京津冀企業合規跨區域協作機制研究

陳振興，黃 瑋

（天津市濱海新區人民檢察院，天津 300450）

最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）2021年發布了《關于開展企業合規改革試點工作方案》以及兩批典型案例，并在2022年4月企業合規改革試點工作部署會上將試點經驗在全國檢察機關全面推開，要求辦理涉企案件時運用企業合規要“能用盡用”。

隨著京津冀區域經濟一體化發展的持續深入，京津冀企業合規跨區域協作機制的出臺，高度契合《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》中的“深化三地檢察機關司法協作、工作協同和項目合作，提升檢察機關服務和保障京津冀協同發展的能力和水平”所體現的價值。因此，加強京津冀跨區域合規協作，既有政策的支持，又有司法的基礎。

一、京津冀企業合規跨區域協作機制建立的背景

（一）京津冀區域經濟一體化發展的持續深入

2022年4月，中共中央、國務院出臺《關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出不得為企業跨區域經營設置障礙，不得在資質認定方面設置高于本地企業的標準。從京津冀區域經濟一體化發展現狀看,企業跨區域經營早已形成常態，跨區域經營的各類不同規模企業和民營經濟已成為京津冀區域經濟一體化的生力軍，以實際行動為京津冀地區經濟一體化作出了貢獻。2019年1月18日，習近平總書記在北京主持召開京津冀協同發展座談會指出“京津冀協同發展要推進人流、物流、技術流、信息流等要素市場一體化?！盵1]相關企業選擇京津冀地區作為跨區域經營的重點區域，不僅是京津冀協同發展、要素市場一體化的政策保障，更是京津冀資本充裕、經濟發展勢頭強勁的重要體現。

（二）京津冀檢察機關司法協同機制不斷完善

1.京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展框架的建立

2016年以來，京津冀檢察機關圍繞落實《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》（以下簡稱《合作框架意見》）進行了長期有效的交流，協同發展理念已經深入檢察機關的司法辦案理念[2]。三地檢察工作協同提升的局面逐漸打開，一體化辦案效果逐步顯現，在檢察環節為京津冀協同發展的國家戰略提供了治理樣本與保障支持。近年來，三地檢察機關逐漸在聯合培訓、座談交流、聯合調查、協助辦案、信息共享等具體工作中展開推進。在主動發起、溝通推進、學訪互通等方面開展探索嘗試，在跨行政區域案件辦理和司法協同上取得了一定成效。

2.京津冀檢察機關內部協同辦案機制的不斷深化

京津冀檢察機關不斷深化跨區域協作辦案，與相鄰省市簽訂協同發展框架協議，貫徹落實京津冀協同發展國家戰略，更好地服務和保障區域經濟社會發展。2018年9月27日，天津市靜海區人民檢察院與河北省雄縣人民檢察院（河北省人民檢察院雄安新區分院下轄縣級院）簽訂《服務京津冀協同發展、服務雄安新區規劃建設協作框架協議》，不斷延伸檢察職能，全面助力區域社會治理；加強社會維穩、生態環境保護、未成年人檢察等檢察業務領域的配合；探索搭建智能化、信息化交流平臺，建立跨區域案件質量評查機制。2018年9月天津市薊州區人民檢察院舉辦“捕訴合一”研討會為京津冀周邊相鄰檢察院檢務交流與合作搭建了平臺，不斷加強三地審查逮捕、公訴、偵查監督、審判監督的業務協作，探索案件協查、調查取證、文書送達、辦案通報配合機制，深入推進京津冀三地檢察機關協同發展，努力形成目標同向、措施一體、功能互補、共建共贏的檢務合作新格局，為推進京津冀協同發展作出新貢獻。

3.京津冀檢察機關跨行政區域案件辦理機制的不斷創新

京津冀各級人民檢察院不斷加強協作配合，根據《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》出臺了《京津冀檢察機關依法保障三地律師異地閱卷工作辦法（試行）》為律師異地閱卷提供更為便捷的服務，律師在執業地以外的?。ㄖ陛犑校└骷墮z察院查閱、復制案卷材料，在提出異地閱卷申請后即可閱卷。這不僅發揮了京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的能力和水平，依法充分保障律師行使訴訟權利，更是健全完善了京津冀檢察機關司法便民機制，實現了跨行政區域案件辦理機制的創新。

（三）京津冀企業合規跨區域協作框架已形成

1.京津冀第三方合規監管的初步搭建

當前，京津冀三地均在探索建立第三方監督評估機制。京津冀三地檢察機關會同相關行政機關建立第三方管委會，打通三地檢察機關第三方監管人才數據庫，實現第三方監管人才庫的共享共用，為跨區域企業合規第三方監督評估異地協作做好準備。2021年11月26日北京市涉案企業合規第三方監督評估機制管理委員會成立大會在北京市人民檢察院順利召開，打響了京津冀第三方合規監管的第一槍。2022年6月10日天津市涉案企業合規第三方監督評估機制管理委員會成立大會暨全面推開涉案企業合規改革工作部署會在天津市人民檢察院召開。2022年6月30日河北省涉案企業合規第三方監督評估機制管理委員會成立。由此，京津冀企業合規跨區域協作機制自上而下的第三方監管鏈條的基礎逐漸形成。

2.京津冀檢察機關正在全面貫徹落實企業合規改革工作

京津冀檢察機關緊密結合檢察改革的前沿問題，結合最高檢企業合規改革試點發布的企業合規典型案例中的異地合規協作模式，以及《涉案企業合規改革試點參考文件》涵蓋的七類常見企業合規風險，破解異地社會調查、監督考察、行刑銜接等難題，降低司法辦案成本，提升辦案質效，為推動京津冀區域現代化治理提供了實踐樣本。當前，京津冀檢察機關結合最高檢發布的《關于開展企業合規改革試點工作方案》以及兩批典型案例，著重于建立健全京津冀企業合規跨區域協作機制，立足于更好服務京津冀協同發展戰略，依法、積極、穩妥地解決互涉企業合規案件異地考察、管轄分歧和辦案協作等問題，不斷深化三地檢察機關司法協作、工作協同和項目合作，提升檢察機關服務和保障京津冀協同發展的能力和水平。

二、京津冀企業合規跨區域協作機制建立的主要難題

（一）企業方面

1.企業跨區域經營的現實問題

當前企業犯罪地與注冊地、經營地相分離的情況很常見，由于異地合規協作機制還沒有明確，企業在A地犯罪但廠房實際地址在B地需要B地的檢察機關協作考察，這種情況下打通異地合規協作的綠色通道就顯得格外重要。企業規模大小不一，類型不同，無法制定統一的、通用的合規標準。因此，對不同企業適用不同類型的合規標準，是當前司法實踐中檢察機關開展企業合規考察的難點問題，也給跨區域適用企業合規制度增加了操作難度。

2.“紙面合規”的現實存在降低了合規有效性

從企業角度看，實踐中存在涉案企業為了節省成本，獲得從寬處罰的結果而急于求成建立了“裝點門面”的“紙面合規計劃”的情形。例如，涉案企業在檢察機關啟動合規程序后口頭或書面承認存在以本企業名義實施的違法犯罪行為，承諾建立、完善并有效實施企業合規計劃，同意在“形式審查”上應付第三方組織的監督檢查。但往往是出于對成本內部控制的需求在應對定期提交自查報告、積極落實彌補受損法益和社會關系的“實質審查”時打折扣。企業的合規計劃是“紙面”的，而評估、審查的方法也是“紙面”的[3]，這種雙重“紙面”是企業合規制度之大忌，降低了企業合規有效性。

（二）規范方面

1.異地合規協作的框架還需進一步更新

無論是京津冀省、直轄市一級檢察機關簽訂的《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》，還是區縣一級檢察機關簽訂的《服務京津冀協同發展、服務雄安新區規劃建設協作框架協議》和《加強司法協作、深化交流互通服務京津冀協同發展框架協議》都是在全面推進企業合規改革之前簽訂的，內容并沒有企業合規調查協助機制的相關規定。因此，在省、直轄市一級檢察機關簽訂的《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》下，需要重新構建京津冀企業合規跨區域協作機制，為京津冀檢察機關辦理異地企業合規案件提供政策與規范上的支撐。

2.異地合規協作標準還需要明確與互認

主辦檢察機關與異地協作檢察機關的協作不僅依托于異地合規協作的框架，還需要對合規標準的適用進行明確與互認，尤其是在京津冀一體化背景下顯得更為緊迫。同時現有合規標準有效性需要提升，盡管有的企業建立了形式符合標準的合規管理體系，但并未將這些要素真正融入企業經營各環節中，缺乏有效性，存在合規指引操作性不強的問題。從規范角度看，當前企業合規建設、評估標準的制定規范有一部分成果，但對合規標準有效性評價的相關規定尚在制定中。據了解，當前由中國中小企業協會組織的中小企業合規評價認證標準《中小企業合規管理體系有效性評價》已經制定出臺，但還需要有相應的規范對合規計劃的有效性及其審查標準進行具體規定。

3.異地企業合規有效性監督需進一步加強

由于企業合規屬于新興事物，相關制度尚不成熟，容易產生可能的尋租空間，進而導致由合規腐敗產生的紙面合規的現象。在異地合規協作實踐中，異地合規協作往往因為主辦檢察機關與協作檢察機關的協作力度不足而導致異地合規協作的擱置和延長。究其原因是主辦檢察機關與異地協作檢察機關之間沒有上下級關系，主辦檢察機關的催促對于異地協作檢察機關均不具有法定的指導權力，主辦檢察機關的監督流于形式。同時，異地協作檢察機關對異地企業就合規考察工作也難以發揮真正的監督作用。對于異地企業合規案件，異地協作檢察機關除部分法定的刑事強制措施須由主辦檢察機關決定執行外，合規考察具體事項均由自己實施，缺乏有效的內部監督和制約，從而容易導致異地濫用職權現象的存在。異地企業合規作為實現主辦檢察機關合規考察權力的延伸，必然需要行之有效的監督機制。

（三）司法方面

京津冀跨區域合規協作司法方面發展總體與當前京津冀一體化建設的速度不相匹配，需進一步加強打擊日益增加的跨區域企業犯罪力度，維護企業合法權益。綜合分析，在司法方面限制京津冀跨區域合規協作發展的要素主要有以下幾個方面：

1.京津冀企業合規第三方監管機制發展建設不平衡

北京、天津企業合規第三方監管機制方面已基本建立，實現全覆蓋，河北省企業合規第三方監管機制正在啟動。因此，目前京津冀地區尚未建立跨區域三方監管機制，京津冀企業合規第三方監管機制的建設任重道遠。當前跨區域合規協作主要通過協商模式解決，以個案協查機制開展。例如，北京市與天津市在企業合規的標準問題上，對相關標準認定的范圍規定不一，對企業的保護重點有所區別；各地區對企業合規相關的規定也不盡相同，導致各地區對企業合規經營保障存在差異等。這些問題都源于第三方監管上的缺失，表現為三地在跨區域合規協作的具體實踐中容易產生第三方監管真空的情形。

2.跨區域合規協作程序比較繁瑣

一是申請京津冀異地執法、司法機關代為調查，需經過省級人民檢察院進行批準，整體程序較為復雜。比如，目前檢察人員赴異地開展合規協作及交流，審批手續繁瑣，耗時過長，時限往往超過1個月，考慮到辦案期限等實際情況，檢察官赴異地進行核查案情的積極性不高。二是跨區域合規協作機構互相對應難。企業合規案件涉及的機關有檢察院、公安局、工商聯、司法局等單位，還有會計師事務所、律師事務所等中介機構，因此檢察機關奔赴異地辦案需要拓展交流面，加強與不同執法司法部門聯系和合作，這對于辦案檢察官而言將是案件內容之外的一大挑戰。

3.合規標準的審查方式亟待向辦案思維方式轉變

合規標準不同于證據標準，證據標準審查主要審查合法性、真實性、關聯性，合規標準的審查主要在于有效性、適宜性、充分性，審查方式也從卷宗審查轉變為實地考察。從司法實踐來看，有效合規標準的審查方法大多依賴于書面資料和紙質報告。通過奔赴異地調閱企業的檔案、文件、財務資料，從形式上審查有哪些證據表明合規管理體系的各個要素已經到位以及如何改進的意見。根據《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見(試行)實施細則》第35條規定，“監督、評估方法應當緊密聯系企業涉嫌犯罪有關情況，包括但不限于以下方法：對涉案企業的相關系統及數據,結合交易數據、業務憑證、工作記錄以及權限、參數設置等進行比對檢查?！盵4]“紙面”的審查方法僅僅屬于常規審查，無法證實合規標準的有效性。

三、京津冀企業合規跨區域協作機制建立的路徑選擇

（一）深化企業合規跨區域協作的辦案機制

1.打造京津冀跨區域合規協作框架

（1）更新框架協議簽訂方式。建議通過與協作檢察院簽署備忘錄的形式，使用智能合約平臺云簽署《跨區域涉案企業合規檢察協作備忘錄》，從服務京津冀一體化發展大局、優化法治化營商環境、推進合規尺度統一等方面，共同助推京津冀地區雙城經濟圈建設。通過聯席會議商定制定區域合規檢察協作工作流程圖，推進跨區域合規檢察協作常態化、規范化，實現跨區域涉案企業合規案件處理的一致性和協同性。

（2）更新框架協議主要內容。在合規啟動、先行調查、合規聽證、智慧法院建設、人才交流等方面積極深化合規協作，在合規理念、合規流程、合規標準等方面達成共識，形成“1+1＞2”的跨區域檢察合力，實現檢察機關服務保障區域經濟的能力。通過依法妥善處理涉及京津冀一體化發展的涉案企業合規協作問題，助推京津冀企業合規一體化發展。

2.完善跨區域企業合規協作辦案方式

（1）制定跨區域類案合規協作專項方案。由于京津冀三地關于企業合規第三方機制實施細則、審查方式、重點環節的運行均存在較大差異，想一步到位達成一攬子協議是不容易的，必須不斷暢通跨區域企業合規協作辦案渠道。例如，可以簽訂京津冀跨區域類案合規協作專項指引。通過針對涉稅類案件、知識產權、數據安全、環境污染等企業多發、高發案件，采取京津冀三地合作簽訂或兩地分別簽訂合規協作專項指引，形成統一認識。

（2）簡化京津冀跨區域合規協作的程序。針對目前合規協作辦案程序繁瑣等問題，考慮簡化協作程序，放寬對主辦檢察機關的權力邊界。例如，在啟動異地合規協作機制時以報備為主，以審批為輔，避免錯失良機。對于跨區域企業合規協作簡化調查取證程序，通過協議簡化辦理文書送達、權利告知等合規協作具體事項。

（3）加強京津冀地區合規協作人才交流。目前司法實踐中京津冀跨區域合規協作運行不暢的部分原因還包括京津冀檢察機關辦案人員對于其他兩地的企業環境、司法狀況不熟悉，相關人才交流較少。因此，既要適時組織三地檢察機關企業合規辦案人員專門的業務培訓，互通有無，也要堅持在學中干、在干中學，造就熟悉市場規則、精通經濟金融知識、善于辦理合規案件的專業人才隊伍，實現京津冀跨區域合規人才隊伍的打造，通過加強日常的人員交流和日常合作，推動京津冀跨區域合規協作。

3.合理運用合規典型案例統一司法尺度

京津冀跨區域合規協作要結合近期最高檢企業合規改革試點發布的典型案例，以解決實務問題為導向，充分發揮企業合規典型案例補充作用以指導司法辦案，提煉出企業合規的適用范圍、程序、標準與法律后果。

（1）強化典型案例的指引作用。企業合規典型案例的作用在于快速、簡明、準確地了解和排查合規風險點，引導企業確定相對客觀的評判標準。通過典型案例可與相關指導意見、實施細則形成功能互補，有效解決諸如“哪些案件可以適用企業合規”“如何進行合規考察”“合規考察后的法律評價”等涉企案件最重要的問題，避免實踐的盲目性與模糊性，幫助刑事檢察辦案人員掌握如何將有效合規標準做嚴做實，同時邀請律師、自貿區從事合規、法務人士參加，共商自貿區合規標準的構建。

（2）合理借鑒合規考察異地協作模式

針對涉案企業注冊地、生產經營地和犯罪地分離的情況，涉案企業、人員的居住地與案件辦理地不一致的，案件辦理地檢察機關可以通過企業居住地檢察機關或第三方機制管委會其他成員單位的異地協作機制，協助開展監督評估。檢察機關負責協調異地協作的，可以由辦理案件的檢察機關協商居住地檢察機關或者報請上級檢察機關協助啟動，不斷強化檢察區域協作工作的常態化建設、制度化保障、規范化水平。[5]例如：在上海J公司、朱某某假冒注冊商標案①中，可通過建立企業合規異地協作工作機制，研究“委托方發起”“受托方協助”“第三方執行”的合規考察異地協作模式，合力破解異地社會調查、監督考察、行刑銜接等難題，降低司法辦案成本，提升辦案質效，為推動區域行業現代化治理提供了實踐樣本。

（二）實現跨區域合規標準的審查與互認

1.把握有效合規標準的審查方法

從實踐操作來看,企業合規評估、審查的方法大多依賴于“桌面”上的臺賬資料和紙質報告。如果評估、審查的方法也是“紙面”的,則需要防止“紙面評估”，應通過典型案例中審查方法的結合運用，推動審查方式從形式審查轉向實質審查。我們常說辦案要審查證據的“三性”，即真實性、合法性、關聯性。合規標準的審查也要注重“三性”，分別是適宜性、充分性、有效性。

（1）適宜性。即合規標準應按照企業特點量身定做，而不是生搬硬套的。例如：在張家港S公司、雎某某銷售假冒注冊商標的商品案②中，檢察機關與公安機關根據張家港S公司“掛案”等因素，分類施策、妥善處理，根據“掛案”對企業生產經營的影響積極引導涉案企業開展合規整改。

（2）充分性。即審查合規標準應結構合理、程序完善，同時符合了基本標準和特別標準，能夠滿足企業管理和控制過程的需要。例如：深圳X公司走私普通貨物案③中，檢察機關根據涉案合規管理體系的復雜性，為持續督促其進行合規整改，考察屆滿后通過第三方繼續進行評估，確保企業整改的充分性。

（3）有效性。即審查合規標準應真正有效，起到從源頭預防企業犯罪的發生。例如：在上述的上海J公司、朱某某假冒注冊商標案中，檢察機關在第三方介入后重新調整了合規計劃，以實現合規標準的有效性。通過組織體系、政策體系、程序體系和風險防控體系等內容指導企業制定合規計劃，通過制定合規章程、建立合規體系、制定合規程序、提高合規意識確保合規計劃的針對性和實效性。

2.明晰有效合規標準審查主體

進入第三方考察階段后，檢察機關并不能“一托了之”，當“甩手掌柜”，依然要對合規計劃有效性的監管評估起主導作用。根據《涉案企業合規建設、評估和審查辦法》第1條規定，檢察機關必須履行起企業合規有效性審查、評估的主導責任。這種主導責任體現在對合規計劃有效性的監管評估，檢察機關始終對整個過程起主導作用，并最終對有效性與否作出終局性決定,以此作為案件處理決定依據。

檢察機關作為有效性標準運用的主體,同時也不能忽略第三方組織的作用，開展合規有效性監管評估。辦理案件的檢察機關應當向第三方組織介紹涉案企業有關涉嫌犯罪的案由及案件情況，協助第三方組織認真研判涉案企業在合規領域存在的薄弱環節和突出問題，合理確定涉案企業適用的合規計劃類型，做好相關準備工作。需要注意的是，檢察機關不能向第三方組織提供案件證據情況。

3.嚴格把握有效合規標準審查的法律后果

2022年1月17日，全國檢察長（擴大會議）強調，要著力監督“整改”，督促第三方組織、人員做到“真監督”“真評估”，確保涉案企業“真整改”“真合規”。[6]為此，最高檢聯合八部委在2022年4月出臺了《涉案企業合規建設、評估和審查辦法》，特別加強了對合規標準有效性的審查判斷，其中第2條規定了“涉案企業合規建設經評估符合有效性標準的；人民檢察院可依法作出不批捕、不起訴的決定，未達到有效性標準或者采用弄虛作假手段騙取評估結論的,依法批捕、起訴，并從嚴處罰?！?/p>

尤其需要注意的是，空殼公司、利用單位實施犯罪，不得適用企業合規。依照《最高人民法院關于審理單位犯罪案件具體應用法律有關問題的解釋》第2條的規定，個人為進行違法犯罪活動而設立的公司、企業實施犯罪的，或者個人設立公司、企業以實施犯罪為主要活動的，不以單位犯罪論處。因此，當前在面臨第三方組織出具的考察報告時，需要認真審查合規標準的有效性，依據這樣的標準通過合規驗收最終作為不批捕不起訴的依據。檢察機關要將上述原則貫徹到司法辦案的每一個環節，積極融入社會治理大局。[7]這不僅是要落實罪行法定的基本原則，而且也是在檢察機關深度參與社會治理中需要避免放縱“裝點門面”的“雙重紙面”合規現象的發生。

（三）積極探索異地同步檢察聽證制度

跨區域企業合規聽證會對于案件辦理具有重要政治和實踐意義，京津冀檢察機關積極探索異地同步檢察聽證制度以確保公開聽證高效推進，不斷提高案件公開、公正辦理的責任感和使命感。

1.強化協作配合，提升檢察聽證公信力。一是建立主管牽頭制度。京津冀跨區域企業合規聽證會的實施必須要由各地主管經濟犯罪的檢察長掛帥督導案件辦理并親自主持聽證會，有效發揮示范引領作用，提振檢察干警士氣，同時，對參會行政機關依法履職并積極推動相關治理工作起到有力促進作用。邀請的聽證參與人員，涵蓋專家學者、執法人員以及基層工作人員、群眾代表等多領域。多方人員的參與可以促進厘清各行政機關相關職責，加強檢察機關與各職能部門合作，提升后續檢察建議監督的精準性，提升檢察公信力，切實提升公益訴訟檢察聽證工作質效。

2.逐步規范異地聽證程序?？鐓^域企業合規聽證會的主體是需要辦案檢察機關共同邀請多名聽證員、專家和第三方代表參與聽證會。具體程序包括：由辦案地檢察機關和考察地檢察機關分別介紹案件基本信息和檢察機關工作情況，專家介紹企業合規問題的來源、現狀和治理方式，行政機關作為前期監管部門介紹行政機關前期治理企業不合規問題的工作情況和下一步工作舉措，最后再由聽證員經閉門評議一致出具意見認定檢察機關充分履行異地合規考察檢察職能，真正做到聯合辦案、同向發力，共同推進跨區域企業合規考察工作，體現檢察機關作為區域經濟保障主體積極融入京津冀區域一體化發展的責任擔當。

3.積極開展線上公開聽證。鑒于跨區域企業合規聽證會參與人員眾多，往往涉及京津冀多地檢察機關辦案人員、行政機關代表、聽證人員、專家學者等，召集以上人員線下召開聽證會相比線上聽證更為不便。因此，聽證會可以依托小魚易連、騰訊會議等網絡平臺實現線上“云聽證”，充分保證多方主體共同參與、發表意見，最大限度節約司法資源、保證聽證效果、提高聽證效率，保障聽證安全。

（四）加強企業合規標準有效性的監督

京津冀跨區域合規協作只有解決監督問題，才能實現有效的合規建設。建議京津冀三地檢察機關建立異地監督協作機制，加強對異地企業合規的有效監督。

具體而言，辦案檢察機關應根據《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見(試行)》的規定，針對異地企業合規中第三方組織或其組成人員的禁止性行為，例如泄露商業秘密、利益輸送、利用履職便利干擾企業生產經營，依法及時向有關異地第三方監管委員會提出檢察建議，并由異地檢察機關協助開展送達、溝通銜接、督促落實及回復反饋等工作，強化檢察建議的監督作用，實現異地企業合規監督的有效性、及時性，進而保證異地企業合規的廉潔性。

注釋：

① 2021年12月8日最高人民檢察院發布的第二批企業合規典型案例第1號案例。

② 2021年12月8日最高人民檢察院發布的第二批企業合規典型案例第6號案例。

③ 2021年12月8日最高人民檢察院發布的第二批企業合規典型案例第5號案例。