除原告的利益”。[25]這種觀點和做法在今天看來是值得探討和商榷的,因為任何排斥原告利益的做法,都是與市場經濟法則相背離的,在本質上會動搖人們對其自身權利的維護和正確認識?！睹穹ǖ洹反_立的綠色法律原則,為環境資源保護提供了民法依據。未來需要在生態保護和環境治理的司法實踐中,確立原告利益的客觀存在原則,構建起對原告必要的和合理的支持制度。[26]

2015年7月全國人民代表大會常務委員會授權最高人民檢察院在內蒙古、貴州、云南等13個省(區)開展公益訴訟試點工作,同時授權最高人民法院、最高人民檢察院制定具體的實施辦法。[27]

2016年最高人民法院頒布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》,對檢察機關提起的“環境民事公益訴訟”和“環境行政公益訴訟”試點工作做出具體規定,從而為“環境行政公益訴訟制度訴前程序”的構建提供了契機、積累了經驗。[28]現行《環境保護法》“總則”的第六條、第八條、第九條、第十條、第十一條,分別明晰了各級政府的環境保護職能和職責[1]922-923;明確規定地方政府是民族地區生態環境治理和環境保護的“第一責任人”,擔負著發動和倡導“公眾參與”,鼓勵和支持“環境民事公益訴訟”和“環境行政公益訴訟”的責任。各級地方政府作為名副其實的“國家”代表者,是維護好、實現好當地環境公共利益的“第一責任主體”。未來必須通過訴訟前置程序的安排和啟動,督促地方政府積極履行職責、采取環境執法措施。

然而無論是“生態環境行政規制體系”,還是“環境行政公益訴訟前置程序”,事實上很難做到對行政相對人的環境行政權益予以前瞻式救濟,更無法滿足公眾權益預防性保護的訴求,這直接威脅到生態環境行政規制體系的有效性。由此帶來的潛在的、顯現的生態環境風險,有些是源自于科學技術給生態環境創設的不確定性,而更多的是來自于人類不當活動給生態環境造成的危害。只有建立具備“預防性救濟功能”的行政司法體系,才能實現對行政相對人合法權益的最大化保護。我國檢察機關的職權屬性,要求設立訴前程序控制濫訴的發生,在司法實踐中“行政尊重”和“司法能動”的裁判標準,對民族地區“環境行政公益訴訟”的效果產生了極為重要的影響。[29]民族地區的絕大多數環境公益訴訟案件,通常會涉及不同部門、不同法律制度的交叉,當環境公益訴訟案件屬于“環境行政公益訴訟”案件時,當下法律規定的“適格起訴主體”只有檢察機關一家,法律并沒有賦予社會組織和公眾的訴權。因而支持起訴的履行方式,不適用于“環境行政公益訴訟”的訴前程序,只能通過督促政府機關履行職責并糾正違法行政行為,以消除不良影響等方式適用訴前程序。[22]

(二)建立民族地區環境民事公益訴訟和行政公益訴訟制度

人民檢察院與人民政府系公益訴訟制度法定代理關系。新修正的《民事訴訟法》第五十八條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！盵30]與此同時,這次《民事訴訟法》的修正,還在吸納人民檢察院開展“公益訴訟試點”經驗的基礎上,新增規定人民檢察院在履行職責的過程中,發現破壞生態環境等損害社會公共利益的行為,“法律規定的機關和有關組織”不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。民族地區的生態環境民事公益訴訟工作作為新時代新階段人民檢察院履行法律監督職責的重要范疇,未來需要構建和完善以人民檢察院支持起訴為主的環境民事公益訴訟“檢察權”運行機制。2017年9月,習近平總書記就強調人民檢察院是“公共利益代表”,從而使得人民檢察院代表國家和社會公共利益的“檢察權”定位空前凸顯。[30]

民族地區的生態環境具有典型的公共資源屬性,環境民事公益訴訟活動,具備吸納生態環境損害賠償訴訟的法理依據和實踐基礎。因而同步構建人民檢察院對“環境刑事附帶民事公益訴訟”的一體化審案、辦案機制,尤其是建立一套相對統一的法律適用標準,既有利于實現對“環境刑事附帶民事公益訴訟”的提起,也有利于對“環境民事公益訴訟”的風險進行甄別和防范。一旦地方人民政府出現因特定事由,不適宜做公益訴訟原告的時候,人民檢察院即可依據相關規定,履行“代位權訴訟”職責自行提起公益訴訟。[31]在民族地區環境治理和生態保護的公益訴訟活動中,除了環境民事公益訴訟外,還有生態環境保護的行政公益訴訟。地方政府在環境治理和生態保護的行政執法活動中的違法性,是導致該類案件司法審查的直接原因和起點。歸納起來看,地方政府行政行為違法主要有四種形態:(1)行政機關直接環境致損行為;(2)非法許可且后期缺乏監管的環境損害行為;(3)行政機關行政不作為導致的環境損害行為;(4)不履行“先前行為”的義務導致環境損害行為的發生[29]?！耙婪ㄐ姓焙汀肮痉ā?是當下和未來推動民族地區生態文明建設的兩大重要任務,需要從生態環境行政規制體系和司法體系兩個方面,通過更加自覺、更加積極的態度來保護生態環境,避免風險行政行為的擴張對合法行政權益的侵犯。為此,建議未來在生態環境行政訴訟立法和修法的過程中,把生態環境行政訴訟的具體對象,擴大到包括具體行政行為與內部行為、事實行為等諸多方面。與此同時在確立原告資格方面,應當通過立法途徑確立符合條件的環境公益組織的起訴資格。在立法的頂層設計中,要注重司法權與行政權的平衡,通過約束預防性行政訴訟程序,有效平衡“司法權”與“行政權”兩者關系并促使其良性發展。[32]

自2018年起,由我國檢察機關提起的環境公益訴訟案件,都被正式納入到行政訴訟法的調整范圍。在相關法律和司法解釋尚未出臺之前,把“生態環境公益訴訟指導案例”作為司法經驗指標,有利于細化法律條文的內容并堵塞某些法律漏洞,有益于推進環境公益訴訟理論的發展與完善。為解決生態環境公益訴訟“同案不同判”的問題,最高人民法院自2016年至今,共發布了14個環境公益訴訟指導案例。[33]為保證環境公益訴訟指導性案例發揮參照效力,未來需要因地制宜地建立指導性案例背離論證責任制度,明確規定和規范不參照指導性案例辦案的說理論證,這樣做既便于規范法官的自由裁量權,又有利于提高環境公益訴訟指導性案例的權威性。[34]為滿足民族地區環境公益訴訟司法實踐的需要并增強裁判的說服力,建議最高人民法院未來在選擇指導性案例時,“有必要鎖定法律關系與關鍵性事實,明確類案件判斷內容”,以保障在司法實踐中環境公益訴訟案例的統一適用。[33]最高人民法院和最高人民檢察院,應當對現有環境法律規定中模糊的部分進行必要的闡釋,以便在全國不同區域統一司法適用,以緩解民族地區環境公益訴訟案件因果關系認定困難的局面[33]。

(三)構建民族地區生態環境案件刑事民事責任統籌體系

構建生態環境案件責任統籌體系需要推行環境資源刑事、民事、行政“三合一”審理模式。破壞生態、污染環境犯罪的司法現狀,暴露了當下社會存在的一些深層次問題,刑事司法機關在界定環境犯罪的范圍和刑罰的具體適用方面,確實存在比較大的不確定性。[35]近年來民族地區司法系統審判機制改革,推行“刑民責任統籌適用”,就是為了針對同一類生態環境案件,在刑事和民事責任適用上實現“一致性”,達到“同案同責”“同案同判”“同案同罰”的司法審理效果,發揮刑事和民事兩種責任“一加一大于二”的功能作用。

2021年1月最高人民法院在《環境資源案件類型與統計規范(試行)》中提出,要統一環境資源審判法律適用,對同一起環境污染、生態破壞以及資源不合理利用的案件,要統籌適用刑事、行政和民事責任,協同發揮刑事審判的懲治教育、行政審判的監督預防、民事審判的救濟修復功能;[36]同年10月最高人民法院又強調要“完善不同訴訟程序和責任方式的銜接機制”[37]?？梢哉f最高人民法院推行的“三大責任統籌適用”和“一判三贏”的審判機制改革,是對生態環境“恢復性司法”“修復責任優先”和“生態司法保護系統化”審執方式的創新,即通過建立刑事制裁、民事賠償與生態補償有機銜接的環境修復責任制度,實現懲治違法犯罪、修復生態環境和賠償經濟損失的“三贏”目標[36]。從法律規范的視角看,《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)事實上為解決民事賠償問題預留了規范空間。譬如,《刑法》第三十六條就規定了“賠償經濟損失”與“民事優先”[1]1561-1562的司法原則。這條《刑法》規定,事實上是從刑事實體法上,規范刑事審判可以附帶解決民事賠償問題。但是在刑事審理的程序規定和處置實踐中,刑事“罰金”并不是承擔民事責任的方式,決不能把刑事“罰金”等同于“民事賠償”。人們通常所說的“借助刑事罰金來解決民事賠償和環境補償”[36]問題,這在法理和司法實踐上是一種誤解,絕對不能把“刑事罰金”混同于“賠償經濟損失”的民事責任。事實上“刑事附帶民事”程序,具有從屬性和復合性的特點。在責任承擔的實體法律上,適用《民法典》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛適用法律若干問題的解釋》等民事法律;在環境侵權所應承擔的責任方式上,主要體現為《民法典》規定的停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責任。

自黨的十九大以來,生態環境民事責任追究和承擔,更加呈現出“類型化”和“系統化”的特征與趨勢。這里的“類型化”是指《民法典》在第七編第七章“環境污染和生態破壞責任”中劃分的兩種類型:第一種類型是《民法典》第一千二百二十九條規定的“因污染環境、破壞生態造成他人損害的”,侵權人應當承擔侵權責任的直接利害關系主體[21]。第二種類型是《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條規定的“因生態破壞造成公益損害”,“國家規定的機關或者法律規定的組織”有權提起損害賠償的公益訴訟的適格主體[21]。這里的“系統化”是指《民法典》在第七編“侵權責任”中采用“總則+分則”的結構模式。在民族地區未來審理生態環境民事責任的司法實踐中,需要“系統化”地理解和適用《民法典》“總則”中的民事責任、侵權責任一般規定和具體的責任類型。

與此相適應,在民族地區審理生態環境民事案件的實踐中,政策規定的“認罪認罰從寬”與“公益訴訟賠償金適用”,事實上存在著一定的矛盾和沖突。尤其是《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》發布后,不僅環境私益訴訟案件和環境公益訴訟案件明顯增多,而且“民事賠償的懲罰性力度”也顯著加大?，F行法律體制規定污染生態環境的行為,統統歸屬于環境行政機關管轄和處理。只有在環境行政機關認為該具體的污染行為,構成刑事犯罪抑或超出其行政管轄范圍的時候,才會考慮將其污染環境案件移送刑事司法機關處理,污染環境行為才有可能進入刑事司法程序并受到刑事責任追究,地方政府對其履職行為具有強勢的話語權。那么,在倡導“少用刑罰”理念導致刑責追究范圍過窄的情勢下,地方政府是否會因之而存在對生態破壞者、環境污染者包庇與對司法的干涉?作為國家法律監督機關的檢察機關,如果繼續實施生態環境“懲罰性賠償”措施,那么,它與刑法的“罰金刑”、行政處罰法的“處罰刑”之間,是否存在需要因同質而進行抵扣?這是一個亟待未來立法予以明確和回應的問題。