我國民辦高等教育高質量發展的機理與路徑研究

楊一鳴，張振華

（1.西北師范大學教育科學學院，蘭州 730070；2.安徽師范大學 體育學院，安徽蕪湖 241000）

改革開放以來，我國民辦高等教育的發展碩果累累，取得了輝煌的成就，成為我國高等教育事業不可或缺的一部分，為推進高等教育普及化和實現高等教育多樣化發展做出了重要貢獻。[1]2011 年，我國民辦高等教育機構共有1 528 所。2021 年，我國民辦高等教育機構下降至779 所。[2]這表明民辦高等教育作為我國高等教育的重要組成部分在經歷了幾十年的艱苦探索后從非理性擴張階段進入了理性發展階段，正在不斷的發展與成熟并向著高質量發展階段邁進，這對民辦高校的發展提出了更高的要求與標準。在此時代背景下，我國民辦高等教育要在規范發展的基礎之上，實現從大數量增長到高質量提升的轉換，探索出高質量發展路徑，以實現其社會作用與滿足國家需要。

1 民辦高等教育發展的歷史沿革與現實困境

如今我國民辦高等教育在政策支持下，經過長期的發展，大多已經具備了一定的辦學規模和辦學實力，整體趨勢向好。但是，相對于公辦高校而言,我國民辦高校存在的現實困境體現在社會屬性虛化、管理體制固化、建設理念異化等方面。民辦高校相較公辦高校辦學時間較短，資金來源單一，實力較為薄弱，政府政策支持力度有限，致使民辦高校辦學規模邊際效益遞減。厘清突出難題，尋求突破，是實現民辦高等教育高質量發展的重要工作。

1.1 民辦高等教育的歷史沿革

我國民辦高等教育興起于20 世紀70 年代末期，經過改革開放以及經濟體制的變革，民間社會力量得以進入高等教育領域，民辦高校隨之誕生。最初，民辦高等教育并不被人們看好，在社會公眾眼中，民辦高校只是無校舍、無資金、無師資的“三無學?！?，很快就會淹沒在歷史洪流中。隨著時代的發展與國家政策的演進，民辦高校歷經外部扶持與自身靈活發展形成了相當大的規模，這種利用市場經濟體制形成的新型辦學模式為我國高等教育注入了新的活力。

從發展規模上看，2002年，全國共有1 225所普通高校和686所成人高校，同時有1 291所民辦高等學校獲得教育部注冊批準，其中108 所民辦高校具備頒發學歷文憑的資格，另外還有5 所獲得了本科授予權。到2020年，具備頒發學歷文憑資格的民辦高校已經增至786 所。[2]2001 年底，普通高校在校生總數達到719.07 萬人，而民辦高校在校生人數已經達到128.11萬人。到2020年，普通高校在校生總數增長到3 285.29 萬人，其中民辦高校在校生人數也增至791.34萬人。2003年，民辦高校的專任教師人數為5.01 萬人，到2020 年已增長至36.89 萬人?？傮w來看，我國的民辦高等教育發展穩步前進，為保障人民接受高等教育做出了重要貢獻。

從發展層次上看，截止至2019 年，民辦高校?？?、本科、研究生的招生數分別為1 088 494 人、1 108 415 人、1 015 人，分別占普通高校?？?、本科、研究生的約29.0%、34.6%、0.1%;民辦高校?？?、本科、研究生的在校生數分別為2 697 973 人、4 390 307 人、2004 人，分別占普通高校?？?、本科、研究生的約26.7%、33.5%、0.1%;民辦高校?？?、本科、研究生的畢業生數分別為725 547 人、970 675人、483人，分別占普通高校?？?、本科、研究生的約24.9%、32.6%、0.1%。[3]可以看到，民辦高等教育經過近十年的發展無論是發展規模還是發展層次，都呈現出大規模、高速度與全面性的特點，而如此迅速的發展背后，其辦學質量及產出不免有待考量。

1.2 我國民辦高等教育發展的現實困境

1.2.1 本質屬性虛化導致社商角色難以平衡

從宏觀角度來看，近年來我國民辦高等教育開始出現“逆向回歸”現象。即民辦高校被公辦高校合并，或獨立學院回歸公辦高校，成為二級學院。這種“逆向回歸”現象的通常出現在較發達地區的民辦高校，發達地區的教育資源比較豐富，高?；鶖荡?，但辦學水平各異，相關政府部門在處理高校事務時應接不暇，為了應對繁雜的事務，選擇回歸與合并是簡單但有效的手段。然而，這種“逆向回歸”現象并不是一種長久之計，民辦高校在我國學歷教育體系中占據著極其重要的地位，“逆向回歸”并不能解決問題。民辦高校之所以能在改革開放初期興起，并形成如今龐大的規模，正是因其自身的特殊性。與公辦高校相比，民辦高?？梢愿杂傻鼗I措教育資源，對教育方向的把握更靈活，包容性更強，更有機會塑造獨特的教育品牌和形象。因此，民辦高校在與公辦高校的競爭中并非毫無優勢可言，但在現實發展過程中，這些自身優勢未能很好地發揮。而“逆向回歸”不僅會抹殺掉民辦高等教育的靈活性和市場潛力，更會使整個高等教育蒙上一層厚重的體制壁壘。

究其根本原因，可以從民辦高等教育的本質屬性進行分析。一方面，從職能上看，無論是民辦高校還是公辦高校，作為高等教育機構，其首要職能應該是培養人才。另一方面，從法人性質上看，民辦高校首先是社會組織，而社會組織必然要有自身內在的邏輯結構和運行機制，這種結構和機制應當貫穿民辦高校辦學全過程。因此，商業化屬性只是在運行過程中為了應對各方利益相關者而呈現出的不同方面側重，而社會化屬性才是民辦高校的本質屬性。但是通過商業化營利模式建立起來的民辦高校大多由商業化思維占據主導，并且在成長過程中受了市場經濟的影響和推動，導致此類民辦高校的主要目的是營利而非培養人才。這就使得作為附帶的商業化屬性逐漸凸顯，作為立身之本的社會化屬性逐漸淡化，久而久之呈現出“頭重腳輕”的局面，具體表現為過高的學費收取和增長緩慢的教育投入。以山東部分民辦本科院校為例，目前大部分民辦本科院校的學費收取都達到了2～3 萬元，更有部分學?；驅I達到了4～5 萬元。然而高昂的學費收取并沒有帶動教育投入的增加和師資隊伍待遇的提升。學校發展的前提和基礎就是師資隊伍，但大部分民辦本科院校的教師隊伍平均工資水平普遍較低，待遇較差，流動性較強，難以形成穩固的師資隊伍。此外，教學固定資產每年投入也增長緩慢。這種過度商業化的做法無異于涸澤而漁，將學校視為斂財工具更是將社會化屬性的缺失暴露無遺。民辦高校作為社會組織，社會屬性的缺乏必然會成為發展道路上的瓶頸。

1.2.2 家族式管理體制固化限制學校發展

從歷史層面上看，中國民辦高校大多誕生于家族管理，并且時至今日，家族式管理仍然是許多民辦高校的主要管理模式。[4]具體來說就是依靠舉辦者及其家族成員的自有資源興辦學校，舉辦者在辦學過程中基于資本權力或人格魅力成為學校的決策者，從而形成以舉辦者為主導的精英管理模式，并且部分企業集團投資的民辦高校也逐漸呈現出家族式管理的趨勢。不可否認，家族式管理在學校創辦初期的確起到了籌措資源、凝聚人心以及減少成本的作用，切實保障了民辦高等教育的發展，但與此同時也給學校帶來了許多不利影響。隨著我國民辦高等教育規模不斷擴大，發展日益規范，家族管理所帶來的不利影響逐漸暴露。首先，家族式管理的最大問題就是子女接班現象。民辦高校的創辦初期是依靠舉辦者的精神魄力以及吃苦耐勞的意志支撐得以發展。在子女繼承的過程中，難免會出現子女缺乏父輩的人格魅力和管理能力導致學校管理層斷裂的現象。當出現管理危機時，其他家族成員會采取何種舉措也不得而知，這種權力之爭必然會給學校發展造成阻礙。其次，家族式管理使得舉辦者以及家族成員牢牢占據著學校的中樞部門。而家族成員中懂得學校運行以及教育發展規律的人數較少，就會出現學校必要的辦學條件和設施設備落實困難的現象，從而導致教師開展科研、教學任務受到影響。再次，民辦高校采取的是董事會領導下的校長負責制，家族成員也是董事會成員。由于部分舉辦者過分追逐控制權并將權力在家族成員間分享，導致了董事會形同虛設，高校決策權與執行權、監督權界限不明，權責模糊，校長及其團隊的行政管理權力得不到落實，學校治理體系和治理能力長期得不到提升。

部分民辦高校的家族式管理導致董事會制度不能很好的貫徹落實，所有權與經營權并未較好地分離，而舉辦者年齡結構偏老齡化更加重了這一趨勢。舉辦者及其家族成員的屬性取向將決定整個學校的走向，行政化或商業化屬性勢必壓過社會化屬性，這將加劇民辦高?！邦^重腳輕”的局面。因此，如何使部分民辦高校的家族式管理和現代大學制度有機結合，實現家族式管理融入現代大學管理，是許多民辦高校應當重視并解決的問題，也是涉及到民辦高校發展的一個深層次問題。

1.2.3 社會觀念束縛引起辦學環境異化

民辦高等教育因其多樣化的發展滿足了有意愿且有能力的適齡學生接受高等教育的需求，為推進我國高等教育普及化做出了巨大貢獻，但是其社會接受程度依舊不高，甚至許多畢業生都不愿承認自己畢業于民辦院校。其根本原因很大程度上還是在于“公辦優于民辦”的傳統觀念。民辦高等教育雖然已經走過了幾十年的歷程，但相較于公辦院校來說仍然屬于一個新生事物，想要獲得大眾認可需要漫長的過程。目前，在社會上存在著部分觀念誤區，其中有幾種論調尤為突出：首先是營利論。提起民辦高校，部分人就會認為這是在以辦學之名行賺錢之實，收取高昂的學費，教學質量和培養條件缺很差，畢業后學歷證書還會受到用人單位歧視；其次是過渡論。很多人認為民辦高校的興起只是由于當前公辦院校發展還不夠壯大，民辦高等教育只是一種過渡性教育，最終會被公辦高校所取代，因此而唱衰民辦高等教育；最后是懷疑論。目前我國民辦高等教育層次類型多樣，入學條件靈活。但哪種學習方式更適合，哪種學歷受到國家承認，對于部分沒有辦法研究政策的學生和家長來說很難選擇。這也導致提起民辦高等教育，就會持懷疑和不信任的態度。

人的觀念會對行動產生影響，因此許多無法通過高考的學生即使選擇復讀，也不會選擇就讀民辦高校。一些政府管理部門也認為民辦高校管理混亂、事務繁瑣，因此不愿過多干預，任由其自行發展。同時，用人單位對民辦高校表現出明顯的偏見，盡管沒有明確列出歧視性條件作為招聘條件，但這種潛規則對民辦高校畢業生產生了影響。這些社會觀念對民辦高等教育的發展產生了巨大的影響。此外，民辦高校與公辦高校在辦學待遇上存在不公平現象。民辦高校無法獲得與公辦學校同等的國家政府資助，并且在辦學環境方面也無法得到應有的公平對待。比如教師職稱的評定、科研項目的申請、在校生的待遇以及畢業生就業等方面都缺乏相應政策的支持，這直接導致了民辦高校在辦學過程中相較公辦高校落入下風，高等教育中的“馬太效應”愈演愈烈。

2 民辦高等教育高質量發展的邏輯機理

經過幾十年的發展，民辦高等教育已經取得了顯著的成就并且有其發展的自身邏輯與內在機理，進入新時代，建設高質量的教育體系成為現實需要，民辦高等教育要以“大數量”到“高質量”的轉變為開端，以自身辦學特色、管理體制與教師隊伍建設等內涵發展為主體，致力于人才培養、社會服務與政策響應，從而以高質量發展為最終旨歸，適應新時代要求。

2.1 開端：“從量變到質變”

2017年，中國共產黨第十九次全國代表大會首次提出高質量發展的新表述。[5]2020 年，十九屆五中全會第一次明確提出“建設高質量的教育體系”。2021 年3 月，第十三屆全國人民代表大會對“建設高質量教育體系”進行了詳細闡述，習近平總書記接連強調“高質量發展”，意義重大。[6]這就是民辦高等教育高質量發展的開端，在這種政策與時代背景下，民辦高等教育亟需實現高質量轉型。在大學生命周期理論看來，大學的生命過程一般要經過創業期、興業期和成熟期三個階段。[7]結合民辦高等教育發展的歷史沿革，從上世紀七十年代開始，歷經幾十年規模急速擴大的創業期，時至今日，大多民辦高校已經進入大學生命過程的興業期，之前的快速發展模式已不適應時代要求。加快高質量轉型的腳步，實現“從量變到質變”，是民辦高等教育高質量發展的首要前提。

2.2 主體：“打鐵還需自身硬”

民辦高校的高質量發展不應一味對標公辦高校，盲目遵循，也不應閉門造車，沉浸于自身的家族式管理體制與企業資金支持，而是應該堅持“外延”與“內涵”齊頭并進的建設理念，明確民辦高校與公辦高校類型區別的同時，吸收外部有益啟示，把握自身建設優勢，在保障辦學基礎與辦學質量的情況下，著力于發展民辦高校自身特色，改善管理體制，實現內涵式發展。從辦學特色上看，大多民辦高校在專業建設、學生培養和教師專業發展等方面上單一趨同于公辦高校，沒有深度挖掘自身的品牌優勢與辦學靈活性，其在各個方面沿用公辦高校的做法,無形中忽視了自身特色發展和優勢彰顯。[8]從管理體制上看,“管理”到“治理”是現代大學管理工作中的重要理念，[9]大學內部治理的核心問題是學術權力與行政權力的較量與對壘，但是這兩種權力并不是有你沒我的零和博弈，兩種權力之間需要平等對話、雙向交流、良性互動，這是實現大學“善治”的重要基礎。[10]約翰·布魯貝克也在《高等教育哲學》中強調認識論與政治論的調和，片面的偏向某一方都會使高等教育發展的公平與效率大打折扣。[11]然而在民辦高校的內部治理實踐中，往往會出現權力的失衡，校長負責制下的“人情世故”，董事會、監事會等部門的效應邊際化，內部治理結構混亂且難以得到有效解決，即使外部治理（政府部門、社會環境）形勢向好也無濟于事。從內涵發展上看，這里的內涵不是單一的有特色，而是全方位的內涵發展，重點在于發展。民辦高等教育不是空有其表，也不是一潭死水，民辦高等教育高質量發展的豐富內涵應體現在其有力的民間力量、靈活的辦學方式、多元的人才培養、多樣的師資隊伍、本質的社會屬性當中。在發展中的各個方面體現出真材實料而不是空洞無物，輔之以自身特色，民辦高等教育高質量發展的動力主體就在于此，真正的實現“打鐵還需自身硬”。

2.3 旨歸：“高質量發展”

高等教育高質量發展是指高等教育系統將高質量發展理念融入到教學、研究、服務等各類學術活動中，使系統獲得了相對均衡、充分的發展。同時，這種發展也較好地滿足了系統內外的需求，具備了特色鮮明、質量優異、需求滿足能力強等三個特征。[12]民辦高等教育高質量發展的最終旨歸與主體中的內涵發展不同，高質量發展注重價值理性，更多體現為一種系統自身推動的內生發展模式，不僅要滿足內涵式發展中的“有特色”，而且要回答特色或內涵“優不優”的問題。這對于民辦高等教育來說既是挑戰也是機遇，如何高效且真實的響應國家政策，擲地有聲的落實社會服務彰顯其社會化屬性是挑戰；把握住高質量發展的時代契機，利用好自身動力優勢，真正實現多元人才培養、特色資源整合與保障自身盈利等民辦高校理想便是機遇。

3 民辦高等教育高質量發展的提升路徑

通過對民辦高等教育發展的歷史沿革和現實困境梳理以及對其高質量發展內在機理的分析可以看出，民辦高校在目前的辦學過程中仍存在著一系列的問題，實現民辦高等教育高質量發展任重而道遠，只有跟上時代步伐，銳意進取，力爭革新，把握內在機理，推進高質量轉型進程，民辦高等教育才能可持續發展，其潛力不可限量。因此，從內部看，民辦高?？梢郧袑嵲鰪娚鐣傩?，回饋社會、服務社會，不斷提高教育質量與水平，進行高質量轉型；從內外部結合看，大學的內部治理與外部治理應相輔相成，相互促進，民辦高校自身創新治理體系的同時，加強與外部環境的聯系，構建特色辦學主體；從外部看，政府與社會應與民辦高等教育積極對接，擺脫偏見與歧視，發揮特色與優勢，優化其辦學環境，最終實現民辦高等教育高質量發展的旨歸。

3.1 重塑社會屬性，把握轉型開端

目前，我國民辦高校應根據社會組織自身的內在邏輯和運行結構進行社會化屬性重塑。主要包括：回歸教育本質，將人才培養置于首位；參與社區教育以及參加社會智庫、拓寬社會合作渠道等。

首先，回歸人才培養的本質功能，美國經濟學家弗里德曼曾指出：“所有學校生產的教育服務都具有公共產品屬性，私立教育也服務于公共利益，承擔了社會責任，從這個角度來講，所有學校其實都是公立學?！盵13]。因此，即使采取了商業化營利模式的民辦高校，也應盡快轉變辦學思想，將核心思想從牟取回報和經濟效益最大化轉移到提高辦學質量上來。教育教學質量是學校的生命線，是一切工作的核心，民辦高校應當將盈余再投入辦學，及時更新教學設備，提高教師隊伍待遇，穩定師資隊伍，改善教學環境。除此之外，民辦高校還應當創新人才培養模式，確立適當的人才培養目標，按照人才培養目標來設置學科專業、課程及教學活動。只有加強對人才培養職能的重視，提高人才培養質量，才能改善民辦高等教育在社會中的地位和形象，加強其社會屬性。

其次，參與社區教育?，F代大學的三項職能包括人才培養、科學研究和社會服務。[14]由于民辦高校在科學研究上無法與公辦高校競爭，因此應當將更多的精力轉移到社會服務上來。民辦高校主動適應當地經濟發展，服務于當地社區組織，是獲得生存和發展的一個重要因素。國外許多著名的私立高校都非常重視與當地社區的聯系，將學校發展和社區建設相結合，通過開放校園服務設施將社區居民請進來、提供免費授課服務走出去。此外，民辦高校還可以根據自身需要對社區內的退休的官員學者、科研專家以及勞動模范等進行返聘，組建多樣化的退休教師隊伍，從而實現“請進來”。民辦高校加強與周邊政府、企業以及社區的溝通交流，通過人才培養、社會服務等職能實現對地區的貢獻，不斷擴大自身影響力，在增強自己社會屬性的同時爭取更多的發展空間。

最后，協同智庫建設。民辦高?？梢苑e極參與社會智庫的建設。近年來我國十分重視對社會智庫的建設。社會智庫是社會組織規范化運營到一定階段的產物，民辦高校雖然在科研方面難以企及公辦院校，但也擁有完善的科研體系和科研隊伍，如果可以滿足社會智庫的要求和標準，加入社會智庫，進而介入到比自身更高一級的治理體系中，切實提高自身辦學質量，實現高質量轉型。

3.2 創新治理體系，構建特色主體

首先，民辦高校的成敗取決于管理層的決策。民辦高等教育的全面發展，要求內部管理方式走向科學化、規范化、制度化。民辦高校應積極借鑒國內外民辦高校的管理經驗，包括領導體制、機構設置、權力配置、協調方式等管理模式，以及教職工聘任、經費管理等各個具體環節。還要不斷吸取學校管理實踐中積累的各種經驗和教訓，逐步加強內部管理，提高辦學效益。例如，在管理體制上，要貫徹民主管理的原則，打破“校長負責制”的局限，充分發揮董事會的決策作用，通過董事會行使最終決策權，實現決策權與管理權的分離。在具體管理細則上，要重視制定各種規章制度和注重建設特色管理隊伍。[15]

其次，建設高質量高等教育體系，需要實現民間質量立場的根本性轉變。[16]民辦高等教育早期的家族式管理體制延續至今已弊大于利，對于民辦學校而言，建立一個以學校改革和發展為最終目標，并能夠有力抵擋舉辦者不當干預和有效監督管理層的董事會是成功運作的關鍵。[17]董事會制度是董事會治理的基礎，完善民辦高校董事會制度并且從頂層設計上破解舉辦者控制董事會帶來的諸多弊端。

最后，民辦高等教育需要的創新或特色內涵是全方位與全過程的，除了治理體系的創新，還需構建具有自身特色的全方面發展體系，不必盲目照搬公辦高校設置與發展模式。一方面，從民辦高校內部來看，課程上可以開發特色的校本課程體現學校的文化與類型；教學上可以靈活配置資金投入，優化硬件軟件配置，發展電化教育，在教學過程中將完整的世界帶到學生面前來；招生上可以加大自身宣傳力度，打造民辦特色品牌形象，多樣化招生；師資隊伍建設上完善教師的引進與培養體系與機制，根據每個教師的不同特點與擅長方向建設教師隊伍，實現其特色專業發展。另一方面，從外部來看，民辦高校的存在與高質量發展密切關聯著當地社區與政府的發展，二者之間并非對抗關系，而是相互促進、共同繁榮。在民辦高等教育發揮其人才培養、社會服務等職能時，相應的，政府與社會應為其提供具有地區特色或優勢的辦學環境，發動多方力量，如開展民辦高校與企業的校企合作，與企業共建師資隊伍，專業設置對接社會職業配置等。

3.3 優化外部環境，遵循最終旨歸

渴望自由公平的競爭環境是民辦高校長期以來的基本訴求，而公平競爭的前提是民辦高校必須擁有與公辦高校相平等的法律地位。[18]觀念的轉變是民辦高校辦學外部環境優化的必要條件，轉變觀念主要包括三方面：政府、民辦高校以及社會公眾。

首先，轉變觀念應從地方政府開始，厘清民辦高校和公辦高校的法律地位與類型區別。目前我國《民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）明確規定了“民辦學校和公辦學校具有同等的法律地位”。各級政府應按照《促進法》規定，將平等的法律地位體現在相關政策和待遇中，給民辦高校更穩定、更公平的辦學環境，從而保障民辦高校的合法權益。政府部門應當對民辦高校施行與公辦高校相同的資助手段，包括學生補貼、科研補助、土地優惠、稅收減免以及教師待遇和辦學資源配置等方面。此外，政府應該加強對民辦高校合法、正規地位的宣傳，糾正部分社會公眾對民辦高校的錯誤觀念。

其次，民辦高校應轉變辦學觀念，將商業化營利模式轉變為社會化非營利模式，致力于服務社會、回饋社會，以學生培養與社會服務為中心，真正做到立德樹人。結合目前民辦高校的發展定位，多以地方應用型為主，這就意味著民辦高校需要培養出滿足地方經濟發展需求、理論知識與實踐能力兼備的高素質應用型人才。[19]從而積極加強與社會及企業間的聯系，著力培養多元型應用人才，致力于承擔人才培養和社會服務的職能，即可極大拓展民辦高校社會影響力，消除社會誤解。

再次，民辦高校應從多渠道宣傳自身發展理念、彰顯辦學質量與優化辦學舉措，促進民眾多角度了解民辦高校，不要談及民辦高校就聞虎色變。大部分民辦高校都是秉持著“教育為本，學生為本”的理念辦學，學生及家長應在作出調查和對比后再對民辦高校進行評價和選擇，不能妄下定論。

總之，無論是從內部還是外部出發，民辦高等教育作為我國高等教育的重要組成部分，在新發展階段，建設高質量教育體系，實現高等教育的高質量發展，其責任與使命巨大，高校、社會與政府等各方力量應戮力同心，遵循最終旨歸，不斷在民辦高等教育發展理念、發展模式、發展路徑與發展目標等方面進行實踐探索，朝著建設社會主義現代化強國的目標邁進。