地方立法中促進型法規的內在意蘊和實踐省思
——以天津市立法實踐為分析視角

馬 楠

（天津市人大立法研究所，天津 300042）

在改革開放初期，市場經濟的發展更多地依賴一個穩定的社會結構以及有序的社會規則，管理型立法因賦予政府強大的社會穩定機制，在地方立法中占據較大的比重。然而，近年來，地方立法中出現了越來越多的以“促進”命名的地方性法規。這些促進型法規為地方立法增添一抹亮色的同時,也因其表現形式的特殊性，在地方法規體系中發揮重要價值。

一、促進型立法的產生背景和作用

（一）促進型立法的產生背景

促進型立法通常在法規名稱中帶有“促進”二字。所謂“促進”，有“促使前進”“加快、推進使向前發展”[1]之意。促進型立法是在經濟社會發展到一定階段，作為傳統管理型立法的補充而出現的一種新型立法形式。在市場萬能被視為圭臬的自由資本主義時期，政府對經濟進行宏觀調控的作用受限。到了十九世紀末二十世紀初，隨著市場失靈的弊端日益顯露，呼吁政府進行經濟干預的聲音逐漸加強。這樣的社會背景，使得有限的混合經濟成為市場經濟的發展方向。受經濟基礎的影響，能夠同時遏制政府權力和控制市場失靈的新型法律形式呼之欲出。[2]資本主義國家調控經濟的立法手段，表現為通過制定反壟斷、可再生能源、公用事業等領域的法律，以保持對經濟的適度干預。[3]

十一屆三中全會之后，隨著改革開放不斷深入，我國逐步建立起社會主義市場經濟體制，政府職能也逐漸從管理型政府向服務型政府轉變。市場經濟本身也是法治經濟，這一職能轉變在立法上有所體現。1993年，在社會主義市場經濟體制確立之初，為了發揮科學技術對經濟和社會發展的推動作用，促使農業科研成果和實用技術盡快應用于農業生產，第八屆全國人大常委會第二次會議分別通過了《科學技術進步法》和《農業技術推廣法》2部促進型法律。隨著社會主義市場經濟體制不斷完善，2002年，全國人大常委會又先后出臺了《清潔生產促進法》《中小企業促進法》和《民辦教育促進法》3部促進型法律，進一步通過立法破除經濟社會發展中的積弊，營造良好的市場經濟環境。2004年至2019年，《農業機械化促進法》《就業促進法》《循環經濟促進法》《電影產業促進法》《基本醫療衛生與健康促進法》等法律相繼出臺。2021年，《鄉村振興促進法》和《家庭教育促進法》的出臺使得我國促進型法律在數量和內容上得以進一步豐富。緊跟國家立法趨勢，天津市在促進型立法方面也進行了積極探索。2007年至2009年，天津市人大常委會先后審議通過了《天津市信息化促進條例》《天津市清潔生產促進條例》和《天津市就業促進條例》3部促進型法規。2010年至2023年底，經審議通過并施行的促進型法規共計23部。伴隨政治、經濟、文化、社會、生態等各領域改革的不斷深化，促進型立法正以其獨特的立法形式，逐漸豐富著中國特色社會主義法律體系。

（二）促進型立法的作用

一是融合法治約束和政策導向，促進法治政府建設。[4]法律和政策作為上層建筑的組成部分，是政府治理社會的重要手段。政策受制于其變動性強、強制約束力弱的特點，實際執行中往往不具備穩定的預期，缺少法的剛性。促進型法規將政策規定上升為法律規定，一方面，增強了政策的剛性約束力，提高了政府以法治方式管理社會事務的能力；另一方面，可以有效引導社會主體，為其行為提供合理預期。同[4]

二是關注公共領域和新興行業，促進經濟社會高質量發展。促進型立法和管理型立法是從立法功能的角度進行的分類。促進型立法重在推動和引領某領域的發展。這也是與管理型立法在立法本意上的差別。這些領域或者具有公益屬性，因基礎薄弱或者外部限制過多而阻礙了發展；或者方興未艾，需要政府大力支持加快發展步伐；或者引領社會文明進步，使良好的社會風尚蔚然成風?？傊?，促進型立法在引領新興領域發展，促進經濟社會高質量發展方面，相比管理型立法具有更大的作為空間。同[4]

三是順應社會治理新格局要求，促進共建共治共享?！巴七M國家治理體系和治理能力現代化”自十八屆三中全會被首次提出后，黨的十九大報告進一步指出，要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。社會治理新格局，是指由政府傳統自上而下的單項治理，向政府、公民、社會多元主體共同治理轉變。同[4]黨的二十大報告提出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。促進型立法將社會公眾參與法定化，推動特定社會治理目標的實現。

二、促進型立法的特征

促進型立法是在傳統管理型立法基礎上發展形成的立法模式，在繼承傳統立法模式優點的同時，在實踐中也逐步彰顯出自身的特征。

（一）以適應并引領經濟社會發展新趨勢為立法宗旨

以天津市為例，截至2023年12月，經審議通過現行有效的242部地方性法規中，促進型立法26部，占10.7%。按照調整對象來看，經濟領域12部，教科領域7部，民生領域2部，農業農村領域3部，精神文明領域2部。

在經濟領域，2008年審議通過的《天津市清潔生產促進條例》是為了貫徹落實科學發展觀全面、協調、可持續的發展要求，提高資源利用率，改善生態環境質量，而制定的一部轉變經濟發展方式的標志性法規；2018年，為了培育壯大戰略性新興產業，加快構建數字經濟和智慧城市，發揮大數據在促進經濟發展、服務改善民生和完善社會治理等方面的作用，制定了《天津市促進大數據發展應用條例》。2021年通過的《天津市促進智能制造發展條例》作為全國首部促進智能制造發展的專項地方性法規，對于落實制造業立市戰略，增強全國先進制造研發基地核心競爭力，推動制造業智能化轉型升級，助力天津高質量發展具有重要意義?！短旖蚴刑歼_峰碳中和促進條例》作為全國首部以促進實現碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規，為促進全市實現碳達峰、碳中和目標，推動經濟社會發展全面綠色轉型，提供了堅實的制度支撐和法治保障。為了促進我市海水淡化產業高質量發展，推動海水淡化規?；?，建設現代海洋城市，制定了全國首部促進海水淡化產業發展的地方性法規《天津市促進海水淡化產業發展若干規定》。2022年，為貫徹市委制造業立市戰略部署，加快建設制造強市，增強全國先進制造研發基地核心競爭力，制定通過了《天津市人民代表大會常務委員會關于促進和保障制造業立市推動高質量發展的決定》。

在教科領域，面對黨的十九大報告指出的新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，為了進一步加強本市公共文化服務體系建設，2018年制定了《天津市公共文化服務保障與促進條例》。

在民生領域，結合本市老齡化程度加劇和傳統的家庭養老模式難以為繼的現狀，為滿足老年群體對養老、醫療、社會服務等方面產生的巨大需求，2014年在全國率先出臺《天津市養老服務促進條例》。

在農業農村領域，為了以農業機械化促進農業現代化，助力鄉村振興，2019年制定了《天津市農業機械化促進條例》。為了全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快實現農業農村現代化，2021年制定了《天津市鄉村振興促進條例》。

在精神文明領域，為了培育和踐行社會主義核心價值觀，提升城市文明程度，加快建設文明幸福的現代化天津，2018年和2019年相繼制定了《天津市促進精神文明建設條例》《天津市文明行為促進條例》。

由上述法規不難看出，促進型法規往往與國家或者本地區一定時期內經濟社會發展的規劃方向相一致，無論是轉變發展方式、順應新形勢，抑或是破除發展阻礙、引領新風尚，均體現了鮮明的導向作用，對經濟社會發展產生較為顯著的推動效應。

（二）以貫徹支持性立法旨意為主要內容的法規結構

作為立法內容的表現形式，立法體例的結構安排在體現立法旨意方面往往發揮獨特的作用。[5]促進型法規“鼓勵、推動、支持”的立法旨意在立法體例中體現得較為充分。在天津26部促進型法規中，5部未劃分章節的條例和4部法規性決定，均以相應條款規定了鼓勵和支持的內容。例如，《天津市就業促進條例》規定：“對吸納失業人員的企業、失業人員創辦的中小企業、從事個體經營的失業人員，按照國家和本市的有關規定給予稅收優惠。對從事個體經營的失業人員，按照規定免除行政事業性收費?！薄皠趧用芗椭行∑髽I吸納失業人員達到一定比例的，金融機構按照實際招用人數給予一定額度的貸款，財政部門按照規定給予貼息?！薄短旖蚴修r民專業合作社促進條例》規定：“科技行政管理部門應當將適合農民專業合作社實施的科研和推廣項目納入科技計劃支持范圍，優先支持農民專業合作社實施?？萍?、農業行政管理部門對農民專業合作社引進新品種、應用新技術的項目優先立項，并補助相關費用。農業技術推廣機構和科協等組織，應當為農民專業合作社提供相應技術咨詢、科普宣傳等服務?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸瘴瘑T會關于鼓勵促進改革創新的決定》規定：“需要先行試點的改革創新措施，可以先在特定區域或者行業領域進行試點，總結經驗加以規范，并依法在全市范圍推廣?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸瘴瘑T會關于促進和保障制造業立市推動高質量發展的決定》規定：“鼓勵各類創新要素向企業集聚，強化企業創新主體地位，支持企業通過‘揭榜掛帥’等方式承擔重大攻關項目，發揮領軍企業的引領、示范和帶動作用，推動各類創新主體高效協同互動、要素優化配置，加快創新成果轉化?！薄肮膭詈椭С纸鹑跈C構創新符合制造業企業特點的產品和業務，拓寬制造業融資渠道，降低融資成本?！?/p>

另外的17部促進型法規，除了將“保障措施”設專章集中予以規定外，還將相關的鼓勵和支持措施根據法規結構的不同分散規定于其他的章節。例如，《天津市促進科技成果轉化條例》是按照法律關系的主體進行的法規結構設計，除了在“政府支持和保障”一章集中規定了政府的鼓勵扶持措施外，在“研究開發機構和高等院?！币徽轮羞€規定了研究開發機構、高等院校的保障措施：“研究開發機構、高等院校的主管部門以及財政、科學技術等相關行政部門，應當建立有利于促進科技成果轉化的績效考核評價體系，將科技成果轉化情況作為對研究開發機構、高等院?？己嗽u價、科研資金支持的重要內容和依據，并對科技成果轉化績效突出的相關單位加大科研資金支持?！薄霸诳萍汲晒D化中做出重大貢獻的科技人員，可以直接申報高級職稱?！?/p>

又如，《天津市中小企業促進條例》是按照企業發展的過程進行的法規結構設計，除了在“服務保障”一章集中規定了中小企業促進部門在推動中小企業發展方面的促進措施外，在“創業扶持”“創新推動”“轉型升級”“市場開拓”等章節均明確了相關促進措施?！皠摌I扶持”一章規定：“小型微型企業在創辦期和創業輔導期從事鼓勵類行業需要貸款擔保的，政府出資的中小企業融資性擔保機構應當按照規定優先提供擔?！?；“創新推動”一章規定：“對中小企業自主研發并獲得授權的專利，按照國家和本市的規定給予一定資金支持”；“市場開拓”一章規定：“以政府名義主辦或者政府委托主辦的展覽展銷活動，應當為中小企業提供一定比例的展位或者展館，并適當降低中小企業參展費用?！?/p>

《天津市鄉村振興促進條例》按照鄉村振興的要求進行法規結構設計，除了在“扶持措施”一章集中規定了鄉村振興的鼓勵措施外，在“產業發展”一章規定：“鼓勵各類市場主體拓展適合網絡銷售的農產品、農業生產資料、休閑農業等產品和服務，引導電子商務企業與新型農業生產經營主體、農產品批發市場、連鎖超市等建立多種形式的聯營協作關系，拓展農產品網絡銷售渠道”；在“人才支撐”一章規定:“鼓勵城市人才向鄉村流動，支持有技能的城鎮居民、科技人員、高等院校學生、退役軍人等返鄉入鄉創業?！?/p>

（三）綜合運用多元種類的法律規范

如前文所述，促進型法規具有較強的前瞻性和指引性，表現在法律規范上，或者為了克服市場本身的缺陷，作出具有保障性的制度安排，或者體現鮮明的價值導向，為人們實施行為提供合理的預期。[6]縱觀天津的促進型法規，可將其法律規范概括為以下幾個類型：

一是經濟保障性規范。如《天津市促進商業發展若干規定》規定：“區縣人民政府應當根據實際情況，在本級財政預算中安排相應資金，用于本地區促進商業發展工作”?！短旖蚴写龠M科技成果轉化條例》規定：“市和區人民政府應當對科技成果轉化合理安排財政資金投入，積極發揮各類財政資金的引導作用，引導社會資金投入，構建多層次、多渠道投資融資保障體系，推動科技成果轉化資金投入的多元化”?！短旖蚴写龠M智能制造發展條例》規定：“本市統籌使用智能制造相關財政專項資金，以智能制造產業鏈、創新鏈的重大需求和關鍵環節為導向，重點支持下列項目……”

二是道德倡導性規范。如《天津市文明行為促進條例》規定：“文明行為促進工作是全社會的共同責任?！薄皺C關、團體、企業事業單位、基層群眾性自治組織、其他組織和個人，應當結合自身實際積極參與文明行為促進工作?！薄皣夜毴藛T、教育工作者、社會公眾人物應當在文明行為促進工作中發揮表率和示范作用?！薄靶侣劽襟w應當積極宣傳文明行為，傳播文明理念，營造全社會促進文明行為的氛圍?！薄短旖蚴新糜未龠M條例》規定：“旅游者、旅游經營者和旅游從業人員應當遵守文明旅游公約，共同維護旅游秩序，保護旅游資源和生態環境?！?/p>

三是確定發展方向性規范。如《天津市促進智能制造發展條例》規定：“本市促進智能制造發展應當堅持創新驅動、市場主導、融合發展、安全可控、系統推進的原則，以提升智能制造創新能力、供給能力、支撐能力和應用水平為著力點，深入推進制造業數字化轉型、網絡化協同、智能化變革?！薄短旖蚴写龠M大數據發展應用條例》規定：“本市大數據發展應用堅持統籌規劃、創新引領，依法管理、促進發展，共享開放、深化應用，繁榮業態、保障安全的原則，發揮大數據在商用、民用、政用方面的價值和作用，構建大數據發展應用新格局，培育數據驅動、人機協同、跨界融合、共創分享的智能經濟形態?！薄短旖蚴叙B老服務促進條例》規定：“本市養老服務發展應當與經濟社會發展水平相適應，堅持政府主導、政策支持、社會參與、市場運作的原則，建立和完善以居家為基礎、社區服務為依托、養老機構為支撐的養老服務體系，逐步滿足老年人多層次、多樣化的養老服務需求?！?/p>

四是表彰獎勵性規范。如《天津市促進精神文明建設條例》規定：“市、區精神文明建設指導機構應當對精神文明建設中取得顯著成效或者做出突出貢獻的單位和個人進行表彰。獲得精神文明表彰情況，應當記入企業、個人信用記錄，并納入公共信用信息平臺?！薄短旖蚴新糜未龠M條例》規定：“市和區人民政府及其文化和旅游部門應當對促進旅游業發展做出突出貢獻的單位和個人，按照有關規定給予表彰和獎勵?！?/p>

五是管理性規范。在促進型法規中，依然需要一定數量的管理性規范確保促進政策得以實施。如《天津市專利促進與保護條例》設置“專利管理”一章；《天津市農業機械化促進條例》設立了“安全監督管理”一章，就農業機械的使用和執法等問題進行了規范；《天津市碳達峰碳中和促進條例》將碳排放總量和強度控制、碳排放統計核算、碳排放配額管理等管理措施寫入“基本管理制度”一章。

（四）治理方式上注重社會參與

隨著經濟社會的不斷發展，從“大政府、小社會”的社會管理體制到“小政府、大社會”的社會治理模式的轉變，在法律規范中體現為強化社會公眾參與，體現公共治理。如《天津市促進精神文明建設條例》規定：“精神文明建設是全社會的共同責任。國家機關、社會團體、企業事業單位、駐津部隊、基層群眾性自治組織、其他組織和個人，共同做好精神文明建設工作?！薄短旖蚴腥嗣翊泶髸瘴瘑T會關于鼓勵促進改革創新的決定》明確：“改革創新應當堅持人民主體地位，緊緊依靠人民推動改革，發揮群眾首創精神，建立健全公眾參與機制?！薄短旖蚴朽l村振興促進條例》明確:“各級人民政府及其有關部門應當采取多種形式，廣泛宣傳鄉村振興促進相關法律法規和政策，鼓勵、支持人民團體、社會組織、企業事業單位等社會各方面參與鄉村振興促進相關活動?！?/p>

三、完善促進型立法需要把握的幾個問題

（一）合理配置促進型法規中的促進措施和管理措施

管理型立法和促進型立法是按照法律功能的不同進行的分類。促進型立法是對傳統立法模式的繼承和擴展，其中仍然會有管理措施的存在，二者并非截然對立。例如，《天津市農業機械化促進條例》的制定起初源于對原《天津市農業機械管理條例》的修改。在條例制定過程中，認為原《天津市農業機械管理條例》側重對農業機械自身的規定，無法滿足農業現代化發展對農業機械化和農機裝備產業轉型升級的法治保障需求，為此，緊扣黨中央鄉村振興戰略這一重大決策部署，及時調整立法方向，將修改《天津市農業機械管理條例》調整為制定《天津市農業機械化促進條例》。在法規架構上，《天津市農業機械化促進條例》在保留原《天津市農業機械管理條例》中“安全監督管理”一章的基礎上，新增了“扶持措施”一章。另外，為了更好體現出“促進”的立法主旨，在“科研開發與推廣應用”一章從農機技術創新體系、裝備升級、技術推廣應用、公益性服務和成果轉化、農機農藝融合、智能應用等方面作了具體規定。在“社會化服務”一章從農機社會化服務體系、信息服務、田地宜機化等方面，體現了農機社會化發展的形勢。

可見，促進型立法并非不需要管理措施。相反，必要的監督管理可以為促進該項事業的發展保駕護航。只是受立法價值取向的影響，決定了“促進”“管理”兩種法律規范在法規中配置的權重有所殊異。

（二）重視前瞻性制度論證

如前所述，促進型立法順應了經濟社會發展新趨勢，引領了某領域在未來一定時期的發展方向。因此，在立法過程中，加強對前瞻性制度的論證，對未來的發展趨勢和發展規律進行審慎判斷和把握顯得尤為重要。例如，《天津市促進科技成果轉化條例》在三次審議前，無論是法規結構還是制度內容，草案三次審議建議稿都在遵循上位法的基礎上作了較大創新。為了充分論證其科學性和可行性，經天津市人大常委會研究，法工委選定天津工業大學法學院作為第三方評估機構，對草案三次審議建議稿進行立法中評估。評估主要圍繞以下兩方面內容展開：一是對草案三次審議建議稿章節安排的科學性和合理性問題進行了評估；二是對三次審議建議稿中“完成、轉化職務科技成果獎勵報酬與績效工資相分離”“企業科技成果轉化政策支持”以及“規范技術交易活動”三個重點制度為典型，充分論證了制度設計的科學性、合理性、可行性。最終，天津工業大學法學院課題評估組向天津市人大常委會法工委提交了立法中評估報告，得出了三次審議建議稿章節安排具有科學性、合理性；制度、規范的設計和文字表達具備現實性、可行性、準確性和操作性的評估結論。評估報告為草案的繼續審議和表決通過提供了有力的理論支撐和重要參考，具有重要的開創性意義和借鑒價值。這不僅是天津市人大常委會對地方性法規進行立法中評估的首次嘗試，更是為做好促進型立法工作積累了有益經驗。

（三）增強促進措施可操作性

促進措施對于促進型立法實效具有重要影響。把促進措施盡可能規定得具體、明確，避免讓促進型法規成為空洞的倡導性規范，對于提高促進型法規質量具有重要意義。懲罰和獎勵是保障法的功能順利實現的必要手段。那么，除促進措施之外，有必要考慮法律責任在促進型法規制定中扮演何種角色。

按照羅豪才教授的觀點，建設法治社會，順應社會治理的新要求，現代法以“軟法”與“硬法”兩種表現形式出現，法的結構也轉變為剛柔相濟的混合法模式。要高度重視和推動軟法的發展，發揮軟法在法律體系中的獨特價值。[7]在《天津市促進精神文明建設條例》起草過程中，有關方面曾提出刪除“法律責任”一章，認為前幾章從國家機關、社會組織和個人角度明確了各自在精神文明建設中的職責，作為倡導性法規，沒有必要再進行法律責任的規定。然而，考慮到如果缺少法律責任的約束，很容易使各主體的職責規定流于形式，不利于條例的落地實施。故而，聯合起草組最終保留了“法律責任”一章，對弄虛作假、騙取精神文明表彰的，對勸阻、舉報不文明行為的人員打擊報復等行為規定了法律責任?！短旖蚴刑歼_峰碳中和促進條例》制定過程中，為增強其制度規范的實效性，對違反節能管理要求、重點排放單位違反碳排放配額清繳等義務的行為，設專章明確了相應的法律責任。

再如，《天津市文明行為促進條例》不僅在第二章以正面清單的方式，從公共場所、交通出行、社區生活、保護生態四個方面，明確了文明行為基本規范，同時又在第五章以負面清單的方式一一對應，列出不文明行為所應當承擔的法律后果。法律規范完整的邏輯結構包括行為模式和法律后果，如果文明行為立法只有行為模式而缺少法律后果的承擔，只停留在宣示性和號召性層面，那么法律規范的指引、教育、強制等作用將無從實現。另外，條例按照地方立法的權限，將一些道德規范上升為法律規范，對現行法律法規已有處罰規定的，按照最高額度設定處罰；對現行法律法規未作處罰規定的，立足我市實際，設定處罰。此外，條例還對“辱罵、推搡、威脅不文明行為勸阻者”“阻礙行政執法人員依法執行職務”“實施不文明行為屢教不改”等行為，作了從重處罰的規定，提高了不文明行為違法成本，進一步提高社會主義核心價值觀入法的實效性。

由此可見，促進型法規不是僅僅停留在倡導、宣誓性層面的軟法，而是以明確、具體的促進措施為抓手，以法律責任為保障，融合事前規范與事后治理，綜合運用“軟法之治”與“硬法之治”這兩種方式，通過“獎懲式”的社會促進機制，真正達到回應社會多樣化利益訴求，推動行業加快發展的目的。

（四）及時跟進法規的實施效果

促進型立法具有鮮明的政策性、階段性和靈活性。為了避免促進措施長期得不到落實，也防止原有的促進措施變成制約措施，及時做好相應的執法檢查和監督，跟進法規的實施效果，將決定著促進型法規的實效?！短旖蚴形拿餍袨榇龠M條例》于2019年5月1日起實施。天津市人大常委會在條例實施之月同步啟動了對全市各區和市相關部門貫徹條例情況的執法檢查，這在市人大常委會監督工作中尚屬首次。文明習慣的養成是個長期過程，從條例實施至今，市人大常委會已連續四年對條例貫徹實施情況開展執法檢查。從條例實施效果看，不文明行為持續減少，城市文明程度明顯提升，得到了廣大群眾的普遍認可。

促進型法規有效適應了地方經濟社會發展、政府職能轉變、社會治理創新的新形勢，是對傳統立法模式在立法旨意、法規結構、治理方式等方面的繼承和完善。以“倡導性”的社會規范模式、“參與式”的社會治理模式和“獎懲式”的社會促進機制，在引領和推動地方經濟社會發展方面發揮著獨特價值，在未來也必將呈現出旺盛的生命力。