歷史制度主義視角下我國學前教育督導制度變遷研究

張利洪 董星辰

(1.西華師范大學教育學院, 四川南充 637009;2.南京師范大學教育科學學院, 江蘇南京 210097)

學前教育督導制度不僅是學前教育制度體系的關鍵,也是我國教育督導制度的重要一環。完善學前教育督導制度對建設高質量教育體系具有奠基性,是實現學前教育治理體系現代化的迫切需要。我國學前教育制度變遷研究主要分為整體變遷研究以及財政制度、供給制度等專題變遷研究(1)參見屮國學前教育發展戰略研究課題組:《屮國學前教育發展戰略研究》,教育科學出版社,2010年;張利洪:《改革開放40年我國學前教育政策法規的歷程、成就與反思》,《陜西師范大學學報(哲學社會科學版)》,2019年第1期;李祥云、徐曉:《中國學前教育財政制度重構——從社會福利轉向公共服務》,《中南財經政法大學學報》,2015年第4期;江夏:《改革開放以來城市學前教育供給制度變遷研究》,南京師范大學碩士論文,2014;曲鐵華、王洪晶:《我國學前教育制度變遷:軌跡、邏輯與趨勢》,《教育科學》,2020年第3期。。這些研究成果比較全面地總結和分析了學前教育制度變遷的歷程、成就與趨勢,但是其系統性和理論性有待深入。我國教育督導制度變遷研究聚焦整體歷史演進,但對學前教育、義務教育督導制度等分支部分的發展歷程梳理不足(2)② 參見楊文杰、范國睿:《教育督導制度改革:1977-2020——改革開放以來我國教育督導改革的回顧與展望》,《教育發展研究》,2017年第9期;蘇君陽:《改革開放以來我國教育督導制度變遷》,《北京師范大學學報(社會科學版)》,2020年第1期;胡仁東:《改革開放40年來我國教育督導:制度、經驗與走向》,《中國人民大學教育學刊》,2019年第3期。。歷史制度主義是西方20世紀90年代興起的新制度主義中3個理論流派之一,歷史制度主義理論對確立我國教育政策史研究的理論基礎和基本分析框架均具有方法論指導意義[1]。學者們運用歷史制度主義理論主要分析了高等職業教育、特殊教育、美育、教育督導、教育扶貧、學前教育反貧困等某一大類教育政策(3)參見潘懋元、朱樂平:《高等職業教育政策變遷邏輯:歷史制度主義視角》,《教育研究》,2019年第3期;馮元、俞海寶:《我國特殊教育政策變遷的歷史演進與路徑依賴——基于歷史制度主義分析范式》,《教育學報》,2017年第3期;王祈然、張宇恒:《歷史制度主義視野下我國美育政策變遷的制度邏輯——基于1978年以來國家政策文本的內容分析》,《蘇州大學學報(教育科學版)》,2020年第1期;袁利平、李君筱:《我國高等教育扶貧政策的演進邏輯與未來展望——基于歷史制度主義的視角》,《清華大學教育研究》,2021年第5期;李阿芳、王小英:《我國學前教育供給主體變遷的歷史發展邏輯——基于歷史制度主義的視角》,《學前教育研究》,2021年第12期;陳志其、蔡迎旗:《民族地區學前教育反貧困政策的演進脈絡與未來接續——基于歷史制度主義的視角》,《西南民族大學學報(人文社會科學版)》,2022年第7期。。目前,無論是從教育督導的角度還是學前教育制度的角度來看,對學前教育督導制度變遷的研究尚不完善。因此,運用歷史制度主義理論作為學前教育督導政策研究的理論基礎及分析框架,梳理1977年以來學前教育督導制度的演進特征,探討影響學前教育督導制度變遷的深層結構及路徑依賴,有助于展望學前教育督導制度未來發展的走向。

一、我國學前教育督導制度的歷史沿革

學前教育督導制度是教育督導制度與學前教育制度的下位概念,其根本維度居于二者之中。因此,確立學前教育督導制度變遷時段也與教育督導制度和學前教育制度的發展階段具有較高的一致性。在綜述前人對教育督導制度與學前教育制度的研究中,學者們在劃分歷史階段時在以下幾個時間節點達成了共識:其一,1977年,鄧小平同志助推我國教育督導制度的恢復;其二,1995年,我國通過《中華人民共和國教育法》,將教育督導制度正式納入教育基本法,這一舉措意味著教育督導制度已經成為我國教育的基本制度之一,并且得到法律的支持與保障;其三,2012年,接連發布了《教育督導條例》和《學前教育督導評估暫行辦法》,教育部成立教育督導局,領導教育督導規范化發展(4)參見蘇君陽:《重構與發展:我國教育督導體制建設40年——基于組織機構及其職能變遷的分析》,《中小學管理》,2018年第12期;曲鐵華、王洪晶:《我國學前教育制度變遷:軌跡、邏輯與趨勢》,《教育科學》,2020年第3期;袁媛、楊衛安:《新中國成立70年學前教育的社會屬性定位與供給制度變遷》,《教育學術月刊》,2019年第10期;江夏:《建國70年城市學前教育供給制度變遷的演進邏輯與未來路徑》,《教育科學》,2019年第3期。。于是,本文將1977年、1995年、2012年作為學前教育督導制度變遷關鍵時間節點,將1977年至2022年我國學前教育督導政策變遷歷程劃分為依附階段、探索階段和獨立階段。

1.依附階段(1977—1995年):確立教育督導基本框架

“文化大革命”遺留下來的病癥嚴重影響了國家教育秩序。1977年,在鄧小平的直接推動下,我國教育督導工作逐漸恢復正常。一方面,在教育督導機構的發展過程中,逐漸形成了教育督導體系。最初國家提出縣以上各級教育行政部門先設立督導試點機構,然后擴大實行范圍。1985年,中國共產黨中央委員會制定《關于教育體制改革的決定》[2],將教育督導權下放到地方。次年,國務院將教育部視導室更名為國家教委督導司。1988年教育督導團辦公室成立,其職責有:組織對各地中等及其以下教育的督導評估和檢查驗收,發布國家教育督導報告,組織開展全國基礎教育發展水平和質量監測等。1994年,國家教育委員會廢止了教育督導司,成立教育督導團辦公室,并將其隸屬于基礎教育司。另一方面,從法律層面確立教育督導制度為教育基本制度之一。1989年,我國頒布了學前教育第一部行政法規《幼兒園管理條例》。1991年,國家教育委員會頒布的《教育督導暫行規定》中初步奠定了中國教育督導制度的法制基礎,為我國教育督導工作搭建了基本框架。1995年,《中華人民共和國教育法》將教育督導制度作為我國教育基本法律的一部分,這意味著教育督導工作以法律的形式得到了確認和鞏固。

該階段逐步建立了教育督導專門機構,明確了主要工作職責。教育督導制度進入教育基本法意味著我國教育督導基礎性制度設計完成,但學前教育督導制度建設尚不明朗。

2.探索階段(1996—2011年):規范辦園行為,推進縱橫發展

教育督導制度法律地位的確立加速了教育督導體系建設。1996年,《幼兒園工作規程》規定,幼兒園應接受上級教育督導人員的檢查、監督和指導,建立教職工大會制度,加強民主管理和監督。這實現了學前教育督導從接受外部督導到以教師代表會議為紐帶的內部督導,體現了教育督導客體行為方式從“遵從”走向“超越”[3]。1998年,教育督導團辦公室列入教育部18個職能司(廳、室)之一,建立健全了從中央到地方聯合戰線的教育督導體系。2000年,中央機構編制委員會辦公室印發的《關于原國家教委教育督導團更名的批復》中,將“國家教委教育督導團”更名為“國家教育督導團”。次年,根據《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》第39條的要求,堅持督政與督學相結合,積極展開對基礎教育熱點、難點問題的專項督導檢查[4]。學前教育作為基礎教育之基礎,同時又是我國教育之“短板”,加強學前教育督導工作有利于提高學前教育質量。2003年,在《關于幼兒教育改革與發展指導意見》的文件中,強調幼兒教育督導應始終堅持督政與督學相結合的原則,明確國家教育部門與省級教育行政單位的主要職責,“國務院教育部門要制定幼兒教育工作督導評估暫行辦法,省級人民政府要制定地方幼兒教育工作督導評估標準”[5],規定教育行政部門應加強對幼兒教育熱點難點問題的專項督導檢查工作。該文件首次提出建立相對獨立的幼兒教育督導制度。2005年5月,《國家教育督導團關于幼兒教育專項督導檢查公報》指出,對北京等6省(市)的幼兒教育工作進行了專項督導檢查,并強調教育督導部門要將幼兒教育納入督導評估范疇[6]。該文件的頒布結束了此前教育督導不專門督導幼兒教育的歷史。2010年,《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》指出,各級教育督導部門要重視學前教育督導工作,多形式、多渠道地加強教師隊伍建設、財政投入與安全管理等方面的督導檢查。

此階段國家教育督導的重心雖在“兩基”和“普九”,但學前教育督導制度建設緩慢建立。從形式上看,學前教育督導工作實行“外督”與“內督”相結合;從內容上看,從綜合督導轉向以問題為導向的專項督導;從體系上看,建立地方主導、多方參與的督導體系。

3.獨立階段(2012—2022年):精準督導,著力提升學前教育質量

2012年后,我國教育督導進入全面加強的階段。2012年8月26日,國務院教育督導委員會成立,委員會由分管教育工作的國務委員和教育部部長組成正副主任,教育督導力量大幅加強,進一步健全了我國教育督導體制建設。同年8月,國務院通過《教育督導條例》,這是我國第一部有關教育督導的行政法規,對督導內容、原則以及實施方式做出了明確的規定和要求。同時,對違反督導規定的法律責任做出了明確的界定。2014年2月,國務院教育督導委員會發布了《深化教育督導改革 轉變教育管理方式的意見》,要求建立督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系。在次年的12月,教育督導團辦公室改名為教育督導局,加掛國務院教育督導委員會辦公室牌子。2020年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于深化新時期教育督導體制機制改革的意見》,這份文件被視為我國教育督導改革的重要綱領文件。2021年7月,為力促教育督導“長牙齒”,《教育督導問責辦法》就教育問責情形、問責方式、問責程序做了詳細的規定[7]。目前,我國基本建構出中國特色社會主義教育督導體制機制。

在我國教育督導體制機制日臻完善的過程中,獨立的學前教育督導制度建設穩步推進。為充分滿足學前兒童的入園需求,2012年2月,教育部發布了《學前教育督導評估暫行辦法》,該文件明確規定了學前教育督導評估的原則、內容、形式等,以促使教育行政部門履行其對學前教育高質量發展的職責。同年11月,《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》提出加強對幼兒園辦園資質、教師資格、辦園行為、收費等的監管。2017年4月13日,《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》指出,在基本解決“入園難”“入園貴”問題背景下,國家建立普及學前教育督導評估制度。2017年4月18日,為貫徹新《幼兒園工作規程》,教育部隨后頒布《幼兒園辦園行為督導評估辦法》,規定學前督導內容重點在辦園資質、安全衛生、保育教育、內部管理等方面。次年,中共中央、國務院出臺《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》,該文件規定“加強辦園行為督導,實行幼兒園責任督學掛牌督導制度”。2019年6月,教育部印發《幼兒園責任督學掛牌督導辦法》。2020年2月,在教育部印發的《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》中規定督導評估的對象為縣級人民政府,主要探討的方面包括普及普惠水平、政府保障情況、幼兒園保教質量保障情況三個方面。2021年12月,《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》指出,扎實推進縣域學前教育普及普惠發展督導評估工作。2022年2月,為提升學前教育質量、深化學前教育評價改革,《幼兒園保育教育質量評估指南》出臺,文件中指出幼兒園保育教育質量評估工作要與已經開展的督導評估工作統籌規劃與實施。同月,伴隨《關于開展中小學幼兒園校(園)長任期結束綜合督導評估工作的意見》出臺,其中,針對幼兒園園長出臺了“綜合督導評估參考要點”。2012年以來,在承繼和學習義務教育督導成績的基礎上,我國學前教育督導目標呈現出由低到高、督導對象從外到內、督導樣態從綜合到精準,最終旨在著眼建設高質量學前教育體系的特點。

二、我國學前教育督導制度變遷的制度邏輯

制度變遷是歷史制度主義研究范式的核心內容,歷史制度主義以動態性的觀點來審視制度變遷的原因及結果。1977年伊始,我國學前教育督導制度變遷有其獨特的深層結構和路徑依賴。

1.深層結構

歷史制度主義認為宏觀的制度結構和社會結構對各領域的制度變遷存在著不可忽略的影響[8]。從深層結構的角度看我國學前教育督導制度的變遷主要有政教體制、經濟體制以及人口發展結構等因素。

(1)我國政治體制與基本教育制度關聯學前教育督導制度的政治基礎和基本架構。1996年《幼兒園工作規程》頒布,標志著學前教育督導制度作為我國基礎教育督導制度建設的重要組成部分真正開始實施。因此,關于我國依附階段的學前教育督導制度的深層結構討論轉化成對我國教育督導制度早期變遷深層結構的探討?！拔母铩焙?為了較快地恢復正常的國民經濟發展秩序,緩解人才短缺和斷層問題,教育秩序亟待重整。黨的十一屆三中全會決定停止以階級斗爭為綱的政治路線,將全黨和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來。在以鄧小平為核心的黨中央領導下,我國經濟、政治建設走上正軌,教育體制得以恢復和發展,教育督導制度的重要性開始慢慢顯現。改革開放以來,我國教育督導經歷了督導機構從依附走向獨立、教育督導人員專業素養不斷提高、督導從結果向過程延展、督導權威逐步加強的歷史變革[9]。教育督導制度法制化、體系化形塑了學前教育督導制度的基本架構。

(2)社會主義市場經濟體制營造了我國學前督導制度變遷的經濟環境。1993年,《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》通過,意味著我國正式進入社會主義市場經濟體制建設階段。社會主義市場經濟體制建設全面深刻地影響了中國社會的各個方面。伴隨市場化的國有企業改革,教育產業化浪潮不斷襲來,幼兒園社會化步伐不斷加快。1995年,《關于企業辦幼兒園的若干意見》提出“推進幼兒教育逐步走向社會化”。幼兒教育社會化本質上就是市場化和私有化,這使得學前教育具有的教育性和公益福利性受到挑戰。幼兒教育社會化政策導致幼兒教育事業發展的大滑坡。2001年,我國幼兒園總數為11.17萬所,這一數據為改革開放以來的最低;在園幼兒總數為2 021.8萬人,這一數據為1991年以來最低[10]33。另一方面,幼兒園出現了辦園條件不達標、管理混亂、保教質量低劣、幼兒安全事故頻發等嚴重問題[11]78。當幼兒教育事業處于低谷時,與此形成鮮明對比的是普及九年義務教育不斷深入細化、高等教育正在走上規模擴張。幼兒教育成為我國教育事業的“短板”,“上幼難”“上幼貴”等問題顯現。2005年,國家教育督導團派出督查組對北京、河南、山東、江蘇、吉林、湖南6省(市)進行了專項督導檢查[6]。

(3)人口少子化帶來學前教育督導的中心轉移。黨的十八大以來,學前教育事業取得歷史性進步。2021年,全國共有幼兒園29.48萬所,在園幼兒4 805.21萬人,學前教育毛入園率88.1%[12]。盡管我國人口政策開啟了高頻調整期,即2013年推出“單獨二孩”政策,2016年推出“全面二孩”政策,2021年5月31日實施“放開三孩”政策,但是仍然沒有止住新增人口的斷崖式下降。我國出生嬰兒從2017年開始持續下降,2021年出生嬰兒已經是連續第五年下降。2022年8月1日,國家衛生健康委黨組在《求是》雜志發文指出:我國總人口增速“十四五”期間將進入負增長階段[13]。這是官方口徑第一次宣布我國總人口將負增長。人口負增長時代的到來將帶給學前教育革命性的影響,包括學前教育在內的生育成本過高是影響育齡家庭生育意愿的最重要因素之一[14]?！捌占捌栈荨薄案哔|量”將成為學前教育督導的中心。這是提高家庭生育意愿的重要舉措之一?！盀辄h育人,為國育才”將成為開啟我國學前教育督導的神圣使命。

2.路徑依賴

“路徑依賴”即在制度變遷中會出現舊制度在一定歷史時期內駐存的現象[15]12。這不意味著一成不變地沿用之前的舊制度,而是可以對其進行合理地繼承和發展。改革開放之后,學前教育督導制度的價值取向鑲嵌于教育督導價值中且并未發生重大轉變,其治理路徑呈現由單一走向多元的“漸進性變遷”。歷史制度主義認為,某一制度在最初的選擇中獲得優勢之后,正反饋的效果可能會長時間鎖定在這一制度上,導致制度難以退出。這種“回報遞增”的狀態具體表現為制度建構成本、學習效應、適應性預期、協同效應4個方面[16]。

(1)高昂的制度建構成本。在1977年至2022年期間,我國的教育督導機構經歷了5次重要的轉型。1984年,經國務院批準,教育部設立視導室。1986年,教育部視導室改名為國家教委督導司。1993年,國家教委教育督導團成立。2000年,“國家教委教育督導團”更名為“國家教育督導團”。2016年,教育督導局成立,并且正式掛上了國務院教育督導委員會辦公室的標識?？v觀教育督導機構的幾次變遷,可以看出教育督導機構的發展總體呈現出逐漸擺脫依附走向獨立的趨勢,但目前仍未達到完全獨立的狀態。今日之教育督導局仍屬于教育部下屬機構。2012年,國家發布了《教育督導條例》,其中規定:“國務院教育督導機構和縣級以上地方人民政府負責教育督導的機構(以下統稱‘教育督導機構’)在本級人民政府領導下獨立行使督導職能?！盵17]雖然該條規定暗示了教育督導機構與教育行政部門應該是同等地位的機構,但是如果將教育督導委員會提升為與教育部并列的機構,這涉及巨大的人事變動和財政經費支出。2013年國務院機構改革之后,2018年中共中央又印發了《深化黨和國家機構改革方案》,兩次綜合機構改革都未升格教育督導局,要單獨實施改革根本是不可能的。建立完全獨立化的教育督導制度要增加“實施成本”“摩擦成本”。教育督導局內設處室未專設“學前教育督導處”?！霸谠O計或進入某一技術或制度領域的初始成本相當高昂的時候,該組織的所有單位都有可能會固守原有選擇而不愿意進入到另一種制度之中?！盵16]

(2)學習效應。歷史制度主義理論框架下,制度變遷是一個傳承延續的過程,其間充斥著制度記憶。決策精英們的認知結構受到過去政策產生的學習效果的影響,從而對他們的問題界定的方案評估產生影響[18]。改革開放至21世紀初期,我國教育督導的重點對象在中小學教育,特別是督導普及九年義務教育完成情況?！捌站拧倍綄Чぷ鳛閷W前教育督導的發展提供了寶貴的經驗與可參考學習的樣本。2001年,國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》,文件中明確應當優先發展基礎教育。2003年,《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》重申了前者的教育督導保障素質教育發展的功用。此后,義務教育督導持續加強,督導重點從“普九”全面驗收到貧困地區“兩基”評估鞏固提高,從鞏固提高到優質均衡發展。2012年,教育部繼續頒布了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》和《學前教育督導評估暫行辦法》,將學前教育督導推向教育發展的風口浪尖。2017年,《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》和《幼兒園辦園行為督導評估辦法》出爐。

(3)適應性預期。適應性預期是指行動者基于過去發生的事情形成對未來發生事件的合理預期,減少事件發生的不確定性。行動者根據對過去制度的認可,產生適應性預期,就會阻礙制度的變革。改革開放至1996年,我國學前教育事業處于一種有政策、無督導、半組織、半自發的游離狀態,此階段是我國重視發展義務教育的時期,學前教育利益相關者對“自生自滅”的狀態產生了“適應性預期”。2004年,國家教育督導團對北京等6省(市)進行專項督導后,學前教育督導逐漸融入義務教育督導體系。除了上海、北京等城市外,我國地方教育行政部門缺乏專職學前教育管理人員。教育部督導局只設義務教育督導處。該組織機構對義務教育督導系統的預期效果催生了學前教育督導的適應性。但是,隨著學前教育督導越來越精細化,這種有適應性的預期阻礙了后續政策變革的實施。這使得學前教育督導距離真正建立適合學前教育體系的督政、督學、評估檢測體系還有很長的一段路要探索。

(4)協同效應。各子系統內部的聯系與子系統之間的聯系,以及組織與其所處環境之間的聯系,構成了制度協同效應[19]。有學者指出,我國學前教育督導評估存在重官方輕民間,重他評輕自評,督導評估人員構成趨于行政化、臨時化等問題[20]。造成這些問題的原因為學前教育督導中的協同效應尚未充分發揮出來。學前教育督導內部系統利益相關者有幼兒園、教育主管部門、教育第三方評估隊伍等。三者中,幼兒園是最忙碌的被評估群體。教育主管部門持續的政策推進、學前教育的復雜性考驗評估隊伍的專業性等因素使得學前教育督導內部協同性亟待改善。學前教育督導與義務教育督導兩個系統的特殊性也是二者之間協同的壁壘。因此,在學前教育督導制度變遷的路徑依賴中協同效應是最弱的,故置于最后。

三、我國學前教育督導制度變遷的歷史啟示

上文立足歷史制度主義視野下分析了我國學前教育督導制度的變遷歷程,欲僅僅從學前教育督導制度本身的沿革談啟示可能顯得片面與膚淺,因為視域有限與現實遮蔽影響我們對未來的預知與判斷。假如放寬歷史的視野,將我國四十多年來的學前教育督導制度置身于更長的時段、更廣的場域來預判未來的賡續可能更加合理?；仡櫢母镩_放后我國教育制度,它的變遷經歷了一個異于尋常的先“上”后“下”特點:最早重視高等教育和義務教育(1977年、1986年),最晚重視學前教育(2010年),從影響我國教育制度變遷的深層結構因素來看,這一過程具有合理性;從高等教育和義務教育角度看也具有合理性;但是從學前教育自身的角度來看,這一個過程既違反常識又背離常理。常識是學前教育是基礎教育的基礎。按常識推演,要落實教育優先發展的戰略地位,就要“堅持基礎教育優先發展”[21],要堅持基礎教育優先發展,就不能讓學前教育優先發展落空。常理是二戰后的世界大國(包括1949至1977年的中國)中學前教育即使不是優先發展,基本也是與初等教育并列發展。值得欣慰的是,過去十年我國學前教育“取得了跨越式發展和歷史性成就”[22],我國學前教育實現基本普及。站在歷史與未來的交匯點,筆者對我國學前教育督導制度變遷談兩點啟示。

1.我國學前教育督導政策應堅持漸進性變革模式

有學者認為,“九五”期間學前教育政策經歷了制度斷裂[23]。從我國整個教育制度變遷來看,學前教育政策斷裂期應持續到2010年左右。但是,從上文關于學前教育督導政策關于三個階段的演進特點來看,我國學前教育督導政策整體呈漸進性變革模式,而不是具有顛覆性的突變性變革模式。黨的十八大以來,分別提出“辦好學前教育”“在幼有所育上取得新進展”。2018年,《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》是以黨中央的名義出臺的改革開放以來首份學前教育的文件,文件中明確了2035年學前教育發展的總體目標。2020年印發《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》為教育督導改革做好了頂層設計。當前,我國學前教育督導制度總體是比較好的。正如有學者所言:“漸進式教育制度變遷從方法上將常常帶有保守的特點,它通常適用于相對平穩且變化不大的環境,以及從整體上說是較優的現行教育制度?！盵24]未來的學前教育督導制度變革不能再出現與常識、常理相沖突的問題,要堅持漸進性變革模式,逐漸去掉教育的“短板”稱號,讓“基礎”成為我國建設高質量教育體系的“長板”。

2.我國學前教育督導政策應強化協同效應

上文已從成本效應、學習效應、預期效應、協同效應等方面闡述了我國學前教育督導制度變遷的路徑依賴現象,其中,協同效應較弱。為堅持漸進性變革模式,學前教育督導制度應強化協同效應。學前教育組織內部的子系統較為復雜,從時間序列來看包括早期教育(0—3歲教育)和幼兒教育(4歲至入小學前的教育);從空間序列來看包括學前期的家庭教育、社區教育和制度化的托幼機構教育[25];從利益相關者來看,涉及教育行政部門、幼兒園、第三方評估機構、幼兒家長。學前教育組織緊密關聯的外部系統有小學一、二年級系統和3歲以下嬰幼兒照護服務系統?！读x務教育課程方案(2022年版)》規定,注重幼小銜接,對小學一、二年級課程進行合理的設計,重點強調將學習設計的活動性、游戲性和生活化進行融合[26]。這個新規彌合了原來幼小之間的鴻溝,增加了兩個系統的關聯度。嬰幼兒照護服務與保教工作具有交叉重合的關系,雖是兩個系統,但具體工作有時難以分開。有學者指出,家庭仍然是“幼有所育”的主要場域,社會服務是“幼有所育”的必要延伸[27]?！都彝ソ逃龠M法》規定社會協同中家庭教育指導服務是非常重要的一項舉措。這些理論和法律規定強調了家庭教育不應在學前教育督導中空缺。從新時代學前教育內外系統的構成要素來看,學前教育督導應該改變過去學前教育督導等于幼兒園督導的做法,如何更好地促進托幼小一體化、家園社協同共進,學前教育內外系統協調配合是未來學前教育督導政策體系的努力方向。在國家推進教育治理體系,深入實施“管辦評”改革過程中應該堅持督政、督學、評估檢測一體化,讓教育行政部門、幼兒園、評估機構協同共謀幼兒發展的好環境。